Постиндустриальная эпоха: вызов российским политикам

Беседа с Евгением Примаковым

В.Г. Хорос: Евгений Максимович, Ваша политическая биография приходится как на советский, так и на постсоветский периоды. За последние 15 лет многое изменилось на нашей планете. Ушел в прошлое “второй мир”. “Первый мир” — наиболее развитые страны — вступил в постиндустриальную стадию. Сегодня он доминирует на мировом рынке в технологическом, финансовом, информационном аспектах, дирижирует международными отношениями (политика расширения НАТО). Как человек, встречавшийся со многими лидерами Запада и Востока, — как Вы воспринимаете это различие времен? Как Вы оцениваете воздействие процесса глобализации, идущей прежде всего из стран Центра, на остальной мир, так называемую Периферию (к которой, к сожалению, сейчас все больше примыкает Россия)?

Е.М. Примаков: Начал бы с того, что процесс глобализации — действительно один из основополагающих в современном мире — оказался наложенным и на те структурные изменения, которые происходят на мировой арене, и на продолжающуюся, в том числе и в постиндустриальном Центре, неравномерность развития.

После распада СССР происходит формирование многополярного мира, включающего в себя различные “центры силы”. При этом страны и группы стран, отстающие в одних областях, в других оказываются едва ли не мировыми лидерами. Так, например, Европа, уступая США и Японии по уровню развития технологий, в первую очередь технологий управления, является бесспорным лидером по темпам и уровню равноправной экономической интеграции — в частности, валютной. Важно отметить, что глобализация отнюдь не останавливает и не поворачивает вспять эти процессы, но, несомненно, оказывает на них влияние.

Напомню, что термины «первый», «второй» и «третий мир» своим появлением обязаны были главным образом противоборству двух систем. “Третий мир” ассоциировался с неприсоединением. Таким образом, деление на три мира было связано с конкуренцией двух идеологических систем.

В настоящее время складывающаяся многополярная система — при всех трудностях и неоднозначности этого процесса — будет значительно более стабильной. Процесс глобализации будет в таких условиях инициироваться далеко не только из какого-то одного “центра”. Скорее можно говорить, что этот процесс будет иметь своим импульсом транснациональный характер мировых производительных сил. Соотношение между неким Центром и Периферией в таких условиях — весьма подвижно.

В.Г. Хорос: И период перестройки, и начальные годы российских реформ были отмечены ориентацией на активное сотрудничество с Западом. Вокруг этого было много оптимизма, даже, можно сказать, радужных надежд. Насколько такая ориентация была оправдана? Почему многие радужные надежды не осуществились?

Е.М. Примаков: Потому что они были радужными.

В нашей стране после того, как холодная война дала глубокую трещину, воцарилась эйфория. Призрак взаимного уничтожения стал эфемерным, и казалось, что наступило время справедливых и безопасных межгосударственных отношений.

Однако, как справедливо отметил Рональд Рейган, “танго танцуют двое”. И пока наша общественность в своей значительной части надеялась на начало “золотого века”, на эффективное вхождение в мировое сообщество, построение “общеевропейского дома”, многие политики развитых стран проводили очень жесткую, очень цепкую и, я бы сказал, весьма динамичную политику комплексного отстаивания своих национальных интересов. Излишне напоминать, что эта политика, в том числе по вполне объективным причинам, оборачивалась разносторонним ущемлением национальных интересов нашей страны.

Если бы советское, а затем и российское руководство сознавали эту реальность, они смогли бы предпринять меры по своего рода “воспитанию” западных партнеров. Там тоже ведь не все было однозначно, там тоже шла достаточно жесткая борьба мнений и существовала значительная неопределенность.

Решительная и осознанная политика нашей страны могла бы способствовать укреплению конструктивной линии в руководствах развитых стран, и в этом случае развитие человечества после холодной войны было бы значительно более уверенным и гармоничным.

В.Г. Хорос: Известно, что внешняя (да и внутренняя) политика России в первой половине 90-х годов формировалась под немалым воздействием, а порой и прямым давлением представителей Запада — политических лидеров, международных финансовых организаций, экспертов и пр. Можно ли говорить об их определенной ответственности за те негативные процессы, которые имели место в российском обществе за последнее десятилетие?

Е.М. Примаков: Они сыграли свою роль. Фактически именно эти политические лидеры, международные чиновники и разнообразные эксперты планировали и направляли процесс реформирования российского общества, — как непосредственно, так и руками своих представителей. Соответственно, они должны нести свою долю ответственности за достигнутые под их воздействием результаты.

Но — только долю. В конце концов, они отстаивали — и отстояли — интересы своих стран, пусть даже иногда излишне узко понятые. В то время как их российские партнеры презрительно называли свою Родину “эта страна” и объективно работали в ущерб ее интересам. Очень часто они отдавали себе отчет в том, что делали.

Поэтому ответственность должны нести в первую очередь именно российские инициаторы и виновники той национальной катастрофы, которая продолжается в нашей стране.

Следует учесть и еще одну очень существенную деталь, с которой возглавляемое мною правительство столкнулось в полном объеме во время длительных и трудных переговоров с МВФ и Мировым банком. Дело в том, что при оценке ситуации в России, ее перспектив и оптимальных методов реформирования представители международных финансовых организаций очень большое внимание уделяли позиции российских представителей, с которыми они вели переговоры.

В результате рецепты, диктуемые МВФ и Мировым банком руководству России, были в значительной степени сформированы под интеллектуальным воздействием российских либералов. В значительной степени именно благодаря открытости представителей международных финансовых организаций к аргументации российской стороны нам и удалось в ходе изнуряющих восьмимесячных переговоров скорректировать первоначальную позицию МВФ и Мирового банка и согласовать с ними политику, предусматривавшую целенаправленное стимулирование инвестиций при помощи как Банка развития, так и переучета Центробанком векселей первоклассных заемщиков.

В.Г. Хорос: Вы неоднократно говорили, что внешняя политика России должна осуществляться, что называется, по всем азимутам. В этой связи Вами была выдвинута, на наш взгляд, перспективная идея о возможном стратегическом сотрудничестве трех стран: Китая, Индии и России, которая вызвала определенный интерес. Например, в Индии создана так называемая “тройственная комиссия”, ее представители недавно приезжали в Россию, побывали в ИМЭМО, встречались с учеными, депутатами на предмет организации регулярных контактов общественности трех стран по реализации данной идеи. Как вы себе представляете такое стратегическое партнерство — в том числе на межгосударственном уровне? Возможно ли оно в ближайшем будущем?

Е.М. Примаков: Полагаю, стратегическое партнерство между Россией, Индией и Китаем не только возможно, но и является насущной необходимостью, диктуемой всем ходом как регионального, так и мирового развития.

Более того: за прошедшие со времени выдвижения мною этой инициативы месяцы актуальность такого партнерства значительно увеличилась, в том числе в связи с нападением НАТО на Югославию, которое, как теперь становится окончательно ясно, не имело под собой никаких оправданий, и вхождением Индии вслед за Россией и Китаем в число ядерных держав.

Такое партнерство может рассматриваться как второй шаг евразийской интеграции. Первый шаг сделала Европа, создав единый рынок, единое визовое пространство и перешедшая в конце концов на единую валюту. Такое лидерство естественно в силу ее наибольшей развитости.

Однако представляется, что только западноевропейская интеграция недостаточна для обеспечения ее участникам устойчивой конкурентоспособности в условиях глобализации. Поэтому европейская интеграция, несмотря на всю свою длительность, сложность и незавершенность должна рассматриваться лишь как первый этап евразийской интеграции, которая необходима для возникновения подлинно конкурентоспособного экономического организма.

Стратегическое партнерство России, Индии и Китая создаст второй “очаг” региональной интеграции в Евразии, который в отдаленной перспективе сможет объединиться с европейской интеграционной зоной в рамках единого трансевразийского экономического пространства.

Путь к этому неизмеримо долог, но давайте не будем забывать, что еще пятнадцать лет назад валютная интеграция в Европе казалась несбыточной, оторванной от жизни фантазией. И если вспомнить, что прогресс человечества неуклонно ускоряется, трансевразийская интеграция может оказаться существенно более близкой перспективой, чем представляется нам сегодня.

В.Г. Хорос: Вы имеете большой опыт общения с политическими деятелями мусульманского Востока. В этих регионах немало горячих точек, и многие западные авторы склонны считать исламскую цивилизацию одним из главных дестабилизаторов миропорядка. Как Вы расцениваете шансы исламских стран вписаться в современный мир? Каковы перспективы и возможности сотрудничества с ними России?

Е.М. Примаков: А почему они должны куда-то “вписываться”? Откуда такой “христианский” эгоизм, да еще в стране, объединяющей людей, исповедующих все три великие религии мира?

Представляется, что страны, население которых исповедует ислам, должны участвовать в создании современного мира наравне с другими странами, другими “центрами силы” — и США, и Европой, и Россией, и Китаем. При соблюдении правил международного общежития, принципов равенства и партнерства не возникнет и не может возникнуть никаких проблем “вписывания” их в современный мир.

Следует отметить и то, что объединение всех мусульманских стран в единый комплекс — неоправданное упрощение. Исламский мир весьма разнороден и, как правило, не действует как единое целое: слишком различны интересы его составляющих.

Тем большим упрощением, граничащим с дискриминацией — правда, не по расовому, а по религиозному принципу, что также абсолютно неприемлемо для любого цивилизованного человека, — является рассмотрение исламской цивилизации как “дестабилизатора миропорядка”.

Россия должна и, безусловно, будет развивать сотрудничество с исламскими странами столь же целенаправленно и последовательно, как и со всеми другими странами мира. Для нас категорически неприемлема сама мысль о возможности построения мирового порядка без учета каких-то стран или даже целых их групп, остающихся “за бортом” человеческой цивилизации.

В.Г. Хорос: Обратимся к нашим внутренним делам. Стало общим местом утверждение, что проводившиеся в 90-е годы реформы требуют серьезной коррекции. Можно сказать, что этот процесс коррекции был начат возглавлявшимся Вами правительством в 1998-1999 годах. Не могли бы Вы рассказать поподробнее, что делало (и что намеревалось сделать) правительство в этот период? Рассказать об этом важно еще и потому, что многие Ваши оппоненты утверждают, что правительство Примакова бездействовало.

Е.М. Примаков: Наша политика состояла из трех принципиально важных элементов. Прежде всего, правительство и Центральный банк осуществили целый комплекс стабилизационных мероприятий.

Был отменен целый ряд внешне разумных, но совершенно не соответствующих российским реалиям распоряжений реформаторов (вводе введения уплаты НДС по отгрузке, означавшего полное уничтожение российской экономики, криминальной процедуры ускоренного банкротства, распродаже по дешевке ценнейших предприятий, незаконного увеличения пенсионных взносов, перекладывания на население растущей доли оплаты жилищно-коммунальных услуг и т.д.).

Было достигнуто соглашение о неповышении цен естественными монополиями, действовавшее до конца 1999 года и обеспечившее российской экономике возможности восстановления после длительного периода проведения либеральной политики.

Например, мы осуществили наиболее значимое после 1992 года продвижение в деле формирования рыночных отношений, разрешив продавать продукцию ниже себестоимости. Тем самым мы — лишь на седьмой год реформ! — завершили создание механизма подлинно рыночного ценообразования, предусматривавшего возможность снижения цен при недостатке спроса.

Однако мы прекрасно понимали, что одного лишь комплекса стабилизационных мер для оздоровления экономики и преодоления последствий длительного и настойчивого проведения либеральной политики совершенно недостаточно.

Вместе с тем мы ясно видели опасность надвигающегося инвестиционного кризиса, в частности, последствия растущего износа основных фондов и исчерпания разрабатываемых месторождений полезных ископаемых. Поэтому мы стали готовить механизмы государственного стимулирования инвестиций в значительные и капиталоемкие проекты, неподъемные для частного капитала.

Основное внимание общественности при этом привлекалось к проекту создания Банка развития. Вместе с тем нельзя было не видеть, что его возможности ограничены из-за значительного внешнего долга: наши кредиторы не дали бы нам осуществлять государственные инвестиции и высказали бы вполне справедливое пожелание, чтобы соответствующие средства были направлены на погашение долгов перед ними.

Поэтому, наряду с Банком развития, ориентировавшимся в конечном счете в значительной степени на бюджетные деньги, создавался механизм внебюджетного стимулирования инвестиций в форме предоставления гарантий российских государственных банков — при помощи переучета векселей первоклассных заемщиков Центральным банком.

Это была исключительно сложная задача, требующая создания в Центробанке базы данных по всем российским перспективным предприятиям и, что значительно более сложно, разработке алгоритма определения реального финансового состояния предприятия на основе заведомо неполной, а зачастую и недостоверной статистической информации. На решение этих задач ушло время с октября 1998 по апрель 1999 года, в течение которых осуществлялись лишь отдельные, “пилотные” проекты государственного стимулирования инвестиций и экспорта (среди них надо отметить гарантирование экспортных контрактов российского ВПК, в том числе предприятий судостроения).

К апрелю 1999 года разработка механизмов была в целом завершена, и наступило время третьей части нашей программы — получение одобрения МВФ и Мирового банка.

Надо сказать, что и здесь наше правительство вместе с руководством Ценробанка добилось убедительного успеха. В последних числах апреля 1999 года российская делегация, возглавлявшаяся Ю.Д. Маслюковым, согласовала с МВФ и Мировым банком программу действий российского правительства, предусматривавшую широкомасштабное государственное стимулирование инвестиций.

Таким образом, в конце апреля 1999 года страна замерла буквально в одном шаге от эффективной инвестиционной политики, однако бессовестное политиканство тогдашнего окружения Ельцина закрыло перед Россией дверь в будущее, на открытие которой мы потратили долгих 8 месяцев и 6 миллиардов долларов, безвозмездно и безропотно выплаченных нами по внешнему долгу.

В.Г. Хорос: Никакие серьезные реформы (или коррекция реформ) невозможны без наведения элементарного порядка в хозяйственной жизни, пресечения экономических преступлений. Став премьер-министром, Вы прямо столкнулись с этой проблемой и взялись за ее решение. Но задача оказалась далеко не проста, а противоборствующие силы — могущественны. Как же все-таки справиться с криминалитетом, в который вовлечены не только какие-нибудь “братки”, но и крупные чиновники, правоохранительные органы и т.п.?

Е.М. Примаков: Борьба с коррупцией — ключевой элемент любой эффективной политики в сегодняшней России. Представляется, что следует не “изобретать велосипед”, а воспользоваться практикой, накопленной развитыми странами.

Главное — принятие и неукоснительное исполнение жестких процедур, которые четко регламентировали бы принятие решений по ключевым экономическим вопросам и не допускали бы неформального влияния на эти решения чиновников.

Принципиально важно объединить все деньги государства единым управлением. Для этого надо поставить средства федеральных внебюджетных фондов под контроль правительства.

Необходимо провести глубокую реструктуризацию всего аппарата государственного управления, отсекая ненужные звенья. Каждый вопрос должен находиться в исключительной компетенции одного ведомства — но при этом не должно возникать управленческого “вакуума”, проблем, решение которых пущено на самотек.

Надо исправить сегодняшнюю ситуацию, когда любой вопрос только в правительстве рассматривается трижды — в ведомстве, в департаменте аппарата правительства и в секретариате вице-премьера. При таком положении нам никогда не будет хватать ни денег, ни специалистов, ибо аппетиты аппарата управления будут в три раза превышать реальную потребность и возможности общества.

Можно предположить, что реструктуризация, да еще в сочетании с операцией “Чистые руки”, приведет к кардинальному сокращению числа ведомств. Сегодня их более 60 — в то время как анализ исполняемых ими функций показывает, что реальная потребность составляет 25-28.

Для каждого сохранившегося после реструктуризации ведомства надо определить его цель, ради выполнения которой оно существует, и формальные критерии ее выполнения или невыполнения. С их участием надо разработать унифицированные четкие, формализуемые, количественно оцениваемые требования к компетентности и психологическим качествам сотрудников, занимающих высшие и средние посты, а также унифицированные должностные инструкции, определяющие, кто, как, на каком уровне и какое может принять самостоятельное решение. Необходима формализация, упорядочение и упрощение документооборота — в США эта нехитрая процедура принесла экономию в 2 миллиарда долларов в год.

Общая цель реформы государственного управления — превращение его совершенствования из деструктивной кампанейщины в постоянную процедуру, столь же привычную и так же мало дестабилизирующую работу ведомств, как и выдача зарплаты.

Необходима конституционная реформа, рационализирующая не только процедуры взаимодействия Федерального Собрания, президента и правительства, но и механизмы федеративных отношений, и обеспечение экономических прав граждан (в частности, права на жизнь в форме права получения минимального гарантированного дохода в размере прожиточного минимума).

Конституционная система является многовариантной: одного идеального решения нет. Эффективными могут быть разные модели. Однако нельзя отрывочно, разрозненно выдергивать элементы этих систем без их логической внутренней взаимосвязи.

Так, для обеспечения ответственности политических партий и, соответственно, снижения уровня коррумпированности в этом звене государственно-политической системы, следует иметь в виду, что выборы по партийным спискам — атрибут лишь такой парламентской системы, в которой победившие партии образуют коалицию большинства, формируют правительство и несут полноту ответственности за проводимую правительством политику, принимаемые парламентом законы. В противном случае (при нашей системе) выборы по партийным спискам — лишь инструмент развращения партий: никто не знает, какие же партии в большинстве, а какие в оппозиции; никому не выгодно создавать коалицию большинства и принимать на себя ответственность. Все делают вид, что они в меньшинстве и ни за что не отвечают.

То же касается и парламентского контроля: со стороны парламента в целом он эффективен лишь в президентской системе. В системе же, при которой правительство формируется парламентским большинством, это сводится к самоконтролю и, соответственно, влечет за собой разгул коррупции, резкое снижение эффективности управления. В такой парламентской системе правления актуален не парламентский контроль вообще, а контроль именно со стороны парламентского меньшинства. Например, в Германии меньшинство в 20% депутатов имеет право на самостоятельное создание парламентских комиссий по расследованию действий исполнительной власти.

Все решения, носящие конкретный распорядительный характер, должны приниматься только персонально, с персональной же ответственностью за нарушения закона и последствия решений, нанесшие ущерб обществу, государству или конкретным гражданам. Не должно допускаться никаких лазеек, позволяющих уводить высших должностных лиц государства (включая президента) от ответственности за преступление закона.

Ни одно должностное лицо и ни один государственный орган не должны иметь права принимать решений, подрывающих равноправие граждан и их экономических, социальных, политических и иных объединений. Принятие должностными лицами органов государственной власти подобных незаконных решений, подрывающих конституционные основы демократического государства, должно рассматриваться как тяжкое государственное преступление.

Уголовный кодекс должен включать нормы ответственности высших должностных лиц за сам факт нарушения закона при распоряжении госсобственностью, бюджетными средствами, незаконное предоставление налоговых, таможенных или иных льгот, если этим нанесен ущерб государству и обществу. Наличие же личной заинтересованности должно рассматриваться не как необходимое условие для привлечения к ответственности, а лишь как дополнительное отягчающее преступление обстоятельство.

Законодательная власть и независимые контролирующие органы (счетные палаты, уполномоченные по правам человека и т.п.) должны иметь возможность всеобъемлющего контроля за деятельностью власти исполнительной. Всякая попытка ограничить информацию о работе исполнительной власти, сокрыть что-либо от них, представить ложную информацию должна рассматриваться как тяжкое государственное преступление.

Финансовая власть (Центральный банк, Минфин, органы по регулированию рынка ценных бумаг и т.п.) не должна быть исключением из общего правила — полная подконтрольность и подотчетность деятельности этих органов, а также наказуемость за нарушения закона и действия должностных лиц вопреки интересам общества и государства должны быть обеспечены.

Материальное обеспечение, мотивация труда госслужащих должны быть высокими независимо ни от каких объективных трудностей. Зарплата должностных лиц органов государственной власти (в сочетании с уровнем их социальной защищенности) должна позволять государству конкурировать в борьбе за наиболее квалифицированных специалистов с частным сектором экономики. При этом должны жестко пресекаться попытки получения должностными лицами любых иных дополнительных доходов.

Финансирование кампаний по выборам органов государственной власти должно быть преимущественно государственным, обеспечивающим полноценную возможность донесения до избирателей информации о кандидатах и партиях без использования средств банков и корпораций, частных пожертвований. Предельные суммы средств избирательных фондов не должны превышать двукратный размер суммы выделяемой кандидату государством (аналогично процедуре, действующей во Франции, Канаде и ряде других государств).

Граждане должны иметь реальное право отзыва (досрочного освобождения от полномочий) депутатов, если последние не выполняют предвыборных обязательств, нарушают законы, действуют не в интересах своих избирателей.

Управление государственной собственностью должно осуществляться в соответствии с устанавливаемыми законами целями управления применительно к каждому объекту или виду объектов. Должно точно и однозначно разделяться управление госсобственностью с коммерческими целями, при котором эффективность управления оценивается по чисто экономическим критериям, и с социальными, военно-стратегическими и иными целями.

Государственные средства массовой информации и управление ими должны рассматриваться не как объект госсобственности, а как инструмент реализации функции государства по обеспечению граждан объективной информацией, прежде всего, о состоянии дел в государстве и работе исполнительной власти.

Соответственно, государственные СМИ должны быть отделены от исполнительной власти, и управление ими должно осуществляться специальным ведомством, формируемым и функционирующим независимо от президента и исполнительной власти, работающим под контролем наблюдательных советов, включающих представителей основных политических партий, общественных объединений, ветвей государственной власти.

Не должно допускаться и скрытое (косвенное) управление частными СМИ со стороны органов государственной власти, в том числе, через предоставление каких-либо индивидуальных льгот и преимущественных прав, а также через владение пакетами акций СМИ непосредственно государством или предприятиями, часть акций которых принадлежит государству.

Необходимо рационализировать состав и численность региональных представительств федеральных органов исполнительной власти. Сегодня в каждом регионе существует до 60 представителей федеральных органов власти, которые ни перед кем ни за что не отвечают.

Следует сократить количество органов власти, имеющих региональные представительства, и укрупнить представительства оставшиеся, чтобы каждое из них отвечало не за один регион, а за их группу.

Необходимо укрепление органов местного самоуправления, закрепление за ними устойчивых налоговых источников и минимальной доли в доходах регионального бюджета.

Представляется целесообразным также обеспечить укрепление систем контроля, включающее обязательное рассмотрение Генеральной прокуратурой России представлений Счетной палаты и Контрольного управления президента России.

Проекты всех законов, постановлений и инструкций наряду с юридической должны проходить и специальную антикоррупционную экспертизу, отсекающую положения, создающие предпосылки для развития коррупции. Пока что такой экспертизы не проходит даже такой основополагающий документ, как проект бюджета.

Важным источником знаний о коррупционных технологиях является анализ следственных дел по обвинению в коррупции, которые содержат модели криминогенных ситуаций. Их изучение и анализ позволит разработать хорошую высокотехнологичную базу проверки коррупционности законодательных и нормативных актов.

Необходимо проанализировать наиболее коррупционные сферы деятельности и исправлять механизм государственного регулирования прежде всего в них. В частности, следует:

  • внести существенные коррективы в законы о валютном и экспортном контроле;
  • превратить Таможенный кодекс в документ прямого действия;
  • минимизировать зачеты, которые проводятся и на федеральном, и на региональном уровне, и поставить их под жесточайший контроль;
  • прекратить получение связанных кредитов иностранных правительств и международных финансовых организаций, полученных в последние годы на сумму около 7 миллиардов долларов; в результате поставляется оборудование на 30% дороже, чем если бы оно было закуплено на рынке, а потом предприятия фактически не расплачиваются с государством;
  • обеспечение безусловного исполнения законодательного положения о полномасштабном возмещении НДС на экспорт (реально возмещается от трети до половины НДС, что стимулирует коррупцию);
  • принять цивилизованный закон о лоббировании, создающий публичный, легальный механизм согласования интересов промышленно-предпринимательского сообщества и органов государственной власти; в частности, представляется разумным принять правило, по которому позиция отраслевых ассоциаций предпринимателей по каждому вопросу, который, по их мнению, затрагивает их деятельность, должна быть доведена до сведения депутатов, принимающих закон, или руководителя, принимающего тот или иной нормативный акт. Это мнение может быть учтено или отвергнуто без обсуждения с высказавшими его, но субъекты экономики должны иметь право довести свое мнение до государства.
  • принять закон об адвокатуре: в России не существует системы государственной адвокатуры, когда каждому человеку предоставляется защита, которая финансируется государством, а бедный адвокат не может нормально защищать каждого человека.

Следует создать банк данных о фактах коррупции и об условиях, способствующих ей, а также предложений по ликвидации этих условий. Регулярно знакомить с этими данными государственные органы, а затем и все общество.

Учитывая неразрывную связь организованной преступности и коррупции, необходимо принять взаимодополняющие программы борьбы с обоими этими явлениями. При этом подготовленную федеральную Программу борьбы с коррупцией надо доработать с учетом интересов частного собственника и отдельного человека.

Учитывая высокую сегментацию российского общества и экономики, представляется необходимым принятие также ведомственных, отраслевых и региональных программ борьбы с коррупцией.

Проведение судебной реформы позволит провести операцию “Чистые руки” по образцам, реализованным в США и Италии. Необходимо делать жесткое различие между предпринимателями — жертвами коррупции, вынужденными давать взятки ради сохранения бизнеса, и чиновниками — организаторами коррупции, устанавливающими правила игры. Только так можно разорвать круговую поруку, объединяющую коррупцию и ее жертвы.

При этом сотрудничество взяткодателя-коммерсанта со следствием даже по части его коррупционных операций должно автоматически выводить его из-под удара (сохранять ему не только свободу, до и репутацию), который следует концентрировать на взяткополучателе — политике или крупном государственном чиновнике.

Следует создать при финансовых органах специальные группы, проводящие эксперименты на мнимое «благоприятствование», то есть, по сути дела, группы, предлагающие чиновникам взятки. Принявший взятку чиновник должен немедленно увольняться с распространением соответствующей информации о нем. Принципиально важно, что такие группы нельзя создавать при правоохранительных органах — только при финансовых и контрольных.

Для предотвращения “ползучей” коррупции, весьма эффективно прикрывающейся незнанием, разумно запретить внесение чиновниками проектов нормативных актов (а таким правом наделены лишь весьма высокопоставленные чиновники), противоречащих действующим нормам и не содержащих указаний на это противоречие. Если чиновник вносит такой проект — он либо неграмотен, либо недобросовестен и в первый раз должен быть предупрежден о неполном служебном соответствии, а во второй — уволен.

Необходимо завершить создание механизма проверки деклараций чиновников о доходах и имуществе и начать его широкомасштабное применение.

Следствие по вопросам правонарушений высших должностных лиц государства должно осуществляться специальными, независимыми от прокуратуры, президента и исполнительной власти органами по расследованию правонарушений высших должностных лиц.

Следствие по вопросам правонарушений депутатов должно осуществляться специальными, независимыми от органов законодательной власти государственными органами. Неприкосновенность депутата не должна являться препятствием для возбуждения и проведения уголовного расследования, а также судебного рассмотрения дел. Ограничения должны касаться исключительно предварительного заключения, процедур задержания и обыска.

Представляется целесообразным провести тотальную ревизию нормативной базы, предельно сокращая там, где это возможно, функции и количество контрольных, инспектирующих органов.

Следует установить предельное количество проверок, которым каждый из этих органов может подвергать одно предприятие за определенный промежуток времени.

Наконец, необходима постоянная работа по очищению правоохранительных органов от элементов, сросшихся с преступностью.

В.Г. Хорос: Государственное регулирование при переходе к рыночной экономике может иметь различные формы. В чем, на Ваш взгляд, оно должно заключаться в нынешней России?

Е.М. Примаков: Прежде всего надо обеспечить внутренние и внешние условия выживания.

Внутренние условия меняются при изменении временного горизонта. То, что достаточно для того, чтобы прожить один год, мало для того, чтобы прожить еще четыре. То, что достаточно для того, чтобы дотянуть до конца второго президентского срока, мало для того, чтобы наши дети чувствовали себя полноценными людьми.

В краткосрочном плане — в течение одного года — обеспечить выживание страны значит преодолеть депрессию путём рыночного повышения ёмкости внутреннего рынка.

Обеспечить выживание страны в среднесрочном плане (в течение восьми лет) — значит при помощи оздоровления рыночного управления (как государством, так и предприятиями), на основе снижения разрыва между регионами, восстановления здравоохранения, образования и науки перейти к социально ориентированному и потому устойчивому экономическому росту. Ведь в условиях глобализации конкуренции только рост становится действительной формой выживания.

Чтобы обеспечить выживание в долгосрочном плане, надо, максимально развивая интеллектуальный потенциал, построить постиндустриальное общество, общество информационных технологий.

Внешние условия выживания более просты. Прежде всего, надо использовать все существующие и создавать новые возможности сохранения, а в идеале — и восстановления позиций на внешних рынках. Влиться в процессы глобальной экономической конкуренции на базе (пусть неформального) стратегического союза с Евразией: Европой, Японией, Юго-Восточной Азией и Китаем.

При этом надо выйти из всех видов непосильного противостояния, переключившись с негативных, а потому саморазрушающих и истощающих, на позитивные, самоукрепляющие цели сотрудничества в рамках в первую очередь наиболее близкой нам Евразии.

“Сквозной”, стратегической целью государства при выполнении этих условий должна стать модернизация экономики и общества ради достижения устойчивой конкурентоспособности. Инструменты этого очевидны уже много лет — стимулирование спроса, улучшение институциональной среды, активная политика в области реального сектора, оздоровление управления, реформа государства. Проблема в том, чтобы вовремя и эффективно реализовать меры, необходимость которых в принципе осознали все части общества, включая даже левых и правых экстремистов.

Жёсткость мировой конкуренции делает устойчивый экономический рост невозможным без столь же устойчивого роста ёмкости внутреннего рынка и внешнеэкономической экспансии на этой основе. Иначе страна распадается на богатую “экспортную” и бедную “внутреннюю” части; исключительно же экспортная ориентация бесперспективна из-за постоянной угрозы мирового перепроизводства.

Для выхода из депрессии при помощи роста ёмкости внутреннего рынка государство должно одновременно продвигаться в двух взаимосвязанных направлениях: стимулировать спрос и оздоровлять инвестиционную среду.

Ничтожность спроса делает невозможным сохранение экономической политики в рамках традиционной дилеммы “либо потребительский, либо инвестиционный спрос”. Ограничение одним из этих вариантов сделает спрос недостаточным для модернизации и лишь на несколько лет отсрочит экономическую и политическую катастрофу.

Значит, спрос надо увеличивать по всем направлениям.

При стимулировании спроса населения нельзя забывать об относительно обеспеченной и активной части общества, — о кредитовании на покупку типового жилья и отечественных товаров.

Но главное направление — поддержка бедных, причем социальные программы надо рассматривать не как средство поддержания социального мира, а как элемент макроэкономической политики.

Государство должно признать своей главной целью обеспечение прожиточного минимума всем своим гражданам. Ведь каждый человек имеет право на жизнь сейчас, а не после победы коммунизма или начала экономического роста. А право на жизнь — это и есть гарантированный прожиточный минимум. Расходы на него — едва ли не единственные, ради которых можно идти на эмиссию (то есть, говоря экономическим языком, на нерыночные займы для покрытия бюджетного дефицита). Важно и то, что такая эмиссия значительно менее инфляционна, чем, например, возрождение пирамиды ГКО.

Государство должно объявить войну нищете. Пусть военные сражаются с террористами — остальные должны бороться с бедностью.

С другой стороны, каждый должен быть спокоен за плоды своего труда. Государство должно гарантировать рублевые вклады граждан во всех не обанкроченных им банках, конечно, в ограниченном размере.

Инвестиционный спрос должен стимулироваться созданием инвестиционной инфраструктуры, включая Банк развития, агентство по страхованию и гарантированию инвестиций. Но главным ее элементом должен стать наиболее защищенный от бюрократизации и коррупции механизм переучета векселей первоклассных заемщиков Центробанком, создание которого было завершено еще в апреле 1999 года.

Инвестиционная инфраструктура должна компенсировать неустранимые в короткое время недостаток развития рынка и слабость защиты прав собственности, не говоря уже о превышении длительностью инвестиционного цикла жизненно важных отраслей длительности цикла политической стабильности. То, что, начав освоение месторождения нефти, инвестор получит прибыль не раньше, чем при третьем президенте, — один из сильнейших ограничителей инвестиционного процесса.

Отдельный вопрос — иностранные инвестиции. Для их стимулирования надо сосредоточиться на реализации уже заключенных СРП, исключить ухудшение условий хозяйственной деятельности до окупаемости инвестиций и ввести в действие “принцип одного окна” в отношениях с государством, то есть создать единого посредника между иностранными инвесторами и всеми органами госуправления.

Внешний спрос надо наращивать стимулированием экспорта всеми видами экспортного кредитования, гарантирования и страхования, отменой двойного налогообложения (например, НДС при экспорте в страны СНГ). Ключевую роль должна играть постоянная политическая поддержка экспортеров со стороны государства и официальное провозглашение экспортной экспансии национальной целью.

Государственный спрос надо стимулировать не столько его увеличением (хотя ради обеспечения прожиточного минимума на это, вероятно, придется пойти), сколько ростом эффективности расходов. Инструменты такого роста самоочевидны: жесткий контроль за средствами бюджета, в том числе в части искоренения паразитирующих на нем посредников, ревизия структуры расходов, сокращение неиспользуемых остатков, а также рациональное управление трансфертами.

Но федеральный бюджет — это менее половины средств государства. Оздоровление спроса последнего немыслимо без контроля за внебюджетными фондами, как федеральными, так и региональными, а также за региональными бюджетами, получающими помощь федерального центра (как это предусмотрено Бюджетным кодексом).

Государству нельзя оплачивать импорт неуникальных товаров и услуг. Деньги налогоплательщиков должны оставаться в России.

Надо беспощадно искоренять действия, искусственно занижающие спрос — в масштабах как страны, так и отдельных регионов.

В первую очередь покупательную способность находящихся в обращении денег надо увеличивать активной антимонопольной политикой. Пора покончить с ее пониманием как борьбы против национальных монополий (на стороне, как случайно оказывается, монополий транснациональных) и попыток расчленения естественных монополий.

На деле антимонопольная политика должна противодействовать не самим монополиям, а лишь злоупотреблениям с их стороны своим монопольным положением. Допустившие такое должны подвергаться, среди прочего, временному контролю за структурой цен. Ценовому террору монополий пора положить конец.

Кроме того, важно всеми мерами, вплоть до грубой военной силы, искоренять региональные ограничения на вывоз продовольствия и иных товаров, в конечном счете локально ограничивающих спрос.

Надо запретить, кроме случаев катастроф, зарубежную “гуманитарную” продовольственную “помощь”, насаждающую коррупцию, искореняющую саму возможность возрождения АПК и кардинально сокращающую его спрос, в первую очередь на инвестиции.

Ключевая задача усилий по увеличению спроса — изменение структуры денежной массы и увеличение ее объёма до нужного экономике уровня. При этом действия государства должны касаться не одного только предложения денег, как это рассматривается обычно, но и организации спроса на них в тесной увязке с динамикой их предложения.

Так, необходимый для восстановления страны рост денежной массы будет инфляционно безопасен, лишь если он пойдет по мере оздоровления институциональной среды: реструктуризации реального сектора и оздоровления управления предприятиями. Только тогда реальный сектор перестанет отторгать деньги и начнет впитывать их в себя, только тогда спрос на деньги достигнет уровня, необходимого для модернизации российской экономики.

Первый и необходимый шаг реструктуризации реального сектора — массовая реструктуризация долгов перед государством. Не выполнившие соглашения о реструктуризации предприятия должны банкротиться государством.

Механизм рыночной реформы непривлекательных для инвесторов предприятий (по крайней мере, стратегических и градообразующих, которые нельзя закрыть) уже несколько лет стихийно применяется властями регионов. Согласно ему государство забирает за долги контрольный пакет акций предприятия, замораживает эти долги и назначает жестко контролируемых им управляющих. Надо установить, что, оздоровив предприятие, последние должны получать его в собственность. Таким образом рыночное оздоровление менеджмента и спасение большой части безнадежных предприятий совмещается с передачей предприятий в руки вожделенного эффективного собственника.

Естественно, это потребует декриминализации процедуры банкротства путем создания как прямого государственного контроля за этой сферой, так и управляющих фирм, специализирующихся на внешнем управлении под жестким контролем государства и кредиторов.

Реструктуризацию предприятий надо использовать как инструмент частичного восстановления единых технологических цепочек и территориально-промышленных комплексов, разрушенных в ходе приватизации, которая проводилась во многом путем расчленения единых технологических комплексов на отдельные звенья.

Именно по этому принципу происходил распад нашей экономики с 1990 года. Именно этот принцип с 1997 года пытаются применить к естественным монополиям. Ошибки прошлого надо исправлять, чтобы они не стали катастрофой ближайшего будущего.

Конечно, надо восстанавливать не все когда-либо существовавшие технологические цепочки, а лишь сохранившие жизнеспособность. Приоритетные направления — «локомотивы», которые “вытащат” значительные сектора экономики, — это строительство и реконструкция автодорог (и лишь затем — производство автомобилей), производство сложной бытовой техники, технологии энергосбережения, строительство типового жилья, переработка сельхозпродукции — единственный ключ к возрождению села, высокие технологии (включая фундаментальную науку и продажу “интеллектуального полуфабриката”).

Надо развивать лизинг продукции машиностроения, включая сельхозтехнику и вооружения.

Необходимо и стимулирование мелкого и среднего бизнеса, в первую очередь путем подавления государственного рэкета, снижения и упрощения налогообложения (вплоть до полной замены налогов покупкой патентов). Подавление государственного рэкета наряду с сокращением неплатежей и паразитирующих на них посредников является ключом к снижению трансакционных издержек, являющемуся важнейшим направлением оздоровления российской экономики.

Реальный сектор не оздоровить без политики разумного протекционизма, защищающего производителя, но не создающего для него “тепличных” условий, способствующих загниванию. Сбалансированное применение тарифных и обязательно нетарифных мер должно стимулировать импорт непроизводимого в России оборудования и производство в ней импортируемых сегодня товаров.

Реструктуризация реального сектора в силу его инерционности начнёт приносить результаты не ранее чем через год. До этого стимулирование спроса должно осуществляться в основном социальной поддержкой населения и поддержкой заведомо эффективных проектов реального сектора (в частности, гарантированием и кредитованием государственными банками экспорта, а также инвестиционных проектов).

В силу неизбежных из-за несовершенства управления ошибок такое стимулирование в принципе может создавать угрозы финансовой стабильности. Для нейтрализации этих угроз пора обязать Центробанк отказаться от эмиссионных механизмов связывания “горячих” денег (облигаций и депозитов) в пользу роста нормативов обязательного резервирования и дать ему право при угрозе спекулятивных атак устанавливать для банков запретительно высокие нормативы резервирования средств, направляемых на покупку валюты.

Государство должно поддерживать стремление отечественных предпринимателей к расширению сферы деятельности, выводя районный бизнес на уровень региона, региональный — на уровень страны, общенациональный — на мировые рынки.

Налоговая система должна быть упрощена и стабилизована. Надо уменьшить ставки налога на прибыль до 10-15%. Это позволит легализовать прибыль, что снизит криминализацию экономики и улучшит ее финансовые показатели и инвестиционную привлекательность.

Рыночная реализация описанных мер, включая оздоровление структуры госаппарата, должна быть начата как можно быстрее. Иначе государство по-прежнему будет не в состоянии смягчать вызываемые внутренними причинами сезонные весенние и осенние кризисы, которые ведут к судорожной смене правительств, деградации государства, экономики и общества и ставят все более сложные задачи перед все менее подготовленными, ответственными и опытными людьми.

Нельзя забывать и того, что возможности сегодняшней экономики достаточны лишь для кратко— и среднесрочного выживания. Для обеспечения модернизации России, то есть ее выживания в долгосрочном плане, описанной политики недостаточно.

Пора думать о таком серьезном инвестиционном и политическом ресурсе, как вовлечение земли в свободный финансовый оборот. Начинать его без честного суда, эффективного государства и жесткой антимонопольной политики нельзя: мы получим новый виток деградации и монополизации — на сей раз в виде уже не олигархов, а латифундий — и, в конечном итоге, не инвестиции, а такой же разгул преступности и коррупции, как и в ходе приватизации.

Но и медлить с использованием последнего резерва России нельзя: для нас промедление уже не “подобно” смерти, а является ею.


журнал "Мировая экономика и международные отношения", №3, 2001 г.


  |  К началу сайта  |  Архив новостей  |  Авторы  |  Схема сайта  |  О сайте  |  Гостевая книга  |