Заказ работы

Заказать
Каталог тем
Каталог бесплатных ресурсов

ГЕНЕРАЛ-ГУБЕРНАТОРСТВО В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ

Генерал-губернаторство как политический институт императорской России представляло собой интересную попытку отделить в системе местной власти функции надзора от административного управления, а также общий государственный (политический) надзор от местного. Такого рода двойная система управления областями и надзора за областными учреждениями и должностными лицами, когда поверх назначенного самим монархом губернатора — “начальника области” — руководство ею осуществлял еще и “самый главный начальник” — генерал-губернатор, была установлена императрицей Екатериной II в 1775 г. и просуществовала вплоть до 1837 г., когда в царствование Николая I она была признана полностью утратившей смысл.

Вначале следует сказать об исторических предпосылках возникновения этого института. Реформой 1708 г. в империи вводилось новое территориальное деление на губернии. Регулярное губернское деление, пришедшее на смену отличающимся по типу своего управления “четям” и “разрядам” XVII в., было нацелено прежде всего на обеспечение значительно увеличившихся при новом царствовании нужд армии, решение проблем финансирования, рекрутирования и т.д. Поэтому Петр имел обыкновение ставить во главе новых областных единиц своих адмиралов или генералов. Однако из восьми образованных Петром I в 1708 г. губерний всего две — Ингерманландская (с 1710 г. — СанктПетербургская) и Азовская — получили в качестве начальника генерал-губернатора. Особенность этих губерний заключалась в том, что они находились на военном положении, будучи расположены вблизи территорий враждебной державы: Швеции или Турции. Однако впоследствии — до реформы 1775 г. — введение генерал-губернаторского правления в области обусловливается уже не только ее пограничным положением или военной уязвимостью, но и просто неким особым, исключительным статусом данной территории. Так, при императрице Анне генерал-губернаторство было установлено и в находящейся далеко от границ государства Московской губернии ввиду значения первопрестольной как второй столицы империи.

Первоначально функции и объем полномочий губернаторов и генерал-губернаторов были практически одинаковыми. Все “начальники областей” обладали одновременно военной, административной и судебной властью в губернии. Каждый из них осуществлял свой контроль непосредственно на местах, что представляло собой серьезное отличие от прежней допетровской системы, когда управление территориями — кроме трех южных военных округов, “разрядов” — осуществлялось непосредственно из Москвы. Однако преодоление в ходе петровских преобразований разрыва между центром и управляемыми территориями породило новую проблему, а именно утрату эффективного контроля над действиями новых областных начальников. Петр пытался ограничить произвол губернаторов посредством передачи части контрольных функций образованному в 1711 г. Сенату и его комиссарам и также с помощью образования на местах выборных органов дворянства — ландратов, консультация с которыми считалась обязательной для губернатора. Однако последнее нововведение оказалось совершенно нежизнеспособным: ландраты почти никогда не избирались, их членов назначал Сенат из числа “кандидатов”, указанных губернатором. Никаким противовесом губернскому начальству эти органы местного дворянства служить не могли, ибо на местах вообще не существовало никакого организованного дворянского сообщества, способного отстаивать свои интересы перед администрацией.

Более эффективным оказался контроль над губернаторами со стороны прокуроров, подчинявшихся руководителю Сената — генерал-прокурору. Прокуроры осуществляли гласный надзор над действиями должностных лиц, обладая правом обжаловать их решение, обращаясь к вышестоящим инстанциям. Однако прокуроры не могли самостоятельно приостанавливать решения губернаторов, т.е. исправлять незаконные распоряжения местной власти. С другой стороны, деятельность прокуроров носила охранительный, но не политический характер. Они следили за правильным исполнением местными должностными лицами своих функций, но не за соответствием их действий конкретным целям и задачам верховной власти. Именно последнюю задачу, согласно “Учреждению для управления губерниями” Екатерины II, должны были взять на себя генерал-губернаторы.

Политическая функция екатерининских генерал-губернаторов, мне кажется, принципиально важной для понимания генезиса этого феномена. Бюрократическая система, созданная Петром I и его преемниками, не обладала необходимой пластичностью для быстрого реагирования на меняющиеся хозяйственные и внешне и внутриполитические приоритеты власти. Губернаторы были чересчур связаны с местными интересами и слишком ориентированы на решение стандартных проблем своих губерний, чтобы стать оперативными проводниками верховной воли. С другой стороны, губернатор, поглощенный текущими делами своей области, не был в состоянии следить за соответствием общей ситуации в ней безопасности государства, а также упреждать разворот событий, угрожающий внутреннему благополучию империи. Обеспокоенность высшей власти ситуацией в губерниях усилилось после восстания Пугачева, предотвратить и подавить которое местная власть сама по себе, как известно, оказалась неспособна.

Итак, “Учреждение для управления губерний Всероссийской империи” 1775 г. вводило помимо местного надзора за учреждениями и сословиями, осуществляемого самими губернаторами и независимыми от него прокурорами, еще и надзор политический, призванный направлять деятельность администрации сообразно видам высшей государственно

Размер файла: 28.19 Кбайт
Тип файла: htm (Mime Type: text/html)
Заказ курсовой диплома или диссертации.

Горячая Линия


Вход для партнеров