(уже не действует) Комментарий к Закону Российской Федерации об охране окружающей природной среды (по разделам) Руководитель авторского коллектива и ответственный редактор доктор юридических наук, профессор С.А. Боголюбов Авторский коллектив Боголюбов С.А., доктор юридических наук, профессор - раздел I ст. 5-10, разделы II, V, VIII, XIII; Емельянова В.Г., кандидат юридических наук - разделы IV, IX; Жариков Ю.Г., доктор юридических наук, профессор - разделы X, XI, XII; Панкратов И.Ф., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки России - преамбула, раздел I, ст. 1-4, разделы III, VI, VII, XIV, XV. М.: Издательская группа ИНФРА М-НОРМА, 1997 Правообладатель: Институт законодательства и сравнительного правоведения Комментарий к Закону Российской Федерации об охране окружающей природной среды (по разделам) Раздел I. Общие положения (ст. 1 - 10) Комментарий Раздел II. Право граждан на здоровую и благоприятную (ст. 11 - 14) окружающую природную среду Комментарий Раздел III. Экономический механизм охраны окружающей (ст. 15 - 24) природной среды Комментарий Раздел IV. Нормирование качества окружающей природной (ст. 25 - 34) среды Комментарий Раздел V. Государственная экологическая экспертиза (ст. 35 - 39) Комментарий Раздел VI. Экологические требования при размещении, (ст. 40 - 44) проектировании, строительстве, реконст- рукции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов Раздел VII. Экологические требования при эксплуатации (ст. 45 - 57) предприятий, сооружений, иных объектов и выполнении иной деятельности Комментарий Раздел VIII. Чрезвычайные экологические ситуации (ст. 58 - 59) Комментарий Раздел IХ. Особо охраняемые природные территории и (ст. 60 - 67) объекты Комментарий Раздел Х. Экологический контроль (ст. 68 - 72) Комментарий Раздел ХI. Экологическое воспитание, образование, (ст. 73 - 77) научные исследования Комментарий Раздел ХII. Разрешение споров в области охраны окру- (ст. 78 - 80) жающей природной среды Комментарий Раздел ХIII. Ответственность за экологические право- (ст. 81 - 85) нарушения Комментарий Раздел ХIV. Возмещение вреда, причиненного экологи- (ст. 86 - 91) ческим правонарушением Комментарий Раздел ХV. Международное сотрудничество в области (ст. 92 - 94) охраны окружающей природной среды Комментарий Природа и ее богатства являются национальным достоянием народов России, естественной основой их устойчивого социально-экономического развития и благосостояния человека. Настоящий Закон в комплексе с мерами организационного, правового, экономического и воспитательного воздействия призван способствовать формированию и укреплению экологического правопорядка и обеспечению экологической безопасности на территории Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации. Раздел I Общие положения Статья 1. Задачи природоохранительного законодательства Российской Федерации Задачами природоохранительного законодательства Российской Федерации являются регулирование отношений в сфере взаимодействия общества и природы с целью сохранения природных богатств и естественной среды обитания человека, предотвращения экологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности, оздоровления и улучшения качества окружающей природной среды, укрепления законности и правопорядка в интересах настоящего и будущих поколений людей. Статья 2. Система природоохранительного законодательства Российской Федерации Природоохранительные отношения в Российской Федерации регулируются настоящим Законом, разрабатываемыми в соответствии с ним законодательными актами Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации. Статья 3. Основные принципы охраны окружающей природной среды При осуществлении хозяйственной, управленческой и иной деятельности, оказывающей отрицательное воздействие на состояние окружающей природной среды, Советы народных депутатов, другие государственные органы, предприятия, учреждения, организации, а также граждане Российской Федерации, иностранные юридические лица и граждане, лица без гражданства обязаны руководствоваться следующими основными принципами: приоритетом охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения; научно обоснованным сочетанием экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую природную среду; рациональным использованием природных ресурсов с учетом законов природы, потенциальных возможностей окружающей природной среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека; соблюдением требований природоохранительного законодательства, неотвратимостью наступления ответственности за их нарушения; гласностью в работе и тесной связью с общественными организациями и населением в решении природоохранительных задач; международным сотрудничеством в охране окружающей природной среды. Статья 4. Объекты охраны окружающей природной среды 1. Охране от загрязнения, порчи, повреждения, истощения, разрушения на территории Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации подлежат: естественные экологические системы, озоновый слой атмосферы; земля, ее недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса и иная растительность, животный мир, микроорганизмы, генетический фонд, природные ландшафты. 2. Особой охране подлежат государственные природные заповедники, природные заказники, национальные природные парки, памятники природы, редкие или находящиеся под угрозой исчезновения виды растений и животных и места их обитания. Статья 5. Компетенция Верховного Совета Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды К исключительной компетенции Верховного Совета Российской Федерации в регулировании отношений в области охраны окружающей природной среды относятся: определение основных направлений государственной политики в области охраны окружающей природной среды; утверждение государственной экологической программы; определение правовых основ регулирования отношений в области охраны окружающей природной среды; определение полномочий Советов народных депутатов, порядка организации и деятельности органов управления в области охраны окружающей природной среды, использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности; установление правового режима зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия, правового статуса пострадавших граждан и обеспечения режима таких зон на территории Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации. Верховный Совет Российской Федерации может рассматривать и другие вопросы в области охраны окружающей природной среды и использования природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности в соответствии с Конституцией РСФСР и настоящим Законом. Статья 6. Компетенция Правительства Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды Правительство Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды: осуществляет реализацию государственной экологической политики; обеспечивает разработку и реализацию государственных экологических программ Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации, межгосударственных и региональных экологических программ; координирует деятельность министерств, ведомств, других учреждений и организаций на территории Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды; устанавливает порядок образования и использования федерального внебюджетного экологического фонда; организует подготовку и распространение ежегодного государственного доклада о состоянии окружающей природной среды; устанавливает порядок разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов; устанавливает порядок определения платы и ее предельных размеров за пользование природными ресурсами, загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия; принимает решения об организации особо охраняемых природных территорий и объектов и включении их в природно-заповедный фонд Российской Федерации; организует систему всеобщего непрерывного экологического воспитания и образования граждан; принимает решения о прекращении деятельности предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности и подчинения в случае нарушения ими природоохранительного законодательства; обеспечивает население необходимой экологической информацией; руководит внешними связями Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды. Правительство Российской Федерации может осуществлять и иные полномочия в соответствии с настоящим Законом. Статья 7. Компетенция специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды К компетенции специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды относятся: комплексное управление в области охраны окружающей природной среды в Российской Федерации, проведение единой научно-технической политики по вопросам охраны окружающей природной среды и использования природных ресурсов, координация деятельности министерств, ведомств, предприятий, учреждений и организаций в этой области; государственный контроль за использованием и охраной земель, недр, поверхностных и подземных вод, атмосферного воздуха, лесов и иной растительности, животного мира, природных ресурсов, континентального шельфа и морской экономической зоны Российской Федерации, а также за соблюдением норм экологической безопасности; организация мониторинга окружающей природной среды, создание и обеспечение работы государственной службы наблюдения за состоянием окружающей природной среды; утверждение нормативов, правил, участие в разработке стандартов по регулированию использования природных ресурсов и охране окружающей природной среды от загрязнения и иных вредных воздействий; осуществление государственной экологической экспертизы; получение бесплатно от министерств, ведомств, предприятий, учреждений и организаций экологической информации; обеспечение экологической информацией населения; выдача разрешений на захоронение (складирование) промышленных, коммунально-бытовых и иных отходов, выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, на использование природных ресурсов в соответствии с законодательством Российской Федерации; ограничение или приостановление деятельности предприятий и иных объектов независимо от форм собственности и подчинения, если их эксплуатация осуществляется с нарушением природоохранительного законодательства, лицензий на использование природных ресурсов, с превышением лимитов выбросов и сбросов загрязняющих веществ; предъявление исков о возмещении вреда, причиненного в результате нарушения природоохранительного законодательства; разработка государственных, межгосударственных и региональных экологических программ; составление протоколов и рассмотрение дел об административных правонарушениях в области охраны окружающей природной среды и использования природных ресурсов; учет и оценка природных ресурсов, ведение федеральных кадастров природных ресурсов; управление природно-заповедным фондом Российской Федерации, ведение Красной книги Российской Федерации, организация природно-заповедного дела; участие в организации системы всеобщего, непрерывного экологического воспитания и образования; координация работ других специально уполномоченных на то органов государственного управления в области охраны окружающей природной среды; осуществление международного сотрудничества в области охраны окружающей природной среды, изучение, обобщение и распространение международного опыта, обеспечение выполнения обязательств Российской Федерации в соответствии с международными соглашениями в области окружающей природной среды. Решения специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды по вопросам, отнесенным к их компетенции, обязательны для всех юридических лиц и граждан и могут быть обжалованы в судебном порядке. Статья 8. Компетенция республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов в области охраны окружающей природной среды К ведению республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов в области охраны окружающей природной среды относятся: определение основных направлений охраны окружающей природной среды и утверждение экологических программ; учет и оценка состояния природных ресурсов, учет экологически вредных объектов, ведение кадастров природных ресурсов; планирование охраны окружающей природной среды, использования природных ресурсов, финансирование и материально-техническое обеспечение экологических программ; координация природоохранительной деятельности органов государственного управления, предприятий, учреждений, организаций, содействие добровольному кооперированию средств на выполнение мероприятий по охране окружающей природной среды; выдача разрешений на право пользования землей, недрами, водами, лесами и иной растительностью, животным миром, на размещение, переработку, захоронение (складирование) промышленных, коммунально-бытовых и иных отходов; установление дифференцированных ставок платы за пользование природными ресурсами, за выбросы и сбросы вредных веществ; руководство экологической службой, проведение государственной экологической экспертизы; государственный экологический контроль, принятие решений об ограничении, приостановлении, прекращении деятельности объектов, вредно воздействующих на окружающую природную среду; организация природно-заповедного дела; экологическое воспитание, образование, просвещение; обеспечение населения необходимой экологической информацией; рассмотрение других вопросов, не относящихся к компетенции Российской Федерации. Статья 9. Компетенция краев, областей в области охраны окружающей природной среды К ведению краев, областей в области охраны окружающей природной среды относятся: определение основных направлений охраны окружающей природной среды и утверждение территориальных экологических программ; учет и оценка природной среды, состояния природных ресурсов, учет экологически вредных объектов, ведение кадастровой документации; учет и оценка объемов образующихся отходов производства и отработанных продуктов на предприятиях, в учреждениях и организациях, расположенных на территории региона, независимо от их форм собственности и подчиненности; планирование охраны окружающей природной среды, финансирование и материально-техническое обеспечение природоохранных программ; координация природоохранительной деятельности органов государственного управления, предприятий, учреждений, организаций, содействие добровольному кооперированию средств на выполнение мероприятий по охране окружающей природной среды; координация деятельности экологических служб предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности и подчинения, проведение экологической экспертизы проектов; государственный экологический контроль, принятие решений об ограничении, приостановлении, прекращении деятельности объектов, не отвечающих требованиям природоохранительного законодательства; запрещение строительства экологически вредных объектов; дача разрешений на право использования природной среды и ее ресурсов, на выброс и сброс вредных веществ, размещение, переработку, складирование и захоронение отходов; организация сбора и рекуперация производственных и бытовых отходов; организация особо охраняемых природных территорий; организация экологического воспитания, образования и просвещения; обеспечение населения необходимой экологической информацией. Статья 10. Компетенция органов местного самоуправления в области охраны окружающей природной среды К ведению органов местного самоуправления в области охраны окружающей природной среды относятся: определение основных направлений охраны окружающей природной среды города, разработка экологических программ; учет и оценка состояния окружающей природной среды и природных ресурсов подведомственной территории; учет и оценка объемов отходов производства на объектах, расположенных на подведомственной территории, независимо от формы собственности и подчинения; планирование, финансирование, материально-техническое обеспечение природоохранных мероприятий; координация деятельности экологических служб предприятий, учреждений, организаций независимо от их форм собственности и подчинения; организация экологической экспертизы проектов, государственного экологического контроля за состоянием окружающей природной среды; выдача разрешений на отдельные виды природопользования, выбросы и сбросы вредных веществ, захоронение токсичных отходов; принятие решений об ограничении, приостановлении, прекращении экологически вредной деятельности; разрешение споров в области охраны окружающей природной среды; организация охраны памятников природы и иных особо охраняемых природных территорий; экологическое воспитание, образование, просвещение; обеспечение населения необходимой экологической информацией; решение других вопросов охраны окружающей природной среды, отнесенных к компетенции местных Советов народных депутатов и местной администрации в соответствии с Законом РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР". Комментарий к Разделу I В сжатой и емкой форме преамбула настоящего Закона разъясняет ряд его базовых положений: природа и ее богатства - национальное достояние народов Российской Федерации; Закон действителен только совместно с комплексом определенных организационных, правовых, экономических, воспитательных мер; его задачи - формирование и укрепление экологического правопорядка, способного обеспечить экологическую безопасность на территории как Российской Федерации в целом, так и ее субъектов. Тезис о том, что природа и ее богатства являются национальным достоянием, не затрагивает вопроса о праве собственности на природные богатства, а лишь означает, что они служат первоисточником для развития производительных сил всей страны, увеличения ее экономического потенциала и решения социальных проблем народа России. Эффективность этого естественного источника обеспечивают меры: организационные (деятельность людей, органов власти и управления, юридических лиц), правовые (принятие законодательных и других нормативных актов, их исполнение и применение), экономические (мобилизация необходимых материально-технических средств, инвестиций, различных экономических стимулов и др.), воспитательные (в частности, экологическое образование). Все это направлено на достижение целей Закона - формирование такого экологического правопорядка, который обеспечивает экологическую безопасность. Сложение этих сил и должно обеспечить экологическую безопасность. Данное понятие включает и окружающую природную среду, и ее должное качество (благоприятность этой среды). В преамбуле говорится о территории Российской Федерации и республик в ее составе. Сейчас этого недостаточно, надо говорить о всех субъектах Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 г. такими субъектами являются республики, автономная область, автономные округа, края, области, города Санкт-Петербург, Москва. Вышеназванные положения получают развитие в тексте Закона. 1. Статьи разд. I - основополагающие для всего Закона. Они составляют как бы общую его часть, а все остальные разделы - особенную. В общую часть включены 10 статей. В ст. 1 - 4 закреплены такие базовые положения (категории, понятия), как окружающая природная среда, ее качество, состав ее объектов (компонентов) и их охрана, принципы охраны, природоохранительное законодательство и его система, отношения в структуре "общество - природа". Уяснение их смысла важно для верного правопонимания, правотворчества и правоприменения. Статьи 5 - 10 закрепляют компетенцию законодательной и исполнительной властей Российской Федерации, специально уполномоченных органов в области охраны окружающей природной среды, компетенцию субъектов России, а также органов местного самоуправления. 2. Рассмотрим сначала понятие окружающей природной среды и его соотношение с другими сходными терминами. Вопрос этот не просто теоретический или формальный: от того, как он решается, зависят наименование и суть аналогичных законов: в России, Украине, Казахстане - об охране окружающей природной среды, в Белоруссии - об охране окружающей среды, в Узбекистане, Таджикистане, Кыргызстане, Туркмении, Азербайджане - об охране природы, в Литве - об охране среды. По этому вопросу идут давние споры. Одни считают, что наиболее приемлемы понятия "окружающая природная среда", а также "природа", "природная среда". Другие полагают, что предпочтительнее "окружающая среда" - в смысле не только природной, но и бытовой, жилой, производственной и даже социальной среды, материальных объектов (здания, строения, сооружения, дороги, инфраструктура). На наш взгляд, объектом, предметом природоохранительного закона является именно природная, а не всякие другие среды, регулируемые иными отраслями - жилищным, семейным, трудовым, гражданским законодательством. Поэтому лучше применять термины "окружающая природная среда", "природная среда", "природа" - они идентичны. В Конституции использован термин "окружающая среда", под которым, как следует из контекста, безусловно понимается природа. Следовательно, нет препятствий принятию, обсуждению и комментированию Закона об охране именно природной среды. Термин "окружающая природная среда" предполагает, что человек погружен в природу как в среду своего обитания, куда, помимо естественных, входят и созданные людьми природные объекты (каналы, водохранилища и др.)<1>. Сказанное полностью соответствует комментируемому Закону, ст. 4 "Объекты охраны окружающей природной среды", из которых три основные: земля, воды, атмосферный воздух (атмосфера). К другим объектам относятся леса, экологические системы, недра земли, животный мир и т.д. Земля понимается как "твердь земная", поверхность, почвенный покров. В сельском хозяйстве он является основным и незаменимым средством производства, поэтому здесь плодородие почв выступает как первостепенный объект охраны. Остальные земли являются пространственным операционным базисом для размещения объектов промышленности, транспорта, населенных пунктов. Плодородие здесь не имеет значения. Охрана таких земель заключается в борьбе с засорением, захламлением, заражением, нерациональным использованием. Понятие и состав земель даются в Земельном кодексе. К водам относятся моря, океаны, реки (в том числе малые), озера, каналы, водохранилища, пруды, другие водоемы, ледники. Воды играют также климаторегулирующую роль. Состав их объектов дается в Водном кодексе. Воды в то же время - экономический природный ресурс. В атмосфере (атмосферном воздухе) особо выделяется такой компонент, как озоновый слой, защищающий Землю от прямых солнечных излучений. "Утоньшение" этого слоя, происходящее в последние годы (т.н. озоновые дыры), может привести планету к необратимым катастрофическим последствиям. Как объект природы - леса, в соответствии с лесным законодательством, - это крупные, большие древесные сообщества с соединенными кронами деревьев. Леса - важный экономический ресурс. Леса также выполняют климаторегулирующую роль, вырабатывают кислород, их называют "легкими планеты". Небольшие группы деревьев, одиночные деревья, лесополосы к лесам не относятся, хотя также выполняют защитную роль (от ветровой и водной эрозии). Иная растительность - древесно-кустарниковая, не отнесенная к лесам (например, плодовые растения, лечебные травы, водоросли, иная водная растительность, ягоды, грибы и другие дары леса, степные ковыли, кактусы, лесополосы). В качестве объектов природы выступают экологические системы (экосистемы). Под ними понимаются сообщества живых организмов и ареалы их существования (территории, акватории), которые в силу неразрывных причинно-следственных связей образуют единое целое. К ним относятся, например, киты и другой животный мир в определенных частях Мирового океана, морские акватории и лежбища моржей. Такие участки, как правило, объявляются заповедниками. Многие другие заповедники по существу также представляют собой экосистемы. Недра - это земли, расположенные ниже почвенного покрова или дна водоемов и доступные для освоения (геологического изучения, разработки). Недрами называют также их участки - как используемые, так и неиспользуемые; пустоты, подземные воды (см. Закон Российской Федерации о недрах). Животный мир - различные виды зверей, птиц и др., обитающих в естественной среде (земные, земноводные, водные животные). Их состав определяется Законом Российской Федерации о животном мире. Охрана сельскохозяйственных и других домашних животных, а также обитателей зоопарков, вольеров, океанариумов, аквариумов осуществляется другим специальным законодательством. Разновидностью животного мира являются микроорганизмы. Это - тоже природный объект, подлежащий охране. Помимо болезнетворных (от них надо охранять природные объекты, животных, человека) есть микроорганизмы, которые помогают лечить почву, деревья, животных и человека (например, производимые из обычной плесени). Одним из природных объектов, нуждающихся в защите и охране, в т.ч. правовой, является генетический фонд. Это понятие применимо к совокупностям (видам, подвидам) растительного и животного мира. Человек юридически не считается элементом природной среды, но можно говорить о генофонде народа, нации, который характеризуется определенными признаками (крепость "тела и духа", здоровье, сила, способность приспосабливаться к среде обитания, не теряя при этом врожденных качеств). Деградация же природной среды может приводить и приводит к необратимым изменениям не только растений, животных, но и человека, к появлению мутантов, т.е. особей с несвойственными генетическими признаками. В последние годы заметно ухудшилось здоровье населения, особенно молодежи (на примере ежегодных призывов в армию, когда выявляется много лиц, не пригодных к службе); снизились возраст жизни, рождаемость, увеличились смертность, бесплодие женщин, число рожденных уродов. В качестве причины здесь выступают как естественные, так и отрицательные социальные нагрузки на окружающую природную среду. Это - серьезная проблема. Наконец, речь идет о таких объектах, подлежащих охране, как природные ландшафты (их называют также географическими). Это - естественный комплекс, в котором имеются или могут быть различные природные компоненты (земля, почвы, растительность, воды, животный мир), находящиеся в сложном взаимодействии, взаимообусловленности, образующие неразрывную экологическую систему. Главная черта природного ландшафта - рельеф местности. Поэтому различают такие типы ландшафтов, или "типичные ландшафты": горные, гористые, предгорья, низменности с переходом к гористости, равнинные, холмистые, с ущельями, с различными природными отложениями - камнями, валунами, скалами, водопадами, горными речками, озерами, характерными извилинами рек и водоемов (например, плес на Волге, извилистость Оки вокруг Рязани). Эти и другие типичные ландшафты интересуют человека, общество, государство как объекты охраны, учитываются и используются главным образом при строительстве городов и других населенных пунктов, лечебно-оздоровительных, туристических объектов и сооружений (для горнолыжного спорта, подвесных дорог, посадки декоративных растений). К числу особо охраняемых объектов, территорий относятся государственные природные заповедники, заказники, национальные и природные парки, дендрологические парки и ботанические сады, памятники природы, редкие и находящиеся под угрозой исчезновения животные и растения, которые заносятся в Красную книгу Российской Федерации, ее субъектов (имеется также Международная Красная книга). Под особой охраной находятся также лечебно-курортные, оздоровительные местности, защитные и зеленые зоны, защитные леса. В Российской Федерации и в некоторых ее субъектах приняты законодательные акты об особо охраняемых территориях, объектах. Окружающая природная среда подлежит защите одновременно и в отношении отдельных объектов (природоресурсовое законодательство), и как единый экологический комплекс (природоохранительное законодательство во главе с комментируемым Законом). Природопользование и его регулирование, таким образом, не предмет Закона об охране окружающей природной среды: природопользование здесь берется в аспекте его экологической безопасности, т.е. экологизации природопользования. Таково разграничение природоресурсового и природоохранительного законодательств, в совокупности составляющих экологическое законодательство. Компонентами природы, помимо вышеназванных объектов, являются также природные явления. В Законе лишь упоминаются стихийные бедствия, а также аварии и катастрофы. Раскроем эти понятия более полно. Аварии и катастрофы, причиняющие вред природе, человеку, имуществу, - техногенного происхождения; но так или иначе они происходят по вине людей и поэтому являются антропогенными. В природоохранительном плане их нельзя допускать и следует бороться с их последствиями. Стихийные бедствия не зависят от воли людей (за исключением потепления климата), против них нет надежных средств. Потепление же климата в ряде случаев можно предсказывать и не допускать, при правильном взаимодействии человека, общества, природы. Другие силы стихии - землетрясения, оползни, селевые потоки, извержения вулканов, ливни, грозы, молнии, разливы, приливы, цунами - все больше поддаются прогнозу, но все же речь пока может идти лишь о ликвидации их последствий (восстановление), о компенсационных и предупредительных мерах. 3. Говоря об окружающей природной среде и ее охране, комментируемый Закон имеет в виду сохранение не всякой, а именно здоровой, качественной среды, благоприятной для жизни человека, общества (атмосферный воздух и водоемы чисты, земля и леса не деградированы, живые ресурсы не погибают). Она может быть и некачественной; тогда задача природоохранительного законодательства заключается в том, чтобы обеспечить ее оздоровление. Качественность природной среды сохраняется при наличии научно обоснованных нормативов воздействия на природу и ухудшается при несоблюдении таких нормативов. Это может выразиться, во-первых, в том, что уменьшается количество кислорода, увеличивается содержание углекислого газа и других вредных соединений в атмосферном воздухе; во-вторых, в ухудшении качества водоемов (убывает кислород, копятся химические и иные загрязнители, гибнут обитатели водоемов), что в свою очередь приводит к вредному воздействию на леса, воды, животный мир, здоровье людей; в-третьих, неразумные вырубки лесов ведут к уменьшению кислорода, усыханию водоемов, развитию водной и ветровой эрозии земель; в-четвертых, безудержное извлечение из недр огромного количества нефти, газа, угля и последующее их сжигание ведет к загрязнению атмосферы и водоемов, потеплению климата, таянию снегов и льдов, повышению уровня вод и т.д. Все в природе взаимосвязано: вредное воздействие на один объект приводит к ухудшению другого. В государственных докладах о состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации в 1992 - 1995 гг. приводятся убедительные данные о ее деградации, намечаются оздоровительные меры. На эти цели направлено и природоохранительное законодательство. Национальные ежегодные доклады других государств в последние годы также свидетельствуют, что в природе происходят глобальные необратимые изменения. Постепенно разрушается озоновый слой Земли, сохраняющий ее от прямого воздействия солнечных ультрафиолетовых лучей. Потепление климата грозит ускоренным таянием снегов и льдов, новым потопом. Раньше ученые называли это явление "тепловым эффектом", а сейчас - "тепловой ловушкой". И это совершенно справедливо. Человечество добровольно копает себе экологическую могилу. Всемирное движение Гринпис убедительно предупреждает об этом. Намного раньше ряд мыслителей призывали человечество не обольщаться своими победами над природой: она будет ему мстить. Пророчество начинает сбываться, пора остановиться. Сказанное выше характеризует взаимодействие человека и общества с природой. Регулированию этих отношений посвящен комментируемый Закон (ст. 1). Закон (ст. 3) сформулировал и закрепил основные принципы охраны окружающей природой среды, т.е. основополагающие начала, положения, подходы к решению вопросов, к мероприятиям, содержанию, концепции, целям и задачам. Приоритет отдается человеку, его здоровью, жизни, их охране от вредного влияния природы в силу техногенных и антропогенных отрицательных факторов. В этом плане встает проблема соотношения экологии с экономикой. Конечно, полная отмена индустриального развития и воздействия на природу невозможна, но так вопрос и не ставится (по словам покойного проф. В.В.Петрова, это экологический утопизм). С другой стороны, совершенно недопустимо развитие без учета требований экологической безопасности (по словам того же автора, это экономический экстремизм). Решение вопроса находится где-то "посередине". Комментируемый Закон нашел его в виде разумного, научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов. Правда, в законах об охране природной среды Казахстана (СНГ) и Якутии (ныне - Республика Саха, Российская Федерация) говорится о приоритете экологических интересов над экономическими при их научно обоснованном сочетании. Весьма интересная формулировка, на первый взгляд - противоречивая. Но она компромиссна и максимально возможно учитывает экологические интересы. Здесь можно иметь в виду, с одной стороны, запрет отдельных видов производства, а с другой - необходимость внедрения новейших прогрессивных технологий и устройств (безотходных, малоотходных, замкнутого повторного водоснабжения, очистных сооружений, лесовосстановление, повышение плодородия почв). В этом плане исключительно важны итоги и решения Рио-де-Жанейрской конференции (1992 г.), ибо она пошла именно по такому пути. Бывший Президент США Буш заявил, что Америка посадит 1 млрд. деревьев; Премьер Австралии также заявил, что его страна посадит 1 млрд. деревьев. Германия полностью прекратила производство и использование в холодильниках газа фреона самого страшного разрушителя озонового слоя. В России решения этой конференции несколько замалчиваются, должных мер не предпринимается. Значит, у нас на первом месте пока стоят экономические интересы, а экологические - на втором (видимо, в связи с нехваткой средств). Второе важное обстоятельство - гарантии соблюдения описанных принципов, для чего Законом предусмотрена группа других принципиальных решений, а именно: рациональное природопользование, его всемерная экологизация, соблюдение законности и неотвратимость ответственности, гласность (ст. 4). Полное раскрытие все указанные принципы получили в тексте Закона, а также в настоящем Комментарии к нему. 4. Природоохранительное законодательство имеет свою систему. В нее входят настоящий Закон как основополагающий, другие акты Российской Федерации и ее субъектов. Настоящий Закон стоит во главе всего экологического законодательства, но само оно шире и является комплексной отраслью, включающей в себя природоресурсовое (земельное, о недрах, лесное, водное, о животном мире, об атмосферном воздухе) и природоохранительное законодательство. Природопользование и охрана окружающей природной среды, как две стороны одной медали, образуют единый сплав общественных отношений, регулируемых экологическим законодательством. Охрана природы - задача именно всего природоохранительного законодательства (как системы), что закреплено в ст. 2 Закона. Систему эту следует рассматривать по вертикали и по горизонтали. По вертикали данное законодательство представляет собой иерархию, соподчиненность соответствующих актов Российской Федерации и ее субъектов. Ими являются настоящий Закон и другие акты Российской Федерации, например, законы о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения <2>, о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах <3>, о ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС <4> и др. Предполагается принятие законов об охране озера Байкал, Прикаспия. Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные акты являются подзаконными. Экологическое законодательство входит в совместную компетенцию Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции). Поэтому субъекты Федерации вправе устанавливать собственное правовое регулирование (ст. 76 Конституции). Оно не должно противоречить законам Российской Федерации; в противном случае действуют законы Российской Федерации. Ряд республик в составе Российской Федерации воспользовались этим правом и приняли свои законы: Адыгея<5>, Башкортостан (Экологический кодекс), Карелия<6>, Марий Эл<7>, Северная Осетия, Тыва, Хакасия<8>, Чувашия<9>, Саха (Якутия)<10>. Адыгея приняла Закон о порядке действия Закона Российской Федерации об охране окружающей природной среды на территории Республики Адыгея, где сформулирован ряд норм об особенностях этого порядка: данный путь представляется наиболее приемлемым. Законы других республик во многом похожи на Закон Российской Федерации, но имеют некоторые существенные отличия. В Карелии принят Закон об уникальных исторических и природно-ландшафтных территориях<11>, в Хакасии - об особо охраняемых территориях и объектах (еще до принятия такого закона в России). В Республике Саха принят Закон об административной ответственности за экологические правонарушения<12>: он состоит из Общей и Особенной частей, 11 глав, 82 статей, предусматривает (по отдельным природным объектам) конкретные размеры административных штрафов. Законодатель пошел по пути прямого установления административных штрафов за экологические правонарушения непосредственно в комментируемом Законе. Как известно, в Земельном кодексе Российской Федерации также указаны штрафы за земельные правонарушения, а в лесном, горном законах этого нет. Система природоохранительного законодательства строится по тому же принципу, что и головной закон - "Об охране окружающей природной среды". Она включает следующие институты: общие положения; цели и задачи законодательства; объекты окружающей природной среды, подлежащие охране; принципы охраны; компетенция Российской Федерации, ее субъектов, органов власти и управления; право граждан на благоприятную окружающую природную среду; экономический механизм ее охраны; экологические требования (требования экологической безопасности); нормирование качества окружающей природной среды; экологическая экспертиза; экологический контроль; разрешение экологических споров; ответственность за экологические правонарушения; международное сотрудничество в области охраны окружающей природной среды. По этим институтам и "располагаются" акты природоохранительного законодательства. Они развиваются подзаконными актами - указами Президента России, постановлениями Правительства, ведомственными актами. В систему по горизонтали входят охранительные и соответствующие нормы природоресурсовых кодексов и законов (земельного, лесного, о недрах, водного), а также экологические нормы, сформулированные в других отраслях законодательства (гражданского, аграрного, трудового и др.). 5. Для понимания экологической компетенции государственных органов и органов самоуправления первостепенное значение имеют конституционные нормы. Согласно ст. 9 Конституции земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. В соответствии со ст. 36 Конституции граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. Согласно ст. 71 Конституции в ведении Российской Федерации находятся: федеральная государственная собственность и управление ею; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического развития Российской Федерации; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; определение статуса и защита территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации; метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический учет. В соответствии со ст. 72 Конституции в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся: защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей. По ст. 73 Конституции вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам ее совместного ведения с субъектами Российской Федерации последние обладают всей полнотой государственной власти. Согласно ст. 114 Конституции Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение в стране единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; осуществляет управление федеральной собственностью. Указ Президента России о федеральных природных ресурсах от 16 декабря 1993 г. разграничивает государственную собственность на природные ресурсы, определяет в составе земель, вод, недр, ресурсов животного и растительного мира федеральные природные ресурсы, исходя из принципа их общегосударственного значения. Это в конечном счете является определяющим в разграничении компетенции Российской Федерации и ее субъектов, рассматриваемой в ст. 5 - 9 комментируемого Закона. К федеральным ресурсам, в частности, относятся виды растений и животных, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, виды животных, ценные в хозяйственном отношении и отнесенные к особо охраняемым, естественная миграция которых проходит по территории двух и более субъектов Российской Федерации, а также животные, отнесенные к видам, подпадающим под действие международных договоров, водные объекты, расположенные на территории двух и более субъектов Российской Федерации, а также пограничные и трансграничные водные объекты; иные природные ресурсы по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти России и органов государственной власти субъектов Федерации<13>. В ряде субъектов Российской Федерации приняты законы об охране окружающей среды, о природопользовании (см. приложение), экологические, земельные, лесные и иные кодексы, что отчасти объясняется недостаточным учетом в федеральном законодательстве реалий сегодняшнего дня. Согласно Указу Президента России от 11 декабря 1991 г. о полномочиях Якутской Саха ССР в распоряжении природными ресурсами республики для повышения роли государственных органов этой республики ее Совету Министров предоставлено право устанавливать порядок и квоты на реализацию древесины, угля и других полезных ископаемых на экспорт, определять порядок взимания и размер платы за природные ресурсы, а также размер штрафов и компенсации за экономический ущерб от загрязнения окружающей среды<14>. На наш взгляд, охрана окружающей среды, отнесенная к совместной компетенции России и ее субъектов, нуждается прежде всего в федеральном регулировании (основанном на взаимодействии Федерации и ее субъектов), реализуемом с помощью комментируемого Закона: законодательные акты субъектов Федерации целесообразны и законны при неурегулированности экологических вопросов Российской Федерацией, при необходимости конкретизации, детализации предписаний федеральных законов или по вопросам самостоятельной компетенции субъектов Российской Федерации. По Закону Российской Федерации о Совете Министров - Правительстве Российской Федерации от 22 декабря 1992 г. к его полномочиям относится координация работы органов государственного управления по совместному проведению природоохранных мероприятий и реализации крупных экологических программ межреспубликанского (федерального) и международного значения, принятие мер по ликвидации последствий крупных аварий и катастроф, а также стихийных бедствий (п. 4 ст. 20 Закона)<15>. Согласно Указу Президента о государственных надзорных органах от 12 ноября 1992 г. к организационно-правовым формам центральных органов федеральной исполнительной власти относятся федеральные надзоры России, которые в пределах своей компетенции осуществляют государственное нормативное регулирование вопросов безопасности, а также специальные разрешительные, надзорные и контрольные функции<16>. Такими органами можно считать Федеральный санитарно-эпидемиологический надзор (Госсанэпиднадзор), Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор России) и др. 6. Правительство Российской Федерации утвердило ряд положений о полномочиях отраслевых органов управления в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. Это положения о горном и промышленном надзоре России; о Комитете Российской Федерации по рыболовству; о Комитете по водному хозяйству; о Комитете по земельным ресурсам и землеустройству; о Правительственной комиссии по окружающей среде и природопользованию и др. Особо следует остановиться на Указе Президента Российской Федерации "О структуре федеральных органов исполнительной власти" от 14 августа 1996 года N 1177<17> в соответствии со статьей 112 Конституции, которым Президент РФ постановил: а) в целях формирования указанной структуры образовать: Министерство природных ресурсов Российской Федерации и Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды на базе упраздняемых Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации, Комитета Российской Федерации по водному хозяйству и Комитета Российской Федерации по геологии и использованию недр; б) упразднить: Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации; Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации, передав его функции Министерству здравоохранения Российской Федерации; Комитет Российской Федерации по водному хозяйству; Комитет Российской Федерации по геологии и использованию недр. в) Правительству Российской Федерации: обеспечить упорядочение состава территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Особое внимание при этом уделить исключению дублирования и параллелизма в деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, более четкому разграничению их функций и полномочий; установить функции и полномочия преобразованных и вновь созданных федеральных органов исполнительной власти, а также уточнить положения о действующих органах в целях обеспечения ими реализации государственной политики в установленных сферах ведения в условиях углубления экономических реформ, перехода к рыночным методам управления. В соответствии с Указом Президента РФ "О системе федеральных органов исполнительной власти" от 14 августа 1996 г. N 1176 Президент РФ в целях определения рациональной структуры федеральных органов исполнительной власти и в соответствии со статьей 112 Конституции РФ установил, что в систему федеральных органов исполнительной власти РФ входят министерства РФ (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти: государственные комитеты РФ, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России. Министерство Российской Федерации - федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр). Государственный комитет Российской Федерации - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Государственный комитет Российской Федерации возглавляет председатель государственного комитета Российской Федерации. Установлено, что территориальные органы федеральных органов исполнительной власти создаются федеральными органами исполнительной власти с разрешения Правительства Российской Федерации для осуществления полномочий указанных органов в регионах. Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, назначение на должность и освобождение от должности их руководителей осуществляются соответствующим федеральным органом исполнительной власти после консультаций с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Содержание территориальных органов федеральных органов исполнительной власти осуществляется за счет средств федерального бюджета, предусматриваемых на государственное управление, кроме территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, финансируемых по другим статьям бюджета. 7. Экологическая компетенция местных образований уточнена Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, принятым Государственной Думой 12 августа 1995 г. К ведению муниципальных образований отнесены вопросы местного значения, в частности владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (землей, водами, другими природными ресурсами), комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования, регулирование планировки и застройки территорий, контроль за использованием земель, благоустройство и озеленение муниципального образования, регулирование использования местных водных объектов, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства местных подземных сооружений (ст. 6 Закона). Вместе с тем действуют нормы Закона РСФСР о местном самоуправлении в РСФСР от 6 июля 1991 г. в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации и Федеральному закону от 12 августа 1995 г. Таким образом, предусматривается компетенция городов, районов, поселков, станиц, сельских округов в области охраны окружающей среды, которые: осуществляют управление и контроль в области использования и охраны вод, лесов, недр, атмосферного воздуха, растительного и животного мира, других природных ресурсов на территории; обеспечивают проведение мероприятий по охране окружающей среды, соблюдение природоохранительного законодательства, соблюдение правил охоты, рыбной ловли, сбора дикорастущих растений, плодов, ягод; информируют население об экологической обстановке, сообщают в соответствующие органы о действиях предприятий, учреждений, организаций, представляющих угрозу окружающей среде, нарушающих законодательство о природопользовании, принимают в соответствии с законодательством решения о наложении штрафов за ущерб, причиненный природной среде (ст. 51 Закона). Полномочия районной администрации в области охраны природы излагаются в ст. 60 того же Закона, городской администрации - в ст. 71<18>. В соответствии с Конституцией практика вырабатывает различные формы реализации требований Закона об охране окружающей природной среды: принимаются законы субъектов Российской Федерации о природопользовании, заключаются договоры о передаче и разграничении экологических функций, о порядке взаимодействия специально уполномоченных государственных органов (см. приложения). Законом от 12 августа 1995 г. признаны утратившими силу Закон РСФСР "О взаимоотношениях Советов народных депутатов и исполнительных органов в период проведения экономической реформы", Закон РСФСР "О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям", а также ст. 1 - 48, 77 - 79, 87 - 96 Закона Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации" от 6 июля 1991 г. В соответствии с концепцией развития местного самоуправления и совершенствования рыночных связей в природоохранительной и природоресурсовой области разрабатываются проекты федеральных актов о передаче ресурсов в муниципальную собственность, о земельных банках и ипотеке, организации аукциона земельных и прочих природных ресурсов, о выпуске местных земельных облигаций, о плате за природные ресурсы как основном источнике дохода местного бюджета. Вопросы экологии занимают большое место в уставах местного самоуправления, в законах субъектов Российской Федерации о местных референдумах, о местном самоуправлении, иных нормативных правовых актах, составляющих правовую систему Российской Федерации. Раздел II Право граждан на здоровую и благоприятную окружающую природную среду Статья 11. Право граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды Каждый гражданин имеет право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного хозяйственной или иной деятельностью, аварий, катастроф, стихийных бедствий. Это право обеспечивается: планированием и нормированием качества окружающей природной среды, мерами по предотвращению экологически вредной деятельности и оздоровлению окружающей природной среды, предупреждению и ликвидации последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий; социальным и государственным страхованием граждан, образованием государственных и общественных резервных и иных фондов помощи, организацией медицинского обслуживания населения; предоставлением каждому реальных возможностей для проживания в условиях благоприятной для жизни и здоровья окружающей природной среды; возмещением в судебном или административном порядке вреда, причиненного здоровью граждан в результате загрязнения окружающей природной среды и иных вредных воздействий на нее, в том числе последствий аварий и катастроф; государственным контролем за состоянием окружающей природной среды и соблюдением природоохранительного законодательства, привлечением к ответственности лиц, виновных в нарушении требований обеспечения экологической безопасности населения. Статья 12. Полномочия граждан в области охраны окружающей природной среды Граждане обязаны: принимать участие в охране окружающей природной среды, соблюдать требования природоохранительного законодательства и установленные нормативы качества окружающей природной среды, своим личным трудом оберегать и приумножать природные богатства, постоянно повышать уровень своих знаний о природе, экологическую культуру, содействовать экологическому воспитанию подрастающего поколения. Граждане имеют право: создавать общественные объединения по охране окружающей природной среды, фонды и иные общественные формирования в области охраны окружающей природной среды, вступать в члены таких объединений и фондов, вносить свои трудовые сбережения; принимать участие в собраниях, митингах, пикетах, шествиях и демонстрациях, петициях, референдумах по охране окружающей природной среды, излагать свое мнение, обращаться с письмами, жалобами, заявлениями по вопросам охраны окружающей природной среды, требовать их рассмотрения; требовать от соответствующих органов предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и мерах по ее охране; требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении деятельности предприятий и других объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую природную среду и здоровье человека; ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных юридических лиц и граждан, предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан экологическими правонарушениями. Статья 13. Полномочия общественных экологических объединений в области охраны окружающей природной среды Экологические и иные общественные объединения, выполняющие экологические функции, имеют право: разрабатывать, утверждать и пропагандировать свои экологические программы, защищать экологические права и интересы населения, развивать экологическую культуру населения, привлекать на добровольных началах граждан к активной природоохранительной деятельности; за счет своих средств и добровольного трудового участия населения выполнять работы по охране и воспроизводству природных ресурсов и улучшению окружающей природной среды, оказывать всемерное содействие государственным органам в борьбе с нарушениями природоохранительного законодательства, создавать общественные фонды по охране окружающей природной среды и расходовать их на проведение экологических мероприятий; рекомендовать своих представителей для участия в государственной экологической экспертизе по вопросам размещения и проектирования объектов, проводить общественную экологическую экспертизу, требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, строительстве, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении или перепрофилировании их деятельности; требовать предоставления своевременной достоверной и полной информации о загрязнении окружающей природной среды, мерах ее охраны; организовывать собрания, митинги, пикеты, шествия, демонстрации, петиции, сбор подписей, входить с предложениями о проведении обсуждения проектов, референдумов; требовать назначения государственной экологической экспертизы, выступать с изложением экологической платформы в средствах массовой информации; ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных должностных лиц, предъявлять в суде или арбитражном суде иски о возмещении вреда здоровью и имуществу граждан, причиненного экологическими правонарушениями. Экологическая деятельность общественных объединений проводится в полном соответствии с их уставами и законодательством Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации. Статья 14. Государственные гарантии экологических прав граждан и общественных объединений Государство гарантирует экологическим и иным общественным объединениям, выполняющим экологические функции, гражданам возможность реализации предоставленных им прав в области охраны окружающей природной среды в соответствии с законодательством Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации. Советы народных депутатов, их исполнительные и распорядительные органы, специально уполномоченные на то государственные органы в области охраны окружающей природной среды, их должностные лица обязаны оказывать всемерное содействие общественным объединениям и гражданам в реализации их экологических прав и обязанностей, принимать необходимые меры по выполнению их предложений и требований в организации природоохранительной деятельности. Должностные лица и граждане, препятствующие выполнению общественными объединениями и гражданами их экологических прав и обязанностей, вытекающих из Конституции РСФСР и настоящего Закона, привлекаются к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации. Комментарий к Разделу II 1. Статьей 42 Конституции Российской Федерации предусматривается право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Согласно ст. 41 Конституции каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. В России финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию. Сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет ответственность по федеральным законам. Этим правам граждан корреспондирует предусмотренная ст. 58 Конституции обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Комментируемый Закон раскрывает гарантии права граждан на здоровую и благоприятную окружающую среду (в значительной мере они детализированы в других разделах Закона и комментариях к ним), полномочия граждан и общественных объединений в области охраны природы. Целесообразно остановиться на некоторых тенденциях развития экологического общественного движения, а также правовых требованиях к организации и деятельности общественных объединений, порядку проведения митингов и иных уличных мероприятий. 2. Несмотря на то, что особенности современной социально-политической ситуации в России делают "экологический фактор" исключительно важным в развитии и разрешении конфликтов между Центром и субъектами Федерации, следует отметить отсутствие должного внимания к экологическим вопросам в предвыборных платформах крупных общероссийских партий. Вместе с тем заметно активизировалось женское экологическое движение, в частности состоялся Международный экологический конгресс "Женщины, экология, цивилизация". Заметную роль в развитии общественного экологического движения играет Федерация независимых профсоюзов России (ФНПР). Так, отдел по проблемам охраны труда и экологии аппарата ФНПР подготовил для технической инспекции труда профсоюзов России сборники по общественному экологическому контролю, которые могут заинтересовать общественные экологические организации. ФНПР выступила одним из инициаторов проведения общероссийских дней защиты от экологической опасности. Создана информационно-инновационная общественная экологическая ассоциация "Партнеры за устойчивое развитие". Цель ассоциации - активно содействовать конструктивному сотрудничеству неправительственных общественных объединений между собой и с правительственными структурами в реализации конкретных природоохранных проектов в русле экологически безопасного устойчивого развития. В целях осуществления права граждан на своевременную, полную и достоверную информацию о состоянии окружающей среды проводятся общественные слушания первого российского Положения об оценке воздействия на окружающую среду; создается Положение об общественном экологическом контроле, учитываются рекомендации и замечания общественных организаций. Действовал семинар "Пути и методы разрешения социально-экологических конфликтов" с участием международной организации "Партнеры за демократические перемены" (США, Калифорния), который проводился в различных регионах на базе территориальных природоохранных органов; заседания семинара проведены в Москве, Архангельске, Липецке, Краснодаре. Как свидетельствуют практика и данные социологических исследований, значительная часть населения Российской Федерации стремится к активной деятельности по оздоровлению экологической обстановки. Важно участие активистов в создании системы экологического воспитания и управлении процессами роста экологической культуры, в повышении эффективности экологической деятельности комитетов по охране природы и представительных органов на местах. Развертывание экологического движения в России в немалой степени зависит от того, как преломляются его функции в массовом сознании. В этом отношении представляют и теоретический, и практический интерес результаты социологического исследования: 55% респондентов считают особо значимым оздоровление окружающей среды ради сохранения здоровья людей; 47% к числу наиболее важных функций экодвижения отнесли решение конкретных практических задач охраны природы (разработку и внедрение экологически чистых технологий и т.п.); 44% подчеркнули особую роль движения в формировании у граждан экологической культуры (эта функция зачастую рассматривается в ряду других и сводится к экологической образованности и сознательности); 30% среди функций экодвижения отметили охват широких слоев населения, 26% - распространение экологической информации, 20% - координацию деятельности государственных, общественных, частных и других экологических структур, 14% - участие в международных экологических программах. В мае - июне 1995 г. в Москве проведена первая конференция общественных экологических организаций России, принявшая резолюции о взаимодействии общественных экологических организаций в целях преодоления экологического и демографического кризиса в России, о соблюдении и защите конституционных прав граждан на экологическую безопасность и охрану здоровья. В С.-Петербурге в 1994 г. и в Москве в 1995 и 1996 гг. состоялись семинары юристов-экологов и представителей общественных объединений, отстаивающих экологические права в судах. В настоящее время сложно точно установить количество экологических организаций и их численность, так как нет ни соответствующих граф в государственной статотчетности, ни полной ясности, какие объединения входят в экодвижение, тем более что его ведущие идеологи и лидеры исходят из разных концепций, расходятся во мнениях о перспективах развития движения, его структуре и классификации. Состав участников экологического движения представлен в Российской Федерации практически всеми социальными слоями современного общества и имеет сравнительно высокий образовательный и интеллектуальный уровень, что потенциально позволяет лучше разобраться в назревших экологических проблемах, активнее привлекать в ряды движения новых участников. Группой ученых предложена следующая классификация блока экологических сил, составляющего основу экодвижения в стране и охватывающего все структуры, которые специализируются на решении данных проблем или принимают участие в их решении: государственные, общественные, самодеятельные, коммерческие, смешанные. Соответственно из многообразных видов и форм их деятельности складывается экологическое движение. В общественном движении необходимо выделить деятельность традиционных и новых структур. Особенность традиционных организаций - обществ охраны природы и защиты животных, академических научных обществ, природоохранных структур общества "Знание", профсоюзов и т.д. состоит в том, что на протяжении многих десятилетий они тесно связаны с государством: учреждены при участии или поддержке органов власти, получили правовой статус и работают по официально утвержденному уставу; их цель - содействие государственным органам в выработке и реализации экологической политики (посредством участия в природоохранных мероприятиях, экологических исследованиях, разработке экологически чистых технологий, просветительстве). Для этих организаций характерны централизованная структура, вертикальная иерархия, индивидуальное и коллективное членство, платный аппарат. Новые общественные (в том числе самодеятельные) организации, возникшие во второй половине 80-х годов, аккумулировали нараставшую в обществе неудовлетворенность состоянием экологической деятельности государства, а также традиционных экологических организаций. Они различаются по численности - от небольших групп до крупных объединений; по территориальному охвату - от местных до общероссийских (многие из них входят в международные организации); по уровню решаемых экологических проблем - от локальных до глобальных; по диапазону видов деятельности - от сравнительно узкой специализации до проведения широкого комплекса работ. Самым крупным неформальным экологическим объединением на территории СНГ является Социально-экологический союз, собирающий и распространяющий экологическую информацию, разрабатывающий экологические и политические программы. Директор центра координации С.И. Забелин выступал на Всероссийском съезде по охране природы (июнь 1995 г.) с альтернативной концепцией устойчивого развития России (тел. 928-76-08; 151-62-70). Эколого-правовая фирма "Женщины-юристы за окружающую среду и развитие" - Экоюрис осуществляет консалтинг, общественную экологическую экспертизу, оказывает прочие юридические услуги по вопросам экологии, в том числе предъявляет экологические иски в судах (тел. 131-20-49; 246-29-03). Евроазиатская Ассоциация молодежных экологических объединений ("Экосистема") издает каталог (реферативный сборник) по экологическому образованию школьников, сборники исследовательских работ юных экологов России, методические пособия по полевой экологии, полевой определитель. Ассоциация проводит ежегодные школы-семинары орнитологов, геоботаников, зоологов, растениеводов. Растет число и правовых, и иных объединений, причем не только в Москве, но и в С.-Петербурге, Челябинске, Иркутске, Нижнем Новгороде, Самаре, Липецке, Томске и др. 3. Экологические проблемы в связи с острыми социально-экономическими конфликтами, возникшими при переходе на рельсы рыночной экономики, оказались несколько отодвинутыми на второй план, что прослеживается по количеству обращений граждан в федеральные органы власти. Так, из общего числа писем, поступающих в Администрацию Президента Российской Федерации и Аппарат Правительства, с экопроблемами связаны около 1%. В центральный аппарат Минприроды России за год обратились 12 400 граждан, приславших 1620 индивидуальных и коллективных писем по вопросам экологии. В Российской Федерации действует сеть гимназий, лицеев, колледжей, школ экологического профиля, в которых ведутся факультативы ("Здоровье и окружающая среда", "Биосфера и человек"), специальные курсы по экологии ("Основы экологии", "Экология человека", "Природа и культура"), научно-исследовательская работа по региональным и глобальным экологическим проблемам (в содружестве с вузами). Команда российских школьников принимала участие в Международной экологической олимпиаде "Биология. Экология. Здоровье", на которой состоялась защита проектов, осуществляемых учащимися в своих регионах. С 1994 года регулярно проводится Всероссийская экологическая олимпиада школьников. Раз в два года в России проходит международная конференция "Загрязнение окружающей среды. Проблемы токсикологии и эпидемиологии", "Экология и здоровье человека", ежегодно - Международный форум "Экология России" и другие международные, всероссийские и региональные конференции, в которых участвует общественность. Все это - реализация полномочий экологических общественных объединений, предусмотренных в ст. 13 комментируемого Закона. 4. Право граждан на объединение включает в себя право добровольно объединяться для защиты общих интересов и достижения общих целей, в том числе охраны окружающей природной среды, право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из этих объединений. Граждане создают общественные объединения без предварительной санкции органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также вступают в такие объединения на условиях соблюдения их уставов. Создаваемые гражданами общественные объединения могут регистрироваться в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях", и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения таких прав<19>. Их учредителями являются физические и юридические лица - общественные объединения, созвавшие съезд (конференцию) или общее собрание, на котором принимается устав, формируются руководящие и контрольно-ревизионные органы. Учредители общественного объединения (физические и юридические лица) имеют равные права и несут равные обязанности. Вступать в такие объединения могут физические и юридические лица - общественные объединения по соответствующим индивидуальным заявлениям или иным документам, позволяющим учитывать количество членов данного объединения. Члены общественного объединения (физические и юридические лица) имеют равные права и несут равные обязанности. Общественные объединения могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественной самодеятельности. Все они, независимо от их организационно-правовых форм, равны перед законом. 5. Предусмотренные в комментируемом разделе Закона права граждан можно условно разделить на две группы - экологические и общие. К первым относятся права по разработке, утверждению и пропаганде своих экологических программ, выполнению работ по охране и воспроизводству природных ресурсов, улучшению окружающей природной среды, оказанию всемерного содействия государственным органам в борьбе с нарушениями природоохранительного законодательства и др. Ко вторым - право требовать предоставления информации, выступать с изложением своей платформы в средствах массовой информации, ставить вопросы о привлечении к ответственности, организовывать собрания и другие публичные мероприятия и т.д. Вторая группа прав граждан регулируется, в основном, конституционным, административным и иным законодательством. Так, проведение мирных собраний, митингов, шествий, демонстраций, пикетирования предусматривается ст. 31 Конституции Российской Федерации, а также Указом Президента России "О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования" от 25 мая 1992 г. N 524. До принятия соответствующего российского закона действуют также положения Указа Президиума Верховного Совета СССР "О порядке организации и проведения собраний, уличных шествий и демонстраций в СССР" от 28 июля 1988 г. в части, не противоречащей Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой 22 ноября 1991 г. Верховным Советом РСФСР. Указанными актами установлен заявительно-разрешительный порядок проведения публичных мероприятий, что означает: заявление о соответствующем мероприятии подается его организаторами в исполнительный орган власти не позднее чем за десять дней до проведения; ответ на заявление дается не позднее чем за пять дней до мероприятия: возможные мотивы отказа исчерпывающе оговорены в законе; государство призвано содействовать мирным, без оружия, публичным проявлениям воли граждан. На период чрезвычайного положения собрания, митинги, уличные шествия и демонстрации, а также иные массовые мероприятия могут быть запрещены в соответствии со ст. 22 Закона России от 17 мая 1991 г. о чрезвычайном положении. Сравнительно новым для нашего законодательства является понятие пикетирования - его не было в прежних основных законах России, хотя мировая практика освоила его как распространенную форму выражения позиции небольшой группы людей. Пикетирующие могут не только передвигаться, но и стоять с лозунгами, плакатами, иными предметами, выражающими их идеи, взгляды. Пикетирование регулируется в основном теми же нормами и правилами, что и другие указанные выше массовые мероприятия граждан. 6. Участие общественности в обсуждении и принятии решения о строительстве или реконструкции объекта, могущего воздействовать на окружающую природную среду, является необходимой и важной составной частью обеспечения гражданами своего права на благоприятную среду жизнеобитания, однако не единственной и мало что значащей, если ее не сопровождает постоянный и соответствующий контроль за ходом реализации проекта. Способы овладения контрольной деятельностью достаточно известны. Прежде всего, граждане должны получить полный текст решения об утверждении проекта - полный и окончательный, иначе могут возникнуть конфликты. Все последующие контрольные действия должны быть направлены на выполнение обсужденного общественностью и утвержденного компетентным учреждением проекта. Лучше всего добиться, чтобы проект или его отдельные наиболее значимые части были опубликованы в широкой печати, с соответствующими подписями, комментариями заказчика, подрядчиков, представителей органов самоуправления, администрации субъектов Российской Федерации. Для решения экологических проблем особенно важно соблюдение очередности и сроков строительства его отдельных элементов - не раз случалось, что природоохранные сооружения относились "на потом", завершались авралом, а то и после официальной приемки строительного комплекса. Поэтому надо наблюдать не только за ведением стройки вообще, но и сооружением отдельных объектов в частности. Задачи общественного контроля: наблюдение за состоянием окружающей среды и ее изменениями под воздействием хозяйственной и иной деятельности, проверка выполнения проектов, планов, а также мероприятий по охране природы, рациональному использованию природных ресурсов, оздоровлению окружающей среды, соблюдению требований природоохранительного законодательства, нормативов качества окружающей среды (пример - образец общественного сигнала - см. в приложении - эковызов). Собственных правовых рычагов у общественности на этой стадии не так уж и много, поэтому надо использовать возможности должностных лиц государственного экологического контроля, знать этих лиц, подключаться к их деятельности, имея в виду, что они специально уполномочены государством и обществом на обеспечение охраны окружающей среды (об их правах см. разд. Х комментируемого Закона). Члены гражданского общества могут действовать параллельно, независимо от государственных органов. Профессиональные союзы, иные общественные объединения, трудовые коллективы осуществляют общественный экологический контроль соответственно на основе законодательства о профсоюзах, своих уставов, Закона Российской Федерации об общественных объединениях, Закона СССР о трудовых коллективах. Главное здесь - создание общественного мнения, обстановки нетерпимости к нарушителям экологического законодательства. Оправдали себя такие формы общественной деятельности, как посещения группами граждан руководителей и иных должностных лиц предприятия, обращения к ним с коллективными письмами, жалобами, выставление общественных постов и пикетов в местах, вызывающих наиболее сильную тревогу, вывешивание транспарантов и лозунгов с требованиями и перечнем конкретных нарушений проекта и планов мероприятий, выпуск бюллетеней и листовок с описанием хода реализации проекта, перечислением лиц, выполняющих решение, и лиц, срывающих его. Надо иметь в виду, что правовая система обладает набором юридических воздействий на правонарушителя, которым может пользоваться общественность, в том числе постановка вопроса перед уполномоченными органами, обжалования, при необходимости, их решения, создание вокруг них атмосферы постоянной требовательности. Раздел III Экономический механизм охраны окружающей природной среды Статья 15. Задачи экономического механизма охраны окружающей природной среды Экономический механизм охраны окружающей природной среды имеет своими задачами: планирование и финансирование природоохранных мероприятий; установление лимитов использования природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов; установление нормативов платы и размеров платежей за использование природных ресурсов, выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды вредного воздействия; предоставление предприятиям, учреждениям и организациям, а также гражданам налоговых, кредитных и иных льгот при внедрении ими малоотходных и ресурсосберегающих технологий и нетрадиционных видов энергии, осуществлении других эффективных мер по охране окружающей природной среды; возмещение в установленном порядке вреда, причиненного окружающей природной среде и здоровью человека. Статья 16. Учет и социально-экономическая оценка природных ресурсов 1. Государственные природоохранительные органы Российской Федерации совместно с органами государственной статистики, природопользователями ведут количественный и качественный учет природных ресурсов и вторичного сырья, определяют их социально-экономическую оценку. 2. На государственные природоохранительные органы возлагается ведение государственного земельного, водного, лесного кадастров, государственных кадастров недр, животного мира, особо охраняемых природных территорий и объектов. Статья 17. Планирование, финансирование и материально-техническое обеспечение экологических программ и мероприятий по охране окружающей природной среды 1. Планирование мероприятий по охране окружающей природной среды и природопользованию осуществляется в составе программ, прогнозов социально-экономического развития на основе государственной экологической программы, с учетом природоресурсного потенциала отдельных регионов. 2. Финансирование экологических программ и мероприятий по охране окружающей природной среды производится за счет: республиканского бюджета Российской Федерации, бюджетов республик в составе Российской Федерации, бюджетов автономной области, автономных округов, областей, краев и местных Советов народных депутатов; средств предприятий, учреждений и организаций; федерального, республиканских, краевых, областных, местных экологических фондов; фондов экологического страхования; кредитов банков; добровольных взносов населения, иностранных юридических лиц и граждан, а также других источников. 3. Финансирование экологических программ и мероприятий по охране окружающей природной среды в федеральном, республиканских и других бюджетах выделяется отдельной строкой и обеспечивается материально-техническими ресурсами. Статья 18. Договор и лицензия на комплексное природопользование 1. Договор на комплексное природопользование заключается между природопользователем и исполнительным органом власти края, области, автономной области, автономного округа, района, города на основе заключения экологической экспертизы на предполагаемую хозяйственную или иную деятельность и лицензии (разрешения) на комплексное природопользование. 2. Договор на комплексное природопользование предусматривает условия и порядок использования природных ресурсов, права и обязанности природопользователя, размеры платежей за пользование природными ресурсами, ответственность сторон и возмещение вреда, порядок разрешения споров. 3. Лицензия (разрешение) на комплексное природопользование выдается природопользователю специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды с указанием: видов, объемов и лимитов хозяйственной деятельности по использованию природных ресурсов; экологических требований, при которых допускается использование природных ресурсов, последствий несоблюдения этих требований. О порядке выдачи лицензии на комплексное природопользование см. Временное положение, утвержденное приказом Минприроды РФ от 23 декабря 1993 г. N 273 О требованиях к экологическому обоснованию лицензий на природопользование см. Инструкцию по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности, утвержденную приказом Минприроды России от 29 декабря 1995 г. N 539 Статья 19. Лимиты на природопользование 1. Лимиты на природопользование являются системой экологических ограничений по территориям и представляют собой установленные предприятиям-природопользователям на определенный срок объемы предельного использования (изъятия) природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещения отходов производства. 2. Лимиты на природопользование устанавливаются предприятиям-природопользователям специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, исходя из необходимости поэтапного достижения нормативных объемов использования (изъятия) природных ресурсов, предельно допустимых выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду и нормативных объемов размещения отходов производства с учетом экологической обстановки в регионе. 3. Срок достижения нормативных объемов природопользования и лимиты по годам устанавливаются в соответствии с утвержденными показателями государственных и региональных экологических программ. Статья 20. Платность использования природных ресурсов 1. Платность природопользования включает плату за природные ресурсы, за загрязнение окружающей природной среды и за другие виды воздействия. 2. Плата за природные ресурсы (земля, недра, вода, лес и иная растительность, животный мир, рекреационные и другие природные ресурсы) взимается: за право пользования природными ресурсами в пределах установленных лимитов; за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов; на воспроизводство и охрану природных ресурсов. 3. Плата за загрязнение окружающей природной среды и другие виды воздействия взимается за: выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды загрязнения в пределах установленных лимитов; выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды загрязнения сверх установленных лимитов. Законом РФ от 21 февраля 1992 г. N 2397-1 пункт 4 статьи 20 настоящего Закона изложен в новой редакции см. текст пункта в предыдущей редакции 4. Плата за нормативные и сверхнормативные выбросы, сбросы вредных веществ, размещение отходов перечисляется предприятиями, учреждениями, организациями в бесспорном порядке: 90 процентов - на специальные счета внебюджетных государственных экологических фондов, 10 процентов - в доход республиканского бюджета Российской Федерации для финансирования деятельности территориальных органов государственного управления в области охраны окружающей природной среды. О порядке определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия см. постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 5. Порядок исчисления и применения нормативов платы за использование природных ресурсов определяется Правительством Российской Федерации. 6. Внесение платы за использование природных ресурсов не освобождает природопользователя от выполнения мероприятий по охране окружающей природной среды и возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением. Статья 21. Экологические фонды См. также постановление Правительства РФ от 29 июня 1992 г. N 442 "О Федеральном экологическом фонде Российской Федерации и экологических фондах на территории Российской Федерации" 1. Для решения неотложных природоохранительных задач, восстановления потерь в окружающей природной среде, компенсации причиненного вреда и других природоохранительных задач создается единая система внебюджетных государственных экологических фондов, объединяющая федеральный экологический фонд, республиканские, краевые, областные и местные фонды. 2. Фонды образуются из средств, поступающих от предприятий, учреждений, организаций, граждан, а также иностранных юридических лиц и граждан, в том числе: платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды загрязнения; сумм, полученных по искам о возмещении вреда и штрафов за экологические правонарушения; средств от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции; полученных в виде дивидендов процентов по вкладам, банковским депозитам, от долевого использования собственных средств фонда в деятельности предприятий и иных юридических лиц; инвалютных поступлений от иностранных юридических лиц и граждан. О порядке направления предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами, иностранными юридическими лицами и гражданами средств в государственные внебюджетные экологические фонды см. письмо Минфина РФ от 22 декабря 1992 г. N 9-5-12 и Минприроды РФ от 21 декабря 1992 г. N 04-04/72-6344 3. Средства экологических фондов зачисляются на специальные счета учреждений банков и распределяются в следующем порядке: 60 процентов - на реализацию природоохранных мероприятий местного (городского, районного) значения; 30 процентов - на реализацию природоохранных мероприятий республиканского, краевого, областного значения; 10 процентов - на реализацию природоохранных мероприятий федерального значения. См. порядок направления 10 процентов платы за загрязнение окружающей природной среды в доход Федерального бюджета Российской Федерации 4. Экологические фонды расходуются на оздоровление окружающей природной среды, населения, проведение мер и программ по охране окружающей природной среды, воспроизводство природных ресурсов, научные исследования, внедрение экологически чистых технологий, строительство очистных сооружений, выплату компенсационных сумм гражданам на возмещение вреда, причиненного здоровью загрязнением и иными неблагоприятными воздействиями на окружающую природную среду, развитие экологического воспитания и образования, иные цели, связанные с охраной окружающей природной среды. 5. Запрещается расходование средств экологических фондов на цели, не связанные с природоохранительной деятельностью. Статья 22. Общественные фонды охраны окружающей природной среды Общественные фонды охраны окружающей природной среды образуются за счет средств населения, добровольных взносов и пожертвований общественных объединений и других источников. Указанные фонды создаются общественными экологическими объединениями, профессиональными союзами Российской Федерации и расходуются исключительно на охрану окружающей природной среды. Порядок образования и расходования указанных фондов определяется общественными объединениями, учредившими данные фонды. Статья 23. Экологическое страхование Об экологическом страховании см. также "Типовое положение о порядке добровольного экологического страхования в Российской Федерации" (утверждено Минприроды РФ и Российской государственной страховой компанией 3 декабря, 20 ноября 1992 г., NN 04-04/72-6132, 22) 1. В Российской Федерации осуществляется добровольное и обязательное государственное экологическое страхование предприятий, учреждений, организаций, а также граждан, объектов их собственности и доходов на случай экологического и стихийного бедствия, аварий и катастроф. 2. Фонды экологического страхования используются на прогнозирование, предотвращение и ликвидацию последствий экологических и стихийных бедствий, аварий и катастроф. 3. Порядок экологического страхования и использования фондов устанавливается Правительством Российской Федерации. Статья 24. Экономическое стимулирование охраны окружающей природной среды 1. В Российской Федерации осуществляется стимулирование рационального природопользования и охраны окружающей природной среды путем: установления налоговых и иных льгот, предоставляемых государственным и другим предприятиям, учреждениям и организациям, в том числе природоохранительным, при внедрении малоотходных и безотходных технологий и производств, использовании вторичных ресурсов, осуществлении другой деятельности, обеспечивающей природоохранительный эффект; освобождения от налогообложения экологических фондов; передачи части средств экологических фондов на договорных условиях под процентные займы предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам для реализации мер по гарантированному снижению выбросов и сбросов загрязняющих веществ; установления повышенных норм амортизации основных производственных природоохранительных фондов; применения поощрительных цен и надбавок на экологически чистую продукцию; введения специального налогообложения экологически вредной продукции, а также продукции, выпускаемой с применением экологически опасных технологий; применения льготного кредитования предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности, эффективно осуществляющих охрану окружающей природной среды. 2. Законодательством Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации могут быть установлены другие виды экономического стимулирования охраны окружающей природной среды. Комментарий к Разделу III 1. Если организационно-правовой механизм делает основной упор на административные, организационные и правовые меры (учет, контроль, разрешение споров, ответственность, возмещение ущерба), то экономический механизм - именно на экономические меры. Введение этого механизма - объективная необходимость, осознанная государством еще в конце 80-х годов. 7 января 1988 г. было принято постановление Правительства СССР N 32 "О коренной перестройке дела охраны природы в стране"<20>. В нем впервые был провозглашен переход от преимущественно административных к преимущественно экономическим методам управления экономикой и в том числе природопользованием и охраной природы, были сформулированы понятия экономических рычагов (мер), которые в своей совокупности составляют экономический механизм охраны окружающей природной среды. 2. В комментируемом разделе (ст. 15 - 24) закреплена структура экономического механизма. Так, ст. 16 посвящена учету природных ресурсов и ведению их кадастров; в ст. 17 речь идет о планировании природоохранных мероприятий, которое связано непосредственно с экономическими вопросами, а именно - с финансированием природоохранной деятельности; сюда же входит и материально-техническое обеспечение этой деятельности. В ст. 18 говорится о договоре и лицензиях на комплексное природопользование. Государственный учет природных ресурсов, в частности, путем ведения государственных кадастров этих ресурсов включен Законом в экономический механизм охраны окружающей природной среды, поскольку учет и кадастры природных ресурсов связаны с их социально-экономической оценкой. Государственный учет в области использования природных ресурсов и охраны окружающей природной среды осуществляется по единой системе органами статистического учета, по видам и подвидам ресурсов (например, по видам земель, вод, лесов и другим объектам природы), их количеству, качеству. Этот первичный учет является базой для дальнейшей более совершенной формы учета и контроля - кадастров природных ресурсов государственного уровня и значения. По своему характеру и содержанию кадастр - это совокупность научно обоснованных и достоверных данных о количественном и качественном составе каждого природного объекта, ресурса, о его составных частях, субъектах прав на них (собственников, владельцев, пользователей, арендаторов). Указанные данные ежегодно уточняются и пополняются в зависимости от изменений в том или ином ресурсе (например, деградация и консервация земель, перевод их из одной категории в другую, уничтожение лесов пожарами, исчезновение или создание новых водоемов, разведка новых месторождений полезных ископаемых). Таким образом, кадастры представляют собой совокупность: количественных данных о природных ресурсах, их видах и подвидах; наглядных таблиц, диаграмм и схем; световых табло, карт; электронных данных. Каждый кадастр - это многотомный и многообразный свод показателей. По кадастрам определяются экономическая оценка и бонитировка почв, других природных ресурсов, размеры и виды ренты, платежей и другие показатели, необходимые для рационального использования и охраны природных ресурсов и окружающей природной среды. Различаются земельный, водный, лесной государственные кадастры; государственный кадастр животного мира, охотничьих животных; государственный кадастр полезных ископаемых, минеральных ресурсов. В качестве государственных кадастров выступают Реестр особо охраняемых природных территорий; документы о загрязнителях окружающей природной среды; Красные книги редких и исчезающих животных и растений; государственный Регистр потенциально опасных веществ (химических, биологических и иных, как естественных, так и искусственно созданных). Природоресурсовым и природоохранительным законодательством (земельным, водным, лесным, законодательством о недрах, о животном мире, атмосферном воздухе, санитарно-эпидемиологическим законодательством, законодательством об охране окружающей природной среды<21> определяются содержание и порядок ведения кадастров, система органов, ведущих кадастры. В Государственном докладе Минприроды о состоянии окружающей природной среды за 1995 год сказано, что в настоящее время проводится эксперимент по введению территориально-комплексных кадастров. В эксперименте участвуют 28 субъектов Российской Федерации, несколько рабочих групп. 3. С развитием рыночных отношений не утрачивается важность планирования как экономики, так и природоохранной деятельности, но оно видоизменяется, совершенствуются его формы. Вместо директивных планов принимаются планы-прогнозы, экологические программы. В них предусматриваются необходимые рубежи, показатели, которые необходимо или желательно достигнуть. В России в настоящее время функционирует более 20 целевых программ<22>. Наряду с федеральными могут разрабатываться также территориальные (субъектами Федерации) экологические программы либо местные (местными, муниципальными органами). Существенно изменилось планирование производственной и экологической деятельности самими предприятиями, предпринимателями. Независимо от форм собственности они осуществляют его не на основе директивных планов, а самостоятельно, с учетом как своей заинтересованности, так и требований (общих и конкретных) экологического законодательства, природоохранных органов. Разработаны методика и формы составления таких бизнес-планов; в учебных заведениях, в том числе юридических, ведется преподавание курса бизнес-плана. В указанных планах намечаются конкретные природоохранные мероприятия, для чего могут быть созданы, с учетом условий и возможностей, собственные экологические службы. В условиях переходного периода создается опасность дальнейшего ухудшения экологической обстановки; в связи с этим растет спрос на экоуслуги. Рынок экологических услуг обеспечивается десятками коммерческих банков и рядом специализированных бирж. В этой сфере задействовано большое количество брокерских контор в биржевых структурах Российской Федерации. Коммерческие структуры пытаются взять на себя даже такие функции, как контроль, экспертиза, координация, нормирование, что может привести к снижению уровня государственного регулирования качества окружающей среды и использования природных ресурсов. Для достижения баланса между интересами предпринимательства и интересами обеспечения должного качества окружающей природной среды необходимо создание гибкого механизма взаимодействия природоохранных органов с рыночными структурами, занятыми в сфере экологии. 4. Реализация экологических программ и планов требует финансирования. При рыночной экономике на основное место выступает самофинансирование предприятий всех форм собственности - как за счет собственных средств, так и за счет кредитов. Некоторые мероприятия финансируются государством (Федерацией, ее субъектами), муниципальными органами, а также за счет экологических фондов и добровольных пожертвований. В комментируемом Законе экологические банки не упоминаются, хотя они есть и функционируют (например, в Перми - Экопромбанк, в Саратове - Поволжский экобанк). В Законе Казахстана говорится о создании таких банков. Конечно, экологические услуги могут оказываться многими системами банков, но целесообразно иметь и специализированные, в том числе коммерческие банки, дающие предприятиям возможность инвестирования своей экологической деятельности. Характер государственного финансирования изменился. Оно идет главным образом на выполнение целевых программ, а также тех мероприятий, которые государство и ранее брало "на себя". Размеры госинвестиций в связи с известными финансовыми трудностями сократились, но все же они осуществляются. Из бюджета финансируются мероприятия по ликвидации последствий техногенных и экологических катастроф, аварий, часть производства экологических природоохранных сооружений, устройств (очистных сооружений, контрольно-измерительных приборов). В общих капитальных вложениях на экономику окружающая природная среда составляет около 3%. Этот уровень по существу сохраняется в течение последних 15 лет. В общем объеме инвестиций в охрану окружающей природной среды доля государственных вложений составляет 39%, а муниципальных формирований - 25%. Поэтому большие надежды возлагаются на сами предприятия всех форм собственности, на экологические фонды. 5. В составе экономического механизма охраны окружающей природной среды важное значение придается материально-техническому обеспечению. В числе мер, улучшающих материально-техническое обеспечение, на первое место выдвинуты создание и производство новейшей высокоэффективной техники, сооружений, устройств, приборов, технологий. В использовании и охране земель - это новые техника и способы воспроизводства плодородия почв, защиты их от эрозии, опустынивания, загрязнения; в области использования и охраны вод - принципиально новые водосберегающие технологии, методы очистки и обеззараживания вод (повторного водоснабжения, замкнутого водного цикла); в охране атмосферного воздуха - новые технологии и оборудование для очистки вредных промышленных отходов газов, пыли, сажи, токсичных веществ, внедрение новых видов топлива; в использовании и охране лесов, иной растительности и животного мира - новые технологии и средства по сохранению их генетического фонда и многообразия, рыбных запасов, заповедного дела (в частности, биологических методов и средств вместо химических); в области использования и охраны недр - техника и технологии по рациональному извлечению минеральных ресурсов, глубокой переработке и утилизации отходов. Что касается организационно-правовых форм и методов материально-технического обеспечения в рассматриваемой сфере, то это - заказы государства на производство новейших средств, технологий, механизмов; инвестиционная деятельность самих предпринимательских структур; расширение сети и деятельности товарных бирж, выставок и ярмарок по продаже техники и других материально-технических средств, заключение и исполнение договоров с их производителями. 6. В содержании и системе мер экономического механизма охраны окружающей природной среды важное место занимает блок мер, связанных с природопользованием. Оно регулируется самостоятельным природоресурсовым законодательством (земельным, водным, лесным, о недрах и др.). В комментируемом Законе природопользование рассматривается только со стороны его экологизации, т.е. необходимости, чтобы оно вписывалось в охрану природы, а не ухудшало ее. Экологизация природопользования обеспечивается такими экономическими мерами, как: а) нормирование (лимиты) природопользования и вредного воздействия на природную среду, устанавливаемые в лицензиях (и, возможно, в договорах): б) плата за природопользование. Причем выбросы и сбросы вредных (неочищенных, необеззараженных) веществ в законодательстве также рассматриваются как виды природопользования, иначе за них невозможно было бы устанавливать плату. Лимиты природопользования выражаются в установлении размеров земельных участков, объемов выемки минеральных ресурсов из недр, воды из водоемов, расчетной лесосеки в лесозаготовках, квот в охоте и рыболовстве. Нормы отвода земельных участков для различных целей были установлены Госстроем СССР в 1973 - 1975 гг. и остаются в силе. Это нормы: для автомобильных дорог (СН 467-74), железных дорог (СН 468-74), аэропортов (СН 457-74), для канализаций (СН 456-73), трубопроводов (СН 452-73), мелиоративных каналов (СН 474-75), нефтяных и газовых скважин (СН 459-74), линий связи и электросетей (СН 461-74, 465-74) и др.<23>. Размеры других земельных участков - для сельскохозяйственных целей, дачного и жилищного строительства, садоводства устанавливаются в соответствии с земельным законодательством. Лимиты заготовки древесины устанавливаются расчетной лесосекой в соответствии с лесным законодательством; лимиты водопотребления - в соответствии с водным законодательством (могут устанавливаться нормы и режимы в зависимости от сезона, времени года); лимиты добычи полезных ископаемых - в соответствии с законодательством о недрах; лимиты (квоты) в рыболовстве и охоте - законодательством об охоте и рыболовстве (в зависимости от численности данного вида фауны, сезонов года). Нормирование необходимо в связи с ограниченностью природных ресурсов и множеством лиц, желающих быть природопользователями. Что касается установления нормативов выбросов и сбросов вредных веществ, других вредных воздействий на окружающую природную среду (ПДВ, ПДС, ПДК, ПДУ, ПДН, ГОСТы), то хотя эта тема разд. IV комментируемого Закона, тем не менее нормирование качества природной среды также входит в экономический механизм ее охраны<24>. Нормативы природопользования и вредного воздействия на окружающую природную среду устанавливаются согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 3 августа 1992 г. N 545. Данным постановлением утвержден Порядок разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов. В соответствии с принятым Порядком указанные нормативы и лимиты устанавливаются конкретным предприятиям, учреждениям и организациям (природопользователям) органами Минприроды, другими специально уполномоченными органами Российской Федерации в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, органами санитарно-эпидемиологического надзора - в соответствии с их компетенцией. Проекты указанных нормативов разрабатываются предприятиями, учреждениями и организациями - природопользователями с учетом предложений органов местного самоуправления, научных учреждений. 7. Плата за природопользование и вредное воздействие на окружающую природную среду - следующий важный рычаг экономического механизма охраны природы. Впервые плата была введена правительственным постановлением N 32 от 7 января 1988 г. Госкомприроды установил порядок определения и внесения платы. Затем этот Порядок был утвержден постановлением Правительства РСФСР от 9 января 1991 г. N 13 для всех предприятий независимо от подчиненности и форм собственности. Минэкологии РСФСР в 1991 году были разработаны Общие принципы платного природопользования в условиях перехода РСФСР к рынку, а также проекты нормативно-правовых актов о введении платного природопользования на территории Российской Федерации. Позже платность использования природных ресурсов была закреплена в ст. 20 комментируемого Закона. Введенные нормативы платы за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ и размещение отходов оказались удобными для практических расчетов с природопользователями, доказательны с точки зрения истца и ответчика при возникновении арбитражных дел. Затем постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. N 632 был утвержден новый документ - Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия<25>. В этом постановлении органам исполнительной власти, специально уполномоченным органам было поручено разработать конкретные нормативы, коэффициенты к ним, нормативно-методические документы. Названным Порядком установлено два вида базовых нормативов платы (они разработаны Минприродой 27 ноября 1992 г.): а) за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, другие виды вредного воздействия в пределах допустимых нормативов; б) за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, другие виды вредного воздействия в пределах установленных, лимитов (временно согласованных нормативов). Базовые нормативы платы установлены по каждому ингредиенту загрязняющего вещества (отхода), виду вредного воздействия с учетом степени их опасности для окружающей природной среды и здоровья населения. Для отдельных регионов и бассейнов рек установлены коэффициенты к базовым нормативам платы, учитывающие экологические факторы - природно-климатические особенности территорий, значимость природных и социально-культурных объектов. Установлено, что дифференцированные ставки платы определяются умножением базовых нормативов платы на коэффициенты, учитывающие экологические факторы. Плата за загрязнение окружающей природной среды в пределах допустимых нормативов выбросов, сбросов, объемов размещения отходов, уровней вредного воздействия определяется путем умножения соответствующих ставок платы на величину указанных видов загрязнения и суммирования всех полученных произведений (по видам загрязнения). Плата за загрязнение в пределах установленных лимитов определяется путем умножения соответствующих ставок платы на разницу между лимитами и предельно допустимыми выбросами, сбросами загрязняющих веществ, объемами размещения отходов, уровнями вредного воздействия и суммирования всех полученных произведений (по видам загрязнения). При определении платы за сверхлимитное загрязнение соответствующие ставки лимитной платы умножаются на величину превышения фактической массы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемов размещения отходов, уровней вредного воздействия над установленными лимитами; затем все полученные произведения суммируются и умножаются на пятикратный повышающий коэффициент. В случае отсутствия у природопользователя оформленного в установленном порядке разрешения на выброс, сброс загрязняющих веществ, размещение отходов вся масса загрязняющих веществ учитывается как сверхлимитная и оплачивается в соответствии с вышеуказанным Порядком. Платежи в пределах лимитов осуществляются за счет себестоимости продукции (работ, услуг), а сверхлимитные - за счет прибыли, остающейся в распоряжении предприятия. Предельные размеры платы за загрязнение окружающей природной среды сверх допустимых нормативов устанавливаются в процентах от прибыли, остающейся в распоряжении предприятия, и дифференцируются по отдельным отраслям народного хозяйства с учетом их экономических особенностей. Если указанные платежи равны или превышают размер прибыли, остающейся в распоряжении природопользователя, то специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды, органами санитарно-эпидемиологического надзора и соответствующими органами исполнительной власти рассматривается вопрос о приостановке или прекращении деятельности предприятия. Средства, взимаемые за загрязнение, в соответствии с комментируемым Законом перечисляются природопользователями в бесспорном порядке: 90% - на специальные счета внебюджетных государственных экологических фондов; 10% - в доход республиканского бюджета Российской Федерации для финансирования деятельности территориальных органов государственного управления в области охраны природы. Сроки перечисления средств устанавливаются территориальными органами Минприроды Российской Федерации. По истечении этих сроков суммы платежей взыскиваются в безакцептном порядке. Внесение такой платы не освобождает от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов. В случаях, когда выбросы, сбросы и размещение отходов производятся по соответствующему разрешению, речь идет о невиновном, в юридическом смысле, загрязнении окружающей среды. Поэтому загрязнение, не относящееся к этим случаям, является виновным, и причиненный им ущерб взыскивается сверх указанных средств в судебном порядке (об этом говорится в комментарии к разд. ХIV - о возмещении вреда, причиненного экологическим правонарушением). Плата за пользование природными ресурсами установлена соответствующими природоресурсовыми законами и комментируемым Законом (ст. 20). При этом различается плата за: пользование природными ресурсами; сверхлимитное и нерациональное их использование; загрязнение окружающей природной среды (см. приложение 2). Плата за землю установлена Земельным кодексом (25 апреля 1991 г.) и Законом "О плате за землю" (11 октября 1991 г.) с изменениями и дополнениями от 28 апреля 1993 г. и от 9 августа 1994 г. Определены нормативная цена земли, земельный налог, арендная плата за землю, размеры, порядок распределения, взимания. Плата за пользование недрами установлена Законом о недрах от 19 февраля 1992 г. (новая редакция от 8 февраля 1995 г.) и конкретнее (размеры, порядок распределения и взыскания) - Положением о плате за недропользование, утвержденным Правительством Российской Федерации 28 октября 1992 г. Определена плата за поиск, разведку и добычу полезных ископаемых и на восстановление минеральных ресурсов. В соответствии с Водным кодексом Российской Федерации устанавливается плата за водопользование, которая идет на восстановление и охрану вод. Основами лесного законодательства введены лесные подати за различные виды лесопользования, арендная плата. Раньше существовала плата на восстановление, охрану и защиту лесов; с 1995 года она отменена Законом о бюджете на 1995 год. Различные формы платы устанавливаются за пользование растительным и животным миром (сбор грибов, ягод, охота, рыболовство). В настоящее время продолжаются работы по совершенствованию системы оплаты в следующих направлениях: полный и оперативный учет инфляции при определении ставок; разработка нормативов платы за радиационные, шумовые, электромагнитные воздействия на окружающую среду; расширение состава учитываемых ингредиентов загрязнения; более полный учет региональных отраслевых особенностей при расчете ставок платы и др. С 1993 года апробируются новые виды платы - за тепловые загрязнения (Тверь), за шумовые загрязнения (Москва, Н. Новгород). 8. Создание и деятельность внебюджетных экологических фондов - важная составная часть экономического механизма охраны природы. Впервые они были предусмотрены в 1988 году и назывались резервными фондами охраны природы. Правительство Российской Федерации 29 июня 1992 г. приняло постановление N 442 "О Федеральном экологическом фонде Российской Федерации и экологических фондах на территории Российской Федерации". Такие фонды созданы в субъектах Российской Федерации и местных (муниципальных) территориях. Минприроды и Минфину предложено оказывать необходимую методологическую помощь при формировании системы территориальных внебюджетных экологических фондов. Установлено, что в Федеральный экологический фонд отчисляются 10% общей суммы средств, направляемых в государственные внебюджетные экологические фонды в виде платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды загрязнений, средств, полученных по искам о возмещении вреда, штрафов за экологические правонарушения, а также средств от реализации конфискованных орудий охоты, рыболовства и незаконно добытого с их помощью. Исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации, местным администрациям, Минприроды предложено обеспечить своевременное и полное перечисление средств в Федеральный экологический фонд Российской Федерации и территориальные внебюджетные экологические фонды. Минфину, Минприроды с участием Центрального банка предложено разработать и утвердить порядок направления в Федеральный экологический фонд и территориальные внебюджетные экологические фонды средств (в том числе валютных), поступающих от предприятий, учреждений, граждан, а также иностранных юридических лиц и граждан. Федеральный экологический фонд является самостоятельным государственным внебюджетным учреждением, обладает правами юридического лица, имеет самостоятельный баланс, расчетный, валютный и иные счета, печать с изображением Государственного герба России и своим наименованием, может создавать отделения, филиалы и иные обособленные подразделения. Он находится в ведении Минприроды, взаимодействует с экологическими фондами субъектов Российской Федерации, местными экологическими фондами в целях реализации федеральных и иных экологических программ и проектов. Порядок такого взаимодействия определяется соглашениями (договорами). Основные задачи Федерального экологического фонда: финансирование и кредитование федеральных программ и научно-технических проектов, направленных на улучшение качества окружающей природной среды, а также обеспечение экологической безопасности населения; мобилизация средств на осуществление природоохранных мероприятий и программ; экономическое стимулирование бережного и эффективного использования природных ресурсов, внедрения экологически чистых технологий, строительства очистных сооружений; содействие в развитии и осуществлении международного сотрудничества в области охраны природы, финансирование целевых проектов и программ такого сотрудничества (см. приложение 2). 9. В качестве элемента экономического механизма охраны окружающей природной среды комментируемый Закон называет экологическое страхование. Оно направлено на возмещение вреда в случаях застрахованного экологического риска, причиненного здоровью или имуществу. В Российской Федерации действует Закон о страховании от 27 ноября 1992 г.; различаются государственное добровольное и обязательное страхование. Нормы указанного Закона относятся и к экологическому страхованию. Кроме того, существует специальный акт - Типовое положение о порядке добровольного экологического страхования в Российской Федерации, утвержденное Минприроды и Государственной страховой компанией 3 декабря - 20 ноября 1992 г.<26>. Помимо Российской государственной страховой компании, уже созданы и действуют региональные страховые компании: "Аско-Москва", "Добрый день" (Тюмень), "Северная корона" (Москва), "Эко-сфинкс" (С.-Петербург), Ивановский, Нижегородский фонды экологического страхования, Волгоградский центр экологического страхования, Саратовский страховой фонд экологической безопасности. На региональном уровне экспериментируется обязательное экологическое страхование (Н. Новгород, Электросталь). На экологическое страхование заключается договор. Стороны - страхователь и страховщик - конкретно определяют взаимные права и обязанности, страховые случаи, объекты страхования, порядок выплаты страховых взносов и страхового возмещения. Споры разрешаются в судах или арбитражных судах. Раздел IV Нормирование качества окружающей природной среды Статья 25. Основные требования к нормированию качества окружающей природной среды 1. Нормирование качества окружающей природной среды производится с целью установления предельно допустимых норм воздействия на окружающую природную среду, гарантирующих экологическую безопасность населения и сохранение генетического фонда, обеспечивающих рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов в условиях устойчивого развития хозяйственной деятельности. 2. Нормативы предельно допустимых вредных воздействий, а также методы их определения утверждаются специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора и совершенствуются по мере развития науки и техники с учетом международных стандартов. 3. При нарушении требований нормативов качества окружающей природной среды выброс, сброс вредных веществ или иные виды воздействия на окружающую природную среду могут быть ограничены, приостановлены или прекращены по предписанию специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора. Статья 26. Нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ 1. Нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, а также вредных микроорганизмов и других биологических веществ, загрязняющих атмосферный воздух, воды, почвы, устанавливаются для оценки состояния окружающей природной среды в интересах охраны здоровья человека, сохранения генетического фонда, охраны растительного и животного мира. См. предельно допустимые концентрации химических веществ в почвах Приказом Роскомрыболовства от 28 июня 1995 г. N 100 утвержден Перечень ПДК и ОБУВ вредных веществ для воды рыбохозяйственных водоемов Роскомрыболовством 14 августа 1995 г. утвержден Порядок организации разработки и утверждения ПДК и ОБУВ загрязняющих веществ в воде рыбохозяйственных водных объектов 2. С учетом природно-климатических особенностей, а также повышенной социальной ценности отдельных территорий (заповедников, заказников, национальных парков, курортных и рекреационных зон) для них устанавливаются более строгие нормативы предельно допустимых вредных воздействий на природную среду. Статья 27. Нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ 1. Нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ, а также вредных микроорганизмов и других биологических веществ, загрязняющих атмосферный воздух, воды, почвы, устанавливаются с учетом производственных мощностей объекта, данных о наличии мутагенного эффекта и иных вредных последствий по каждому источнику загрязнения, согласно действующим нормативам предельно допустимых концентраций вредных веществ в окружающей природной среде. 2. Нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов утверждаются специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды (по химическим веществам), санитарно-эпидемиологического надзора (по микроорганизмам и биологическим веществам). См. также Порядок разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов, утвержденный постановлением Правительства РФ от 3 августа 1992 г. N 545 Приказом Минприроды РФ от 19 июля 1995 г. N 289 утверждены Нормативы удельных выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух от хлебопекарных предприятий Статья 28. Нормативы предельно допустимых уровней шума, вибрации, магнитных полей и иных вредных физических воздействий 1. Нормативы предельно допустимых уровней шума, вибрации, магнитных полей и иных вредных физических воздействий устанавливаются на уровне, обеспечивающем сохранение здоровья и трудоспособности людей, охрану растительного и животного мира, благоприятную для жизни окружающую природную среду. 2. Указанные нормативы утверждаются специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора. Статья 29. Нормативы предельно допустимого уровня радиационного воздействия 1. Нормативы предельно допустимого уровня безопасного содержания радиоактивных веществ в окружающей природной среде и продуктах питания, предельно допустимого уровня радиационного облучения населения устанавливаются в величинах, не представляющих опасности для здоровья и генетического фонда человека. Указанные нормативы утверждаются специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора. 2. Для постоянного контроля за уровнем радиации население обеспечивается радиометрическими приборами. Порядок обеспечения и перечень указанных приборов определяются Правительством Российской Федерации. Статья 30. Предельно допустимые нормы применения агрохимикатов в сельском хозяйстве 1. Предельно допустимые нормы применения минеральных удобрений, средств защиты растений, стимуляторов роста и других агрохимикатов в сельском хозяйстве устанавливаются в дозах, обеспечивающих соблюдение нормативов предельно допустимых остаточных количеств химических веществ в продуктах питания, охрану здоровья, сохранение генетического фонда человека, растительного и животного мира. 2. Указанные нормативы утверждаются специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора по представлению органов государственной агрохимической службы Российской Федерации с учетом международных стандартов. Статья 31. Нормативы предельно допустимых остаточных количеств химических веществ в продуктах питания 1. Нормативы предельно допустимых остаточных количеств вредных химических веществ в продуктах питания устанавливаются путем определения минимально допустимой дозы, безвредной для здоровья человека, по каждому используемому химическому веществу и при их суммарном воздействии. 2. Указанные нормативы утверждаются государственными органами Российской Федерации санитарно-эпидемиологического надзора по согласованию с государственной агрохимической службой Российской Федерации. Статья 32. Экологические требования к продукции 1. В стандартах на новую технику, технологии, материалы, вещества и другую продукцию, способную оказать вредное воздействие на окружающую природную среду, устанавливаются экологические требования для предупреждения вреда окружающей природной среде, здоровью и генетическому фонду человека. 2. Экологические требования к продукции производства и потребления должны обеспечивать соблюдение нормативов предельно допустимых воздействий на окружающую природную среду в процессе производства, хранения, транспортировки и использования продукции. 3. Указанные требования и методы их обоснования утверждаются специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора. См. Инструкцию по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности, утвержденную приказом Минприроды России от 29 декабря 1995 г. N 539 Статья 33. Предельно допустимые нормы нагрузки на окружающую природную среду При формировании территориально-производственных комплексов, развитии промышленности, сельского хозяйства, строительстве и реконструкции городов, других населенных пунктов устанавливаются предельно допустимые нормы нагрузки на окружающую природную среду с учетом потенциальных ее возможностей, необходимости рационального использования территориальных и природных ресурсов с целью обеспечения наиболее благоприятных условий жизни населению, недопущения разрушения естественных экологических систем и необратимых изменений в окружающей природной среде. Статья 34. Нормативы санитарных и защитных зон Нормативы санитарных и защитных зон, санитарно-защитных зон устанавливаются для охраны водоемов и иных источников водоснабжения, курортных, лечебно-оздоровительных зон, населенных пунктов и других территорий от загрязнения и других вредных воздействий. Комментарий к Разделу IV Качество окружающей природной среды нормируется с целью установления предельно допустимых норм воздействия, гарантирующих экологическую безопасность населения и сохранение генетического фонда, обеспечивающих рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов в условиях устойчивого развития хозяйственной деятельности. Комментируемый Закон устанавливает необходимость нормирования: содержания предельно допустимых концентраций вредных веществ; предельно допустимых уровней шума, вибрации, магнитных полей и иных вредных физических воздействий; предельно допустимого уровня радиационного воздействия; предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ, предельно допустимых норм применения агрохимикатов в сельском хозяйстве, норм нагрузки на окружающую природную среду, предельно допустимых остаточных количеств веществ в продуктах питания. Законом также устанавливаются размеры санитарных и защитных зон, экологические требования к производимой продукции. Нормативы предельно допустимых вредных воздействий и методы их определения утверждаются органами санитарно-эпидемиологического надзора и специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды. По мере развития производства, науки и техники нормирование в экологии развивается и совершенствуется. При разработке нормативов учитываются международные экологические нормы и стандарты. При нарушении нормативов качества могут быть ограничены, приостановлены, прекращены выбросы, сбросы и иные вредные воздействия. Предписание об этом дают государственные органы в области охраны окружающей природной среды и санитарно-эпидемиологического надзора. Нормативы предельно допустимых концентраций (ПДК) устанавливаются для химических веществ, микроорганизмов и других биологических веществ. Показатели их нормируются в атмосферном воздухе, воде, почве. Предельно допустимые концентрации вредных веществ устанавливались как критерии безопасности и безвредности для человека факторов среды его обитания, требования к обеспечению благоприятных условий его жизни и фиксировались в санитарных правилах и нормах. Они выражают санитарно-гигиенические требования; наряду с ними развивается и экологическое нормирование. Закон Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"<27> установил, что санитарные правила и нормы обязательны для соблюдения всеми государственными органами, общественными объединениями, хозяйствующими субъектами, должностными лицами и гражданами. На всей территории России действуют федеральные санитарные правила. Республиканские и местные правила могут быть только временными и вводятся при отсутствии федеральных, а также в случае необходимости уточнения федеральных правил, в том числе их ужесточения, с учетом особенностей гигиенической, эпидемиологической обстановки и состояния здоровья населения. В переходный период действуют нормативы, утвержденные бывшим Минздравом СССР. По мере разработки и уточнения их заменят новые российские нормативы ПДК. По атмосферному воздуху нормативы ПДК вредных веществ установлены для 479 загрязнителей. Из двух нормативных величин, устанавливаемых для атмосферных загрязнений, максимально разовая ПДК направлена на предупреждение рефлекторных реакций человека, которые могут возникнуть при кратковременном воздействии, среднесуточная ПДК - на предупреждение влияния, возникающего при длительном поступлении вредных веществ в организм. Предельно допустимые концентрации вредных веществ в водных объектах хозяйственно-питьевого, культурно-бытового назначения, а также в водах контрольных створов, используемых для рыбохозяйственных целей, являются частью Правил охраны поверхностных вод от загрязнения сточными водами. Они установлены для 1925 вредных веществ. Причем требования к качеству воды в водоемах, используемых для рыбохозяйственных целей, более жесткие, чем для водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового назначения. Нормативы ПДК в почве утверждены для 109 вредных веществ. Нормативы предельно допустимых уровней шума, вибрации, магнитных полей и иных физических воздействий устанавливаются на уровне, обеспечивающем сохранение здоровья и трудоспособности людей, охрану растительного и животного мира, благоприятных условий труда. Санитарными нормами допустимого уровня шума на территории жилой застройки установлено, что он не должен превышать 60 децибел, а в ночное время - с 23 до 7 часов 45 децибел. Для санаторно-курортных зон эти нормативы составляют соответственно 40 и 30 децибел. Для территории жилой застройки органами санитарно-эпидемиологической службы обоснованы и утверждены допустимые уровни вибрации и электромагнитных воздействий. К иным нормируемым физическим воздействиям относится тепловое. Его основными источниками являются энергетика, энергоемкие производства, коммунально-бытовое хозяйство. В принятых Правилах охраны поверхностных вод от загрязнения сточными водами установлены нормативы теплового воздействия на водные объекты. В источнике хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водоснабжения летняя температура воды не должна превышать температуру самого жаркого месяца более чем на 3 ° по Цельсию; в рыбохозяйственных водоемах - быть не более чем на 5 ° по Цельсию выше естественной температуры воды. Нормирование в сфере обеспечения радиационной безопасности установлено Федеральным законом "О радиационной безопасности", принятым Государственной Думой 5 декабря 1995 г.<28>. Оно осуществляется путем установления санитарных норм, гигиенических нормативов, правил радиационной безопасности, государственных стандартов, строительных норм и правил, правил охраны труда и других документов, которые не должны противоречить положениям названного Закона. Санитарные правила, нормы, гигиенические нормативы в области обеспечения радиационной безопасности утверждаются органами санитарно-эпидемиологического надзора. Для населения средняя годовая эффективная доза облучения равна 0,001 зиверта или эффективная доза на период жизни (70 лет) - 0,07 зиверта. В отдельные годы допустимы большие значения эффективной дозы при условии, что средняя годовая эффективная доза, исчисленная последовательно за пять лет, не превысит 0,001 зиверта. Эти основные пределы не включают в себя дозы, создаваемые естественным радиационным и техногенно измененным радиационным фоном, а также дозы, получаемые гражданами (пациентами) при проведении медицинских рентгенорадиологических процедур и лечения. Указанные пределы доз облучения являются исходными при установлении допустимых уровней облучения организма человека и отдельных его органов. Допустимые пределы доз облучения могут быть уменьшены Правительством Российской Федерации для отдельных территорий, с учетом конкретной санитарно-гигиенической, экологической обстановки, состояния здоровья населения и уровня влияния на человека других факторов окружающей среды. Установленные нормы вводятся в действие с 1 января 2000 года. До этого будут проведены работы по реальному обеспечению новых нормативов, что потребует значительных затрат, включая пересмотр нормативной документации и внедрение конкретных технических решений. Одной из серьезных экологических проблем в настоящее время является защита окружающей среды и населения от диоксинов и диоксиноподобных токсикантов. Правительством Российской Федерации 5 ноября 1995 г. утверждена Федеральная целевая программа "Защита окружающей природной среды и населения от диоксинов и диоксиноподобных токсикантов на 1996 - 1997 годы"<29>. Ею предусматривается разработка экологических и гигиенических нормативов содержания диоксинов и фурантов в различных объектах окружающей природной среды, промышленной продукции, отходах производства и потребления, питьевой воде, продуктах питания и кормах. Комментируемый Закон требует определения для каждого источника загрязнений норматива предельно допустимых воздействий. Выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду устанавливаются в виде предельно допустимых выбросов и сбросов (ПДВ и ПДС) - величиной, выражающей предельное количество загрязняющего вещества, которое разрешается выбрасывать в единицу времени из данного источника, а также лимитов - временно согласованных выбросов (ВСВ) - для тех источников загрязнений, которые без совершенствования технологий не могут выполнить норматив ПДВ и ПДС. С учетом возможностей производства лимиты поэтапно должны доводиться до уровня нормативов ПДВ и ПДС. Контролируют это органы охраны окружающей природной среды. Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа 1992 г. определен порядок разработки и утверждения нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ и размещения отходов<30>. Разработку указанных нормативов организует Минприроды совместно с государственными органами санитарно-эпидемиологического надзора и другими специально уполномоченными органами в области охраны окружающей природной среды, а также с органами исполнительной власти. Проекты нормативов разрабатывают сами предприятия с учетом предложений органов местного самоуправления, научных учреждений, общественных организаций и мнения населения. Конкретным предприятиям нормативы выбросов и сбросов, размещения отходов устанавливают органы Минприроды и другие специально уполномоченные органы. Так, по химическим веществам нормативы выбросов вводят органы охраны окружающей природной среды, по биологическим веществам, микроорганизмам, по физическим воздействиям, радиации - органы санитарно-эпидемиологического надзора. На основе установленных нормативов предприятиям выдается разрешение на выбросы, сбросы, размещение отходов. В современном сельскохозяйственном производстве широко используются минеральные удобрения, химические средства защиты растений и стимуляторы их роста. Известно, что агрохимикаты способны накапливаться и сохраняться, загрязняя почву, водоемы, атмосферу, произведенную сельскохозяйственную продукцию. Требование комментируемого Закона состоит в том, что минеральные удобрения, средства защиты растений, стимуляторы роста и другие агрохимикаты должны применяться в дозах, обеспечивающих соблюдение установленных нормативов предельно допустимых веществ в атмосферном воздухе, почве, воде и предельно допустимых остаточных веществ в продуктах питания. При этом учитываются такие факторы, как климатические условия, характер почв, особенности выращиваемых культур, свойства удобрений и их воздействие на засеянные культуры и почву. Потребность в удобрениях определяется специалистами станций химизации и агрохимических лабораторий. Ими же на основании картограмм полей даются научно обоснованные рекомендации по применению удобрений, природоохранным мерам для каждого хозяйства, фермера. Нормы расхода ядохимикатов (пестицидов, гербицидов и др.) приведены в Списке химических и биологических средств борьбы с вредителями, болезнями растений, сорняками и регуляторами роста растений, разрешенных для применения в сельском хозяйстве. В этом Списке по каждому препарату и веществу указывается норма расхода, способ, время обработки, ограничения, последний срок и максимальная кратность обработок. Установленные в Списке предельно допустимые нормы расхода агрохимикатов уточняются зональными научно-исследовательскими учреждениями для конкретных агроклиматических зон. Нормы расхода агрохимикатов, разрешенных для использования населением, содержатся в Списке химических и биологических средств борьбы с вредителями, болезнями растений, сорняками, паразитами домашних животных и пчел, а также средств по уходу за растениями, разрешенных для розничной продажи населению. При нормировании расхода удобрений и ядохимикатов учитывается фоновое загрязнение атмосферного воздуха, воды, почв. Чтобы защитить здоровье человека, комментируемый Закон ввел нормирование предельно допустимых остаточных количеств химических веществ в продуктах питания. В соответствии с этим Минздрав установил нормативы остаточных количеств нитратов, пестицидов, ртути, свинца, мышьяка и других вредных веществ в сельскохозяйственной продукции. Законом Российской Федерации "О радиационной безопасности"<31> определено, что продовольственное сырье, пищевые продукты, питьевая вода и контактирующие с ними в процессе изготовления, хранения, транспортировки и реализации материалы и изделия должны отвечать требованиям по обеспечению радиационной безопасности и подлежат производственному контролю. Содержание химических веществ у производителя сельскохозяйственной продукции контролируют специальные лаборатории агрохимической службы. На произведенную продукцию должен быть получен сертификат качества, устанавливающий ее экологическую характеристику и безвредность для здоровья. На содержание остаточных количеств вредных веществ сельскохозяйственная продукция проверяется на овощных базах и овощехранилищах. Надзор за получением сертификатов качества осуществляют органы санитарно-эпидемиологической службы. Комментируемый Закон устанавливает, что экологические нормативы должны закладываться в производимую продукцию, технику, технологии, способные оказать вредное воздействие на здоровье человека и окружающую среду. Право потребителя на экологическую безопасность товаров, работ, услуг закреплено в ст. 5 Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей" от 7 февраля 1992 г.<32>, где установлено, что обязательные требования по безопасности здоровья и окружающей природной среды должны обеспечиваться экологическими стандартами. В случае, если такие стандарты отсутствуют, товаропроизводитель должен инициировать их разработку. На товары (результаты работ), использование которых по истечении определенного срока представляет опасность для жизни, здоровья потребителей, окружающей среды, должны устанавливаться сроки годности. Экологическая стандартизация начала развиваться еще до принятия законодательства о правах потребителей. Были разработаны государственные стандарты на качество питьевой воды, методы и порядок отбора проб воздуха и вод для анализа их качества, шумовые характеристики средств автотранспорта и летательных аппаратов и др. С принятием Закона о правах потребителей разработка экологических стандартов на товары, работы, услуги активизировалась. Закон вводит и обязательность экологической сертификации товаров, работ, услуг. Известно, что при развитии производительных сил не учитывались экологические нагрузки. Это приводило к концентрации вредных производств, росту загрязнений в городах, разрушению естественных экологических систем и даже к необратимым изменениям природы ряда регионов. В принятом Государственной Думой 18 октября 1995 г. Водном кодексе Российской Федерации впервые на законодательном уровне введены специальные нормы об установлении предельно допустимых воздействий на водные объекты<33>. Водным кодексом установлено, что нормативы допустимых воздействий на водные объекты устанавливаются исходя из: предельно допустимой величины антропогенной нагрузки, длительное воздействие которой не приведет к изменению экосистемы водного объекта; предельно допустимой массы вредных веществ, которая может поступить в водный объект и на его водосборную площадь; условий целевого использования водного объекта. В развитие Водного кодекса Правительством Российской Федерации будет установлен порядок разработки этих нормативов. Отраслевые предельно допустимые нагрузки применительно к отдельным природным ресурсам - лесам, особо охраняемым природным территориям, охотничьему хозяйству, особо ценным регионам, например по озеру Байкал, разрабатывались органами лесного хозяйства, охотничьего хозяйства, охраны природы в ведомственных положениях и инструкциях. Комментируемый Закон установил обязательность учета предельно допустимых нагрузок на природную среду при формировании территориально-производственных комплексов, развитии промышленности, сельского хозяйства, реконструкции городов. Для защиты от загрязнений и других вредных воздействий Закон предусматривает создание и нормирование санитарных и защитных зон. Санитарные и защитные зоны представляют собой часть земельного, водного, недренного пространства, в пределах которого законодательством устанавливается особый режим в целях охраны здоровья населения и природных ресурсов от вредного воздействия хозяйственной деятельности. Зоны санитарной охраны устанавливаются в каждом населенном пункте, где имеется или строится водопровод. Зона охраны источника водоснабжения делится на пояса, в каждом из которых действует особый режим. В первом поясе, где находится сам источник водоснабжения, запрещается проживание и временное нахождение лиц, не связанных непосредственно с работой на водопроводных сооружениях, а также какое бы то ни было строительство, за исключением необходимого для технических нужд водопровода. Во втором поясе, охватывающем территорию, непосредственно окружающую источник водоснабжения и его притоки, запрещается такое использование территории или этого источника, которое может вызвать его качественное или количественное ухудшение. В соответствии с этим всякого рода строительство, уничтожение насаждений, проведение железнодорожных и автотранспортных путей, использование земельных участков и водоемов для сельскохозяйственных нужд, мероприятий по физкультуре, купания и т.п. допускается в пределах второго пояса только с особого разрешения органов санитарно-эпидемиологического надзора. Третий пояс охватывает смежную со вторым поясом территорию, неблагополучное состояние которой может вызвать распространение инфекционных заболеваний через водопровод. Здесь органы здравоохранения производят специальный учет инфекционных заболеваний, которые могут распространяться через водопровод. Округа санитарной (горно-санитарной) охраны устанавливаются для природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Порядок их образования и режим определены Федеральным законом "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах". Источники вредных воздействий - предприятия, теплоэлектростанции, аэропорты и др. отделяются от жилых массивов санитарно-защитными зонами. Санитарными нормами проектирования промышленных предприятий их размеры определены для предприятий пяти классов санитарной вредности от 1000 до 50 метров. При больших масштабах производства, ограниченной возможности очистки выбросов и неблагоприятных условиях взаимного размещения промышленных предприятий и жилой застройки санитарно-защитные зоны могут быть увеличены в 3 раза. Для крупных производственных комплексов эти зоны могут быть установлены в особых размерах, с учетом мощности предприятий. В санитарно-защитной зоне запрещается строительство жилья, 40% ее территории рекомендуется занимать зелеными насаждениями. Водоохранные зоны устанавливаются для поддержания водных объектов в состоянии, соответствующем экологическим требованиям, в целях предотвращения загрязнения, засорения и истощения поверхностных вод, а также сохранения среды обитания объектов животного и растительного мира. Водоохранной зоной является территория, примыкающая к акватории, на которой устанавливается специальный режим использования и охраны природных ресурсов и осуществления иной хозяйственной деятельности. В пределах водоохранных зон выделяются прибрежные полосы, представляющие территории строгого режима. Режим этих зон будет установлен принятым в развитие Водного кодекса специальным постановлением Правительства Российской Федерации<34>. В целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности<35>. Раздел V Государственная экологическая экспертиза Об экологической экспертизе см. также: Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", постановление Правительства РФ от 11 июня 1996 г. N 698 "Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы" Статья 35. Цели и принципы государственной экологической экспертизы 1. Государственная экологическая экспертиза проводится с целью проверки соответствия хозяйственной и иной деятельности экологической безопасности общества. 2. Государственная экологическая экспертиза осуществляется на принципах обязательности ее проведения, научной обоснованности и законности ее выводов, независимости, вневедомственности в организации и проведении, широкой гласности и участия общественности. Статья 36. Обязательность государственной экологической экспертизы 1. Государственная экологическая экспертиза является обязательной мерой охраны окружающей природной среды, предшествующей принятию хозяйственного решения, осуществление которого может оказывать вредное воздействие на окружающую природную среду. 2. Финансирование и осуществление работ по всем проектам и программам производится только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. 3. Порядок проведения государственной экологической экспертизы объектов федерального, республиканского или местного значения регулируется законодательством Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации. Статья 37. Объекты государственной экологической экспертизы Государственной экологической экспертизе подлежат все предплановые, предпроектные и проектные материалы по объектам и мероприятиям, намечаемые к реализации на территории Российской Федерации независимо от их сметной стоимости и принадлежности, а также экологические обоснования лицензий и сертификатов. Статья 38. Ответственность за невыполнение требований государственной экологической экспертизы и ответственность экспертов 1. Руководители предприятий, учреждений, организаций, другие должностные лица и иные работники, а также граждане несут ответственность за невыполнение требований заключения государственной экологической экспертизы в соответствии с действующим законодательством. 2. Председатель и члены экспертных комиссий несут ответственность за правильность и обоснованность своих заключений в соответствии с законодательством Российской Федерации. Выводы экспертной комиссии могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд. Статья 39. Общественная экологическая экспертиза 1. Общественная экологическая экспертиза, проводимая научными коллективами, общественными объединениями по их инициативе, становится юридически обязательной после утверждения ее результатов соответствующими органами государственной экологической экспертизы. 2. Председатель, члены общественных коллективов экспертов несут ответственность за правильность, обоснованность своих экспертных оценок в соответствии с законодательством Российской Федерации. Комментарий к Разделу V 1. Новым институтом обеспечения надлежащей окружающей среды становится государственная экологическая экспертиза, проводимая с целью проверки соответствия хозяйственной и иной деятельности экологической безопасности общества. Среди принципов ее осуществления - обязательность (как мера охраны среды, предшествующая принятию хозяйственного решения, реализация которого может оказать вредное воздействие на природу), широкая гласность и участие общественности (нуждающиеся, как и другие провозглашенные принципы, в обеспечении правовыми актами, правоприменительной практикой, активностью общественных отношений), ответственность в виде штрафа, налагаемого в административном порядке в размерах, предусмотренных ст. 84 комментируемого Закона, на: а) руководителей предприятий, учреждений, организаций, других должностных лиц и граждан - за невыполнение требований заключения экспертизы, б) председателя и членов экспертных комиссий - за правильность и обоснованность своих заключений. В нормативных актах специально уполномоченных органов по охране окружающей природной среды предусматриваются: а) доведение до общественности через средства массовой информации результатов государственной экологической экспертизы, б) проведение госэкоэкспертизы во взаимодействии с общественными органами, в) возможность организации общественных слушаний по проектам и заявлениям о воздействии на окружающую среду. Эти положения содержатся и в подготавливаемых проектах актов Минприроды, Правительства по вопросам государственной экологической экспертизы. Важно отметить и наличие общественной экологической экспертизы (см. ст. 39 комментируемого Закона). С правовых позиций имеет значение: 1) упоминание в Законе общественной экологической экспертизы наряду с государственной, 2) юридически обязательный статус заключения общественной экологической экспертизы после утверждения ее результатов соответствующими органами государственной экологической экспертизы, 3) ответственность председателя и членов общественных коллективов экспертов за правильность, обоснованность своих экспертных оценок в соответствии с законодательством России, 4) запрет финансирования и производства работ по всем проектам и программам при наличии отрицательного заключения общественной экологической экспертизы, утвержденного соответствующими органами. Основные полномочия граждан и общественных объединений при проведении государственной экологической экспертизы предусматриваются комментируемым Законом и Федеральным законом Российской Федерации об экологической экспертизе от 23 ноября 1995 г. Согласно указанным в них нормам граждане и общественные объединения имеют право: выдвигать предложения о проведении в соответствии с законодательством государственной и общественной экологической экспертизы хозяйственной и иной деятельности, реализация которой затрагивает экологические интересы населения, проживающего на данной территории; направлять в письменной форме Минприроды и его органам аргументированные предложения по экологическим аспектам намечаемой хозяйственной и иной деятельности; получать от Минприроды и его органов, организующих проведение государственной экологической экспертизы конкретных объектов экологической экспертизы, информацию о результатах ее проведения (ст. 3 и 19 Закона от 23 ноября 1995 г.); обжаловать выводы экспертной комиссии в суд или арбитражный суд (ст. 38 комментируемого Закона). Кроме того, общественные объединения вправе: требовать назначения государственной экологической экспертизы, выступать с изложением экологической платформы в средствах массовой информации; 6 рекомендовать своих представителей для участия в государственной экологической экспертизе по вопросам размещения и проектирования объектов (ст. 13 комментируемого Закона). К проведению государственной экологической экспертизы имеют отношение некоторые более общие экологические права, а именно: требовать от соответствующих органов предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране; ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных должностных лиц; предъявлять в суде или арбитражном суде иски о возмещении вреда здоровью и имуществу граждан, причиненного экологическими правонарушениями; требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, строительстве, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении или перепрофилировании их деятельности (ст. 12 и 13 комментируемого Закона). В связи с изложенным напомним, что согласно ст. 7 Закона Российской Федерации о государственной тайне от 21 июля 1993 г. к сведениям, не подлежащим засекречиванию, относится информация о: чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях; состоянии экологии, здравоохранения, санитарии; фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина; фактах нарушения законодательства органами государственной власти и их должностными лицами. 2. Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан, общественных объединений, а также органов местного самоуправления общественными объединениями, основной целью деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в установленном законодательством порядке. В соответствии со ст. 22 Закона от 23 ноября 1995 г. общественная экологическая экспертиза тех же объектов может проводиться независимо от государственной. Это означает, по нашему мнению, что она может проводиться до, одновременно либо после государственной экологической экспертизы. Общественные объединения при этом имеют право: получать от заказчика предусмотренную законом документацию, подлежащую экологической экспертизе; знакомиться с нормативно-технической документацией, устанавливающей требования к проведению государственной экологической экспертизы; участвовать в качестве наблюдателей (через своих представителей) в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и в проводимом ими обсуждении заключений общественной экологической экспертизы. Ст. 23 и 24 Закона от 23 ноября 1995 г. предусматривают следующие условия проведения общественной экологической экспертизы: государственную регистрацию заявления общественных объединений о проведении экологической экспертизы; порядок и сроки этой регистрации органами местного самоуправления; форму и содержание заявления о проведении экологической экспертизы; обязанности общественных объединений, организующих экологическую экспертизу, известить население о начале и результатах ее проведения; исчерпывающий перечень оснований, по которым может быть отказано в государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы. Учитывая зависимость силы заключения общественной экологической экспертизы от авторитета участников и мотивированности доводов, важно обеспечить ее правильную процедуру и персональный подбор комиссии. В принципе, требования к ним адекватны проведению государственной экологической экспертизы, однако скрупулезность и тщательность их выполнения особо значимы в связи с отсутствием обязательности заключения. Так, состав экспертов по их научной квалификации и компетентности должен быть по уровню не ниже зкспертов государственной экспертизы - иначе их доводы, даже более мотивированные, не будут должным образом восприняты. Тщательное выполнение всех требований, упомянутых выше, в последние годы, к сожалению, воспринимается как формализм, бюрократизм, хотя является непременным условием качественного экспертного заключения общественности. Получение мотивированного и обоснованного заключения является важной частью дела, но главное - довести мотивированное заключение до принимающих решение органов и должностных лиц, сделать его альтернативным, равноправным, наряду с заключением государственной экологической экспертизы, мнением официальных организаций. Поэтому целесообразно довести содержание общественной экологической экспертизы до сведения максимально широкого, заинтересованного в этом круга лиц путем: рассылки, опубликования в средствах массовой информации, организации лекций, "круглых столов", дискуссий, обсуждений. Работа экспертов в общественных комиссиях не исключает платности - за счет экологических фондов, пожертвований, иных поступлений, не запрещенных законом. Может использоваться и самообложение граждан, предусмотренное российским законодательством. В зарубежных странах весьма распространены практика временного объединения граждан для решения таких проблем, как общественная экологическая экспертиза, приглашение юриста для консультации или выступления в суде, сбор средств исключительно для этих локальных и ограниченных по времени нужд. Заключение общественной экологической экспертизы направляется Минприроды и его органам, заказчику, органам, принимающим решение о реализации экологической экспертизы, органам местного самоуправления, передается другим заинтересованным лицам, может публиковаться в средствах массовой информации. 3. Целесообразно остановиться на некоторых процедурных правилах проведения государственной экологической экспертизы и компетенционных нормах, показывающих, кто за что должен отвечать. Так, Правительство Российской Федерации осуществляет меры по обеспечению законов, а также прав граждан и юридических лиц в области экологической экспертизы (ст. 5 Закона от 23 ноября 1995 г.). К ведению субъектов Российской Федерации относится делегирование экспертов для участия в качестве наблюдателей в заседаниях государственных экспертных комиссий, информирование населения о намечаемых и проводимых экологических экспертизах и их результатах (ст. 6 Закона от 23 ноября 1995 г.). Специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы: получают бесплатно от государственных органов независимо от их принадлежности необходимую информацию, имеют доступ к базе данных о состоянии окружающей среды и возможных последствиях негативного воздействия на нее; направляют в банковские организации представления о приостановке (прекращении) финансирования, кредитования и других финансовых операций в отношении объектов, не получивших положительного заключения государственной экологической экспертизы; предварительно информируют органы государственной власти и органы местного самоуправления о проведении заседаний экспертной комиссии по объектам, реализуемым на территории соответствующих органов; организуют информационное обеспечение государственной экологической экспертизы, в том числе формирование и ведение банков данных о намечаемой деятельности, о реализации объектов экологической экспертизы и о негативном воздействии намечаемой деятельности на окружающую среду; предоставляют для ознакомления общественным объединениям, осуществляющим общественную экологическую экспертизу, нормативно-технические документы, которые устанавливают требования к проведению экологической экспертизы; направляют органам местного самоуправления, общественным объединениям и гражданам, представившим аргументированные предложения, материалы об их рассмотрении при проведении государственной экологической экспертизы, информацию об ее заключении; предоставляют средствам массовой информации по их запросам сведения о результатах проведения государственной экологической экспертизы. Территориальные органы Минприроды обязаны своевременно информировать органы прокуратуры о нарушении законодательства Российской Федерации и ее субъектов, готовить и направлять другим правоохранительным органам соответствующие материалы по вопросам привлечения к ответственности лиц, виновных в нарушении законодательства об экологической экспертизе. Ближе всех к населению находятся органы местного самоуправления, которые в рассматриваемой области могут: делегировать своих экспертов в качестве наблюдателей на заседания государственных экспертных комиссий, причем не только по объектам, расположенным на своей территории, но и на других, в случаях возможного воздействия на окружающую среду их хозяйственной и иной деятельности; принимать и реализовывать, в пределах своих полномочий, решения на основании результатов общественных обсуждений, опросов, референдумов, заявлений общественных экологических объединений и движений, информации об объектах экологической экспертизы; организовывать общественные обсуждения, проводить опросы, референдумы среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе; организовывать по требованию населения общественную экологическую экспертизу; информировать органы прокуратуры, специально уполномоченные территориальные государственные органы в области охраны окружающей природной среды, органы государственной власти субъектов Российской Федерации о начале реализации объекта без положительного заключения государственной экологической экспертизы. Для этого органы местного самоуправления вправе получать от соответствующих государственных органов необходимую информацию об объектах экологической экспертизы, реализация которых может оказывать воздействие на окружающую среду в пределах территории соответствующего муниципального образования и о результатах проведения государственной и общественной экологических экспертиз. В обязанности заказчиков документации, подлежащей экологической экспертизе, входят: оплата проведения государственной экологической экспертизы; передача государственным экспертным органам и общественным объединениям, организующим проведение экспертизы, необходимых материалов, сведений, расчетов, дополнительных разработок относительно объекта экспертизы; осуществление хозяйственной и иной деятельности исключительно в соответствии с документацией, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы. Специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы являются Минприроды и его территориальные органы, которые имеют исключительное право на проведение государственной экологической экспертизы и осуществляют функции через свои специализированные подразделения (ст. 13 Закона от 23 ноября 1995 г.). К комментируемым статьям Закона об охране окружающей природной среды могут иметь также отношение следующие нормы Закона об экологической экспертизе: в представляемой на экспертизу документации должны быть материалы оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности; положительные заключения и документы согласований органов федерального надзора и контроля и органов местного самоуправления; материалы обсуждений объекта с гражданами и общественными объединениями, организованных органами местного самоуправления; повторное проведение государственной экологической экспертизы осуществляется на основании решения суда или арбитражного суда; эксперт государственной экологической экспертизы обязан участвовать в подготовке материалов, обосновывающих учет заключений общественной экспертизы, а также аргументированных предложений органов местного самоуправления, общественных объединений и граждан; имеет право требовать от заказчиков представления дополнительных материалов, формулировать свое особое мнение по объекту экологической экспертизы; заключение государственной экологической экспертизы есть документ, содержащий обоснованные выводы о допустимости воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и о возможности реализации объекта экспертизы, одобренный квалифицированным большинством списочного состава экспертной комиссии; заключение экспертной комиссии утверждается специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы, что означает подтверждение последним соответствия порядка проведения экспертизы требованиям законов Российской Федерации и ее субъектов. Не следует смешивать государственную и общественную экологические экспертизы с иными, смежными мероприятиями, не обладающими описанными правовыми статусами: экологическими исследованиями, научными оценками и т.п.; нередко они имеют те же цели, но не обеспечиваются соответствующими нормами права. 4. Закон об экологической экспертизе от 23 ноября 1995 г. ввел большое количество новелл, в том числе об ответственности за нарушение законодательства как одной из гарантий прав граждан на участие в экологической экспертизе, на качество окружающей среды. Правонарушениями заказчика и заинтересованных лиц теперь (с 30 ноября 1995 г.) считаются фальсификация материалов, сведений и данных, представляемых на экологическую экспертизу, а также сведений о результатах ее проведения; принуждение эксперта к подготовке заведомо ложного заключения; создание препятствий к проведению экологической экспертизы; непредставление государственным органам экспертизы и общественным объединениям, организующим и проводящим экологическую экспертизу, необходимых материалов, сведений и данных; осуществление хозяйственной и иной деятельности, не соответствующей документации, которая получила положительное заключение государственной экологической экспертизы. Нарушениями руководителей государственных органов экспертизы и экспертных комиссий признаются: необоснованность материалов по учету выводов общественной экологической экспертизы и поступивших от органов местного самоуправления, общественных объединений, граждан аргументированных предложений по экологическим аспектам хозяйственной и иной экспертируемой деятельности; нарушение установленного порядка расходования перечисленных заказчиком средств на проведение государственной экологической экспертизы. Руководители и члены экспертной комиссий отвечают за фальсификацию заключения экспертизы, за сокрытие сведений о своей заинтересованности в результатах экспертизы; так, экспертом не может быть представитель заказчика или разработчика, гражданин, состоящий в трудовых или договорных отношениях с ними, представитель юридического лица, состоящего с заказчиком или разработчиком объекта экологической экспертизы в договорных отношениях. Нарушением законодательства со стороны должностных лиц считаются: выдача разрешений на специальное природопользование или на иную деятельность без положительного заключения государственной экологической экспертизы; организация или проведение экологической экспертизы неправомочными на то органами, организациями и общественными объединениями; прямое или косвенное вмешательство в работу государственных органов экологической экспертизы, экспертных комиссий и экспертов в целях оказания воздействия на ход и результаты проведения экологической государственной и общественной экспертизы; незаконный отказ от государственной регистрации заявлений о проведении общественной экологической экспертизы (ст. 30 Закона от 23 ноября 1995 г.). В ряде субъектов Российской Федерации разработаны и приняты нормативные акты по этим вопросам, вводящие конкретные формы привлечения общественности. Так, согласно Закону Республики Коми "Об экологической экспертизе" от 20 октября 1992 г. по наиболее сложным проектам предусматривается "Резюме, позволяющее неспециалисту в достаточной степени разобраться в сути излагаемых вопросов", опубликование органом государственной экологической экспертизы в периодической печати декларации об экологических последствиях, с указанием организации заказчика, ответственной за ознакомление общественности с документами и материалами, а также сроков, места и времени ознакомления. Закон Республики Коми содержит специальную статью о порядке обсуждения с общественностью намечаемой заказчиком деятельности. Представители общественности вправе бесплатно ознакомиться с документами, представлять в государственное экспертное учреждение свои письменные замечания и предложения. Установлен и срок для этого - один месяц со дня опубликования декларации об экологических последствиях. Государственный комитет по охране природы направляет в течение недели копии этих замечаний и предложений экспертам и заказчику намечаемой деятельности. Лица, представившие свои замечания, по их желанию могут не раскрываться. Таким образом, научные рекомендации и пожелания обретают обязательную силу и становятся правовыми нормами, обеспечиваемыми государством, должностными лицами, что весьма важно,- из области пожеланий, опыта, предложения общественности становятся требованиями ко всем предприятиям, их должностным лицам. 5. В 1995 году внимание общественности привлекла государственная экологическая экспертиза высокоскоростной магистрали Петербург - Москва. В ходе ее проведения были выявлены нарушения земельного законодательства Российской Федерации, законодательства об особо охраняемых природных территориях, Положения об ОВОС: без должного решения суда земельные участки, принадлежащие гражданам на праве собственности, были переведены в разряд арендуемых; вырубка лесов первой и второй групп началась без постановления Правительства, в связи с чем иски в арбитражные суды о возмещении ущерба были удовлетворены; проект ТЭО не прошел общественных слушаний в субъектах Российской Федерации, на территориях, охваченных местным самоуправлением; задеты и нарушены границы Валдайского национального парка. Тем не менее, Минприроды направило положительное заключение на ТЭО в Правительство<36>. Была проведена государственная экологическая экспертиза таких крупных объектов с иностранными инвестициями, как: ТЭО освоения Лунского и Пильтур-Астохского месторождений нефти и газа шельфа о. Сахалин (балансовые запасы месторождений: свободный газ категории С1-364.0 млрд.куб.м, категории С2-109,8 млрд.куб.м; нефть категории С1-284,6 млн.т и категории С2-93,6 млн.т); экологическое обоснование контракта ПО "Коминефть" с фирмой "Тоталь" на разработку Харьягинского нефтяного месторождения с долевым распределением продукции; обосновывающие материалы на создание совместного предприятия ГП "Архангельскгеология" и фирмы "Коноко" (США) по поиску, разведке и разработке месторождений углеводородов в северном районе Тиман-Печоры. Накопленный опыт работы государственной экологической экспертизы позволяет выявить следующие недостатки представляемых материалов: предпроектная и проектная документация с точки зрения оценки воздействия на окружающую природную среду по-прежнему остается на недостаточно научно обоснованном уровне: поверхностно прорабатываются характер, степень, вид воздействия на природные комплексы, а также вероятные экологические и связанные с ними социальные и экономические последствия намечаемой хозяйственной деятельности. Документация часто поступает без: должного анализа экологической ситуации и состояния природной среды в зоне возможного воздействия намечаемой деятельности, а также устойчивости природной среды к антропогенному воздействию; оценки и прогноза возможных изменений в природной среде и состояния ее отдельных компонентов вследствие строительства и эксплуатации объектов; должного изучения социальной среды, санитарно-эпидемиологической обстановки в регионе и состояния здоровья населения; оценки возможных аварийных ситуаций, степени риска их возникновения; детальной проработки природоохранных мероприятий по предотвращению экологически вредного воздействия намечаемой деятельности, по оздоровлению и улучшению качества окружающей природной среды (с учетом ликвидации последствий возможных аварий); рассмотрения вопросов по организации локального мониторинга за состоянием окружающей природной среды. В проектной документации по-прежнему часто лишь декларируются подходы, ориентирующие на ресурсосберегающие, малоотходные и безотходные технологии; предлагаются к реализации технические и технологические решения, не прошедшие необходимой экспериментальной опытно-промышленной проверки; имеют место искажения представляемой информации как по объему выбросов и сбросов загрязняющих веществ, так и по их составу (хотя ст. 84 комментируемого Закона предусматривает за это административную ответственность); присутствуют вещества, на которые не установлены ПДК (в "ТЭО организации производства акриловой кислоты и акрилатных продуктов на Пермском НПО им. С.М.Кирова" отмечено, что в выбросах и сбросах могут присутствовать до 50 наименований загрязняющих веществ, больше половины из которых не имеют ПДК); не всегда рассматриваются вопросы минимизации отходов производства и их возможного использования. Раздел VI Экологические требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов Статья 40. Общие экологические требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов 1. При размещении, технико-экономическом обосновании проекта, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений в промышленности, сельском хозяйстве, на транспорте, в энергетике, водном, коммунально-бытовом хозяйстве, при прокладке линий электропередачи, связи, трубопроводов, каналов, иных объектов, оказывающих прямое либо косвенное влияние на состояние окружающей природной среды, должны выполняться требования экологической безопасности и охраны здоровья населения, предусматриваться мероприятия по охране природы, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, оздоровлению окружающей природной среды. 2. Нарушение указанных требований влечет за собой приостановление до устранения недостатков либо полное прекращение деятельности по размещению, проектированию, строительству, реконструкции, вводу в эксплуатацию экологически вредных объектов в соответствии с предписанием специально на то уполномоченных государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора. О требованиях к экологическому обоснованию в предпроектной и проектной документации на строительство объектов хозяйственной и иной деятельности см. Инструкцию, утвержденную приказом Минприроды России от 29 декабря 1995 г. N 539 Статья 41. Экологические требования при размещении предприятий, сооружений и иных объектов 1. При размещении предприятий, сооружений и иных объектов должно быть обеспечено выполнение требований по охране окружающей природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, учету ближайших и отдаленных экологических, экономических, демографических, нравственных последствий деятельности указанных объектов при приоритете охраны здоровья человека и благосостояния населения. 2. Определение мест строительства предприятий, сооружений и иных объектов производится в соответствии со статьей 28 Земельного кодекса РСФСР и статьей 11 Закона РСФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" при наличии положительного заключения специально на то уполномоченных государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора и решения местных органов самоуправления. В необходимых случаях при размещении объектов, затрагивающих экологические интересы населения, решение принимается по результатам обсуждения или референдума. 3. Решение о размещении крупных народнохозяйственных объектов принимается Верховным Советом Российской Федерации или Верховными Советами республик в составе Российской Федерации на основе заключения государственной экологической экспертизы. Статья 42. Экологические требования к технико-экономическому обоснованию проекта и проектированию предприятий, сооружений и иных объектов 1. При технико-экономическом обосновании проекта, проектировании предприятий, сооружений и иных объектов должны учитываться современный уровень научно-технического прогресса и предельно допустимые нагрузки на окружающую природную среду и предусматриваться надежные и эффективные меры предупреждения, устранения загрязнения окружающей природной среды вредными отходами, их обезвреживание и утилизация, внедрение ресурсосберегающих, малоотходных и безотходных технологий и производств, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, оздоровление окружающей природной среды. 2. Технико-экономическое обоснование проектов и проекты на строительство предприятий, сооружений и иных объектов проходят государственную, а при необходимости и общественную экологическую экспертизу. 3. Проекты, не удовлетворяющие экологическим требованиям, не подлежат утверждению, а работы по их реализации не финансируются учреждениями соответствующих банков. Статья 43. Экологические требования к строительству, реконструкции предприятий, сооружений и иных объектов 1. Строительство, реконструкция предприятий, сооружений и иных объектов должны осуществляться по утвержденным проектам, имеющим положительное заключение государственной экологической экспертизы, в строгом соответствии с действующими природоохранительными, санитарными, а также строительными нормами и правилами. 2. Запрещается строительство, реконструкция объектов до утверждения проекта и отвода земельного участка в натуре. Не допускается изменение утвержденного проекта или стоимости проектных работ в ущерб требованиям экологической безопасности. 3. При выполнении строительных работ принимаются меры по охране природы, рациональному использованию природных ресурсов, рекультивации земель и других ресурсов, благоустройству территории и оздоровлению окружающей природной среды. 4. Нарушение требований, изложенных в настоящей статье Закона, влечет за собой приостановление строительных работ до устранения отмеченных недостатков по предписанию специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора с одновременным прекращением финансирования этих работ учреждением соответствующего банка. Статья 44. Экологические требования при вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов 1. Ввод в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов производится при условии выполнения в полном объеме всех экологических требований, предусмотренных проектом, по актам приемочных комиссий, создаваемых с участием представителей специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора. 2. Запрещается ввод в эксплуатацию объектов, не обеспеченных современными технологиями, сооружениями и установками по очистке, обезвреживанию и утилизации вредных отходов, выбросов и сбросов до уровня предельно допустимых нормативов, средствами контроля за загрязнением окружающей природной среды, без завершения запроектированных работ по охране природы, рекультивации земель, оздоровлению окружающей природной среды. 3. Председатель и члены приемочных комиссий несут персональную ответственность за нарушение порядка приемки объектов в соответствии с законодательством Российской Федерации. Раздел VII Экологические требования при эксплуатации предприятий, сооружений, иных объектов и выполнении иной деятельности Статья 45. Общие экологические требования при эксплуатации предприятий, сооружений и иных объектов 1. Предприятия, учреждения, организации, граждане обязаны принимать эффективные меры по соблюдению технологического режима и выполнению требований по охране природы, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, оздоровлению окружающей природной среды. 2. Предприятия, учреждения, организации, граждане обеспечивают соблюдение установленных нормативов качества окружающей природной среды на основе соблюдения утвержденных технологий, внедрения экологически безопасных технологий и производств, надежной и эффективной работы очистных сооружений, установок и средств контроля, обезвреживания и утилизации отходов, проводят мероприятия по охране земель, недр, вод, лесов и иной растительности, животного мира, воспроизводству природных ресурсов. 3. Выброс и сброс вредных веществ, захоронение отходов допускаются на основе разрешения, выдаваемого специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды. В разрешении устанавливаются нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ и другие условия, обеспечивающие охрану окружающей природной среды и здоровье человека. 4. Для перехода на нормативы предельно допустимых выбросов, сбросов вредных веществ могут устанавливаться временно согласованные нормативы (лимиты) выбросов, сбросов вредных веществ с одновременным утверждением плана снижения объемов выбросов, сбросов до предусмотренных предельных величин. 5. Нарушение установленных нормативов выбросов и сбросов, захоронения вредных веществ и других условий и требований охраны окружающей природной среды, предусмотренных разрешением на выброс, сброс, захоронение вредных веществ, а также возникновения угрозы здоровью населения, влечет за собой ограничение, приостановление, прекращение выбросов и сбросов, захоронения вредных веществ и иной деятельности, причиняющей вред окружающей природной среде и здоровью населения, вплоть до приостановления, прекращения деятельности предприятий, учреждений, организаций или их филиалов, отделов, цехов, установок по предписанию специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора, а также профессиональных союзов Российской Федерации с одновременным прекращением финансирования указанной деятельности учреждениями банка. 6. Перепрофилирование деятельности экологически вредных объектов производится по согласованию со специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора. Статья 46. Экологические требования в сельском хозяйстве 1. Предприятия, объединения, организации и граждане, ведущие сельское хозяйство, обязаны выполнять комплекс мер по охране почв, водоемов, лесов и иной растительности, животного мира от вредного воздействия стихийных сил природы, побочных последствий применения сложной сельскохозяйственной техники, химических веществ, мелиоративных работ и других факторов, ухудшающих состояние окружающей природной среды, причиняющих вред здоровью человека. 2. Животноводческие фермы и комплексы, предприятия, перерабатывающие сельскохозяйственную продукцию, должны иметь необходимые санитарно-защитные зоны и очистные сооружения, исключающие загрязнение почв, поверхностных и подземных вод, поверхностей водосборов водоемов и атмосферного воздуха. Нарушение указанных требований, причинение вреда окружающей природной среде и здоровью человека влечет за собой ограничение, приостановление либо прекращение экологически вредной деятельности сельскохозяйственных и иных объектов по предписанию специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора. Статья 47. Экологические требования при планировании, проектировании, выполнении мелиоративных работ 1. Предприятия, учреждения, организации и граждане обязаны при планировании, проектировании, выполнении мелиоративных работ и эксплуатации мелиоративных систем принимать все необходимые меры по соблюдению водного баланса, рациональному использованию земель, экономному использованию вод, охране земель, лесов и иной растительности от истощения, затопления, подтопления и предупреждения других вредных последствий для окружающей природной среды. См. также Федеральный Закон от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель" 2. Нарушение указанных требований влечет за собой приостановление проектирования, строительства либо эксплуатации этих систем до устранения недостатков или прекращение таких работ по предписанию специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды с одновременным прекращением финансирования работ учреждениями банков. Статья 48. Экологические требования к энергетическим объектам 1. Размещение, проектирование, строительство и эксплуатация энергетических предприятий, установок и иных объектов осуществляются в соответствии с требованиями статей 40-45 настоящего Закона. 2. При размещении, проектировании, строительстве гидроэлектростанций должны быть полностью учтены реальные потребности в электроэнергии данного региона, рельеф местности для размещения объекта, меры по максимальному сохранению земель и лесов, населенных пунктов, памятников природы, истории и культуры, эффективной охране рыбных запасов, своевременной утилизации древесины и плодородного слоя почв при расчистке и затоплении ложа водохранилища, по недопущению отрицательных изменений в окружающей природной среде. 3. При размещении, проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации атомных электростанций принимаются меры по обеспечению полной радиационной безопасности окружающей природной среды и населения в соответствии с международными правилами. Запрещается размещение, проектирование, строительство атомных электростанций на территориях с большой концентрацией населения, курортных, рекреационных, лечебно-оздоровительных зон и округов санитарной охраны, в сейсмически опасных зонах, вблизи крупных водоемов республиканского значения, традиционных мест массового отдыха и лечения населения. 4. При проектировании и строительстве тепловых электростанций необходимо предусматривать оснащение их высокоэффективными фильтрами и другими средствами для очистки вредных отходов, сбросов и выбросов, использование экологически безопасных видов топлива. 5. Нарушение указанных требований влечет за собой приостановление проектирования, строительства, работы энергетических объектов до устранения отмеченных недостатков либо прекращение их работы по предписанию специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора. Статья 49. Экологические требования при проектировании, строительстве, реконструкции городов и других населенных пунктов 1. Проектирование, строительство, реконструкция городов и других населенных пунктов должны соответствовать требованиям статьи 11 Закона РСФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и настоящего Закона, обеспечивать наиболее благоприятные экологические условия для жизни, труда и отдыха населения. Промышленные, транспортные предприятия, сооружения, транспортные магистрали и другие хозяйственные объекты должны размещаться таким образом, чтобы исключить неблагоприятное влияние вредных факторов на здоровье и санитарно-бытовые условия жизни населения. 2. При планировании и застройке городов и других населенных пунктов должны предусматриваться санитарная очистка, обезвреживание, утилизация, складирование, экологически безопасное удаление, переработка либо захоронение коммунально-бытовых отходов. 3. В целях охраны окружающей природной среды вокруг крупных городов и промышленных центров, крупных, экологически вредных объектов создаются лесопарковые, зеленые, защитные зоны, изъятые из интенсивного хозяйственного использования, с ограниченным режимом природопользования. Статья 50. Экологические требования при использовании радиоактивных материалов 1. Предприятия, учреждения, организации, граждане обязаны соблюдать правила производства, хранения, транспортировки, использования, утилизации, удаления и захоронения радиоактивных веществ (источников ионизирующих излучений, ядерных материалов), не допускать превышения установленных предельно допустимых норм радиации, а в случаях их превышения немедленно информировать органы, осуществляющие обеспечение радиационной безопасности, о повышенных уровнях радиации, опасных для здоровья человека и окружающей природной среды, принимать меры к ликвидации очагов заражения. 2. Предприятия, учреждения, организации, граждане, не обеспечивающие соблюдения правил обращения с радиоактивными материалами, по решению специально уполномоченных на то органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора лишаются права пользования ими либо их деятельность по использованию таких материалов приостанавливается до устранения недостатков. 3. Ввоз в целях хранения или захоронения радиоактивных отходов и материалов из других государств, затопление, отправка в целях захоронения в космическое пространство радиоактивных отходов и материалов запрещаются. См. также указание ГТК РФ от 8 июля 1992 г. N 01-12/71 Законом РФ от 2 июня 1993 г. N 5076-1 "О внесении изменений и дополнений в ... Закон Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" в статью 51 настоящего Закона были внесены изменения Статья 51. Экологические требования при использовании химических веществ в народном хозяйстве 1. Предприятия, учреждения, организации, их должностные лица и граждане обязаны соблюдать правила производства, хранения, транспортировки и применения химических веществ, используемых в сельском хозяйстве в качестве средств защиты растений, стимуляторов роста, минеральных удобрений, в иных отраслях народного хозяйства, выполнять установленные нормативы их использования и принимать меры к предупреждению вредных последствий их применения для здоровья человека, окружающей природной среды. 2. Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации совместно с органами Министерства сельского хозяйства Российской Федерации периодически утверждает список химических препаратов, разрешенных для применения в сельском хозяйстве, и предельно допустимые нормы содержания остаточных химических веществ в продуктах питания. 3. Применение новых химических веществ, способных оказать прямое или косвенное влияние на здоровье человека, допускается только с разрешения Государственного комитета санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации. Запрещается применение токсичных химических препаратов, не подвергающихся распаду, активно воздействующих на организм человека и окружающую природную среду. Правила охраны окружающей природной среды в интересах охраны здоровья человека от экологически вредного воздействия химических веществ, применяемых в народном хозяйстве, утверждаются специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора. 4. Нарушение указанных правил, создающее угрозу здоровью человека химическим загрязнением окружающей природной среды, влечет за собой запрещение производства, хранения, транспортировки, применения соответствующих химических препаратов по решению Государственного комитета санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации. См. Порядок определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами, утвержденный Роскомземом 10 ноября 1993 г. и Минприроды РФ 18 ноября 1993 г. Статья 52. Охрана окружающей природной среды от вредного биологического воздействия 1. При размещении, проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации предприятий, сооружений и иных объектов, технологий, оказывающих вредное воздействие на окружающую природную среду, должны соблюдаться нормативы предельно допустимой концентрации в природной среде микробов, грибков, вирусов и иных видов микроорганизмов и биологических веществ, которые утверждаются специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области санитарно-эпидемиологического надзора. 2. Предприятия, учреждения, организации или граждане, способные оказать биологическое воздействие на окружающую природную среду, обязаны обеспечивать экологически безвредное производство, хранение, транспортировку, использование и удаление микроорганизмов и биологических веществ, разрабатывать и осуществлять мероприятия по предотвращению аварий и катастроф, предупреждению и ликвидации последствий вредного биологического воздействия на окружающую природную среду, здоровье человека и его генетический фонд. 3. Запрещается применение и разведение биологических объектов, не свойственных природе соответствующего региона, а также полученных искусственным путем, без разработки эффективных мер предотвращения их неконтролируемого размножения. 4. Наблюдение, учет источников и контроль за уровнем биологического воздействия на окружающую природную среду осуществляются специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области санитарно-эпидемиологического надзора. 5. Превышение установленных нормативов предельно допустимых уровней биологического воздействия на окружающую природную среду, нарушение порядка производства, хранения, использования биологических видов микроорганизмов и веществ влечет за собой приостановление или прекращение работы предприятий, иных объектов, являющихся источниками данного загрязнения по предписанию специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области санитарно-эпидемиологического надзора. Статья 53. Охрана окружающей природной среды от шума, вибрации, магнитных полей и иных вредных физических воздействий 1. Местные Советы народных депутатов, предприятия, учреждения, организации, граждане обязаны принимать необходимые меры по предупреждению вредного воздействия и устранению интенсивного производственного шума, вибрации, вредного воздействия магнитных полей и других вредных физических воздействий на окружающую природную среду в производственных, общественных, жилых зданиях, на улицах, во дворах, на площадях городов и других населенных пунктов, в загородных зонах отдыха населения, в местах массового скопления и размножения диких зверей и птиц. 2. Запрещается превышение нормативов предельно допустимых уровней воздействия на здоровье человека и окружающую природную среду производственного и транспортного шума, вибрации, магнитных полей и иных вредных физических воздействий. Меры, гарантирующие соблюдение указанных нормативов, разрабатываются при планировке и застройке городов и других населенных пунктов, проектировании строительства и реконструкции предприятий, цехов, технологических линий, создании и освоении новой техники, реконструкции и проектировании, эксплуатации средств наземного, водного и воздушного транспорта. 3. Нарушение указанных нормативов влечет за собой приостановление или прекращение работы предприятий, цехов, агрегатов, иного оборудования, эксплуатации транспортных средств, иных источников вредного воздействия шума, вибрации, магнитных полей и других вредных физических воздействий до устранения обнаруженных недостатков. Статья 54. Охрана окружающей природной среды от производственных и бытовых отходов Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1996 г. N 1098 утверждена федеральная целевая программа "Отходы" 1. Местные Советы народных депутатов, предприятия, учреждения, организации, граждане обязаны принимать эффективные меры по обезвреживанию, переработке, утилизации, складированию или захоронению производственных и бытовых отходов, соблюдать действующие экологические, санитарно-гигиенические и противоэпидемические нормы и правила. 2. Складирование и захоронение отходов производится в местах, определяемых решением органов местного самоуправления по согласованию со специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора. 3. Запрещается сброс отходов и канализационных стоков в водоемы общего пользования, подземные водоносные горизонты. 4. Захоронение потенциально опасных и особо токсичных отходов производится с разрешения специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды по согласованию с органами санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации. 5. Запрещается размещение токсичных отходов, в том числе отходов атомной промышленности, на территории вблизи городов и других населенных пунктов, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах и иных местах, где может быть создана опасность для здоровья населения и состояния окружающей природной среды. 6. Разрешения на захоронение и иное размещение радиоактивных отходов выдаются специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды по согласованию с органами санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации. 7. Нарушение указанных правил влечет за собой ограничение, приостановление либо прекращение деятельности предприятий и иных объектов по предписанию специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора. Статья 55. Экологические требования к военным и оборонным объектам, военной деятельности 1. Экологические требования, предъявляемые настоящим Законом к размещению, строительству, вводу в эксплуатацию и эксплуатации предприятий, сооружений и иных объектов, в полной мере относятся к военным и оборонным объектам, военной деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, к дислокации войск и военной техники (кроме особых ситуаций). Постановлением Правительства РФ от 31 октября 1996 г. N 1310 утверждены первоочередные мероприятия по обеспечению экологической безопасности при осуществлении деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации на 1997 - 2000 годы 2. В соответствии с законодательством Российской Федерации военные органы обязаны возместить вред, причиненный окружающей природной среде и здоровью человека. Статья 56. Охрана озонового слоя Земли 1. Охрана окружающей природной среды от экологически опасных изменений озонового слоя Земли обеспечивается: организацией наблюдения, учета и контроля изменения состояния климата, озонового слоя под влиянием хозяйственной деятельности и иных процессов; установлением и соблюдением нормативов предельно допустимых выбросов вредных веществ, воздействующих на состояние климата и озонового слоя; регулированием производства и использования в быту химических веществ, разрушающих озоновый слой; применением мер ответственности за нарушение указанных требований. 2. В соответствии с международным соглашением министерства и ведомства, предприятия, учреждения, организации обязаны сократить и в последующем полностью прекратить производство и использование химических веществ, вредно воздействующих на озоновый слой. См. постановление Правительства РФ от 24 мая 1995 г. N 526 "О первоочередных мерах по выполнению Венской конвенции об охране озонового слоя и Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой" 3. Список химических веществ и отходов производства, вредно воздействующих на состояние озонового слоя Земли, утверждается специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды и сообщается всем министерствам и ведомствам, предприятиям, учреждениям, организациям. Постановлением Правительства РФ от 8 мая 1996 г. N 563 утверждены Перечень озоноразрушающих веществ и Перечень продукции, содержащей озоноразрушающие вещества, ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации которых подлежит государственному регулированию 4. Контроль за соблюдением указанных требований осуществляется специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды. 5. Нарушение установленного порядка производства или использования химических веществ, вредно воздействующих на состояние озонового слоя, влечет за собой приостановление либо прекращение деятельности предприятий, учреждений, организаций или отдельных цехов, агрегатов, технологических процессов, оборудования по предписанию специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды. Статья 57. Разработка и реализация проектов, существенно влияющих на окружающую природную среду Запрещается разработка и реализация народнохозяйственных проектов, связанных с нарушением или разрушением высокопродуктивных естественных экологических систем и природного равновесия, неблагоприятными изменениями климата и озонового слоя Земли, уничтожением генетических фондов растений и животных, наступлением других необратимых последствий для здоровья человека, окружающей природной среды. Комментарий к Разделу VII 1. Необходимость объединения в настоящем комментарии двух указанных разделов Закона объясняется сходством и даже единообразием формулировок как самих требований, так и экономических и правовых мер их обеспечения. В тексте ст. 40 Закона использован термин "требования экологической безопасности". Следовательно, требования экологической безопасности достигаются мерами обеспечения благополучной (благоприятной) окружающей природной среды. Экологические требования в комментируемом Законе сформулированы применительно к четырем "уровням" или "направлениям". Во-первых, применительно к природопользованию (по существу, во всех статьях - с 40 до 57). Это означает экологизацию природопользования и всех его конкретных видов (землепольования, недропользования, лесопользования, водопользования, пользования атмосферным воздухом, животным миром), т.е. всемерное усиление его защиты от различных вредных техногенных и антропогенных воздействий, приводящих к ухудшению окружающей среды. Так, земли охраняются от эрозии, снижения плодородия, загрязнения и заражения; воды - от загрязнения, засорения, истощения; леса - от самовольных и незаконных рубок, пожаров. В то же время предусматриваются меры предупреждения вредного влияния самих природных явлений, ликвидации их последствий (землетрясений, оползней, селевых потоков, потепления климата, затоплений, повышения уровня морей и Мирового океана). Предусматривается комплекс экономических мер, меры экологической экспертизы, экологического контроля, традиционной юридической ответственности (дисциплинарной, материальной, административной, уголовной, гражданско-правовой (имущественной), а также специальной эколого-правовой - прекращение права природопользования, приостановление или прекращение экологически вредной деятельности отраслей, производств, объектов, перепрофилирование или вывод их за пределы населенных пунктов). Экологизация природопользования вводит его в рамки рациональной, научно обоснованной, безвредной или менее вредной для окружающей природной среды деятельности, включает в систему экологической безопасности. Во-вторых, экологические требования сформулированы применительно к различным отраслям и объектам производственно-хозяйственной и иной деятельности. Сюда относятся, в частности, отрасли и объекты промышленности, транспорта, строительства, энергетики, военной деятельности, сельского хозяйства, мелиорации и др. Они могут отрицательно влиять на природные объекты (загрязнять, заражать, засорять земли, воды, атмосферный воздух), губительно - на озоновый слой, климат, уровень океанов и морей. В целях предупреждения такого воздействия или уменьшения его последствий действуют экологические требования о запрете подобной деятельности, в частности, при разработке планов, размещении и строительстве объектов и сооружений, вводе их в эксплуатацию и при эксплуатации. В то же время принимаются меры по усилению экологического контроля и надзора, ответственности виновных, в том числе - эколого-правовой (приостановление или прекращение деятельности). В-третьих, особые экологические требования устанавливаются применительно к деятельности в регионах, на территориях, в зонах. В особенности это касается, например, регионов и территорий Крайнего Севера, Белого моря, озера Байкал, Северного Прикаспия, Волжского бассейна, Черного и Азовского морей, административных территорий. Для них могут разрабатываться специальные экологические программы, территориальные схемы комплексной охраны природы (ТерСКОП). Особо выделяются (объявляются) зоны чрезвычайной экологической ситуации, экологического бедствия (последствий чернобыльской аварии, Северного Прикаспия и др.)<37>. К особо охраняемым территориям, в которых устанавливаются специальные экологические требования, особые охранные режимы, относятся лечебно-оздоровительные и курортные местности, заповедники, национальные и природные парки, заказники, ботанические сады и дендрологические парки, памятники природы. В них также, как правило, устанавливаются дополнительно санитарные зоны или зоны (округа) санитарной охраны<38>. В-четвертых, экологические требования предусматриваются применительно к объектам в населенных пунктах<39>. Здесь действуют и градостроительные, и санитарно-эпидемиологические нормы; учитываются правила планировки и застройки; особое внимание уделяется охране атмосферного воздуха, водоемов, лесов и лесонасаждений; предусматриваются меры по усилению контроля и ответственности. Осуществление экологических требований должно обеспечиваться соответствующим механизмом, иначе они останутся декларациями. Такими реальными инструментами являются нормы об экономическом механизме охраны окружающей природной среды (разд. III, ст. 15 - 24), о нормировании качества окружающей природной среды (разд. IV, ст. 25 - 34), об экологической экспертизе (разд. V, ст. 35 - 39) и об организационно-правовом механизме охраны окружающей природной среды (разд. Х "Экологический контроль", ст. 68 - 72, разд. ХIII "Ответственность за экологические правонарушения", ст. 81 - 91). Об этом говорится в комментарии к указанным разделам Закона. 2. После принятия Закона (декабрь 1991 г.) появились материалы, касающиеся требований экологической безопасности, которые необходимо рассмотреть в настоящем Комментарии. Речь идет о разработке Концепции Российской Федерации об экологической безопасности<40>. В мире признано, что стержнем этой концепции является теория экологического риска и прикладная ее часть - определение уровня приемлемого риска (этот риск во многом определяется воздействиями на здоровье людей). Чем скорее мы выйдем на мировой уровень теоретических и практических разработок в этой области, тем успешнее будет решаться задача обеспечения национальной экологической безопасности. В ноябре 1991 года в рамках Государственного Совета России были определены основы концепции экологической безопасности. В конце 1992 года в Минприроды была разработана концепция федеральной программы "Экологическая безопасность России", а в начале 1993 года - рассмотрена Концепция экологической безопасности России. В марте 1993 года Совет Безопасности Российской Федерации обсудил вопрос о состоянии здоровья населения России (в том числе в связи с экологическим положением в стране). Были показаны огромные потери жизненного и трудового потенциала страны. Все это отражает растущее понимание важности включения экологической безопасности в структуру национальной безопасности. В Концепции даются следующие основные понятия и определения. Экологическая опасность - вероятность разрушения среды обитания человека, связанных с ним растений и животных в результате неконтролируемого развития экономики, отставания технологий, естественных и антропогенных аварий и катастроф, вследствие чего нарушается приспособляемость живых систем к условиям существования. Экологическая безопасность - процесс обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества, природы и государства от реальных или потенциальных угроз, создаваемых антропогенным или естественным воздействием на окружающую среду. Система экологической безопасности - совокупность законодательных, технических, медицинских и биологических мероприятий, направленных на поддержание равновесия между биосферой и антропогенными, а также естественными нагрузками. Субъекты экологической безопасности - индивидуум, общество, биосфера, государство. Объекты экологической безопасности - жизненно важные интересы субъектов безопасности: права, материальные и духовные потребности личности, природные ресурсы и природная среда как материальная основа государственного и общественного развития. Политика экологической безопасности - целенаправленная деятельность государства, общественных организаций, юридических и физических лиц по обеспечению экологической безопасности. Экологический риск - соотношение величины возможного ущерба при воздействии экологического фактора (в заданной интенсивности) и вероятности реализации этого воздействия. 3. Президент России Указом от 4 февраля 1994 г. N 236 "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития" одобрил "Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития" <41>. Это сделано, как отмечено в Указе, для определения государственной стратегии в данной сфере в соответствии с документами Конференции по окружающей среде и развитию. В то же время Правительству Российской Федерации было предложено до конца 1994 года представить Президенту Российской Федерации проект Концепции перехода Российской Федерации "на модель устойчивого развития, обеспечивающую сбалансированное решение задач социально-экономического развития на перспективу и сохранения благоприятного состояния окружающей среды и природоресурсного потенциала в целях удовлетворения жизненных потребностей населения". Таким образом, речь идет именно о концепции экологической безопасности страны. Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития являются основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, предпринимателей и общественных объединений по обеспечению комплексного решения проблем сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей среды. В этих целях: осуществляется государственное регулирование природопользования и стимулирование природоохранной деятельности путем проведения целенаправленной социально-экономической, финансовой и налоговой политики в условиях развития рыночных отношений; хозяйственная деятельность ориентируется на достижение экономического благосостояния в сочетании с экологической безопасностью России; осуществляется политика по оздоровлению (восстановлению) нарушенных экосистем в экологически неблагополучных регионах России; преодолеваются обострившиеся противоречия между развитием производительных сил и сохранением экологического равновесия в регионах с неблагополучной окружающей средой; обеспечивается естественное развитие экосистем, сохраняются и восстанавливаются уникальные природные комплексы и ландшафты на основе оптимизации режимов природопользования и защиты окружающей среды; выводится из кризисной экологической ситуации ряд крупных городов и промышленных центров. Раздел VIII Чрезвычайные экологические ситуации Статья 58. Зоны чрезвычайной экологической ситуации 1. Зонами чрезвычайной экологической ситуации объявляются участки территории Российской Федерации, где в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных. 2. Зоны чрезвычайной экологической ситуации объявляются постановлениями Верховного Совета Российской Федерации либо указами Президента Российской Федерации по представлению специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды на основании заключения государственной экологической экспертизы. 3. В зоне чрезвычайной экологической ситуации прекращается деятельность, отрицательно влияющая на окружающую природную среду, приостанавливается работа предприятий, учреждений, организаций, цехов, агрегатов, оборудования, оказывающих неблагоприятное влияние на здоровье человека, его генетический фонд и окружающую природную среду, ограничиваются отдельные виды природопользования, проводятся оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов. 4. Финансирование мероприятий по оздоровлению зон чрезвычайной экологической ситуации производится, в первую очередь, за счет средств министерств и ведомств, предприятий, учреждений, организаций - непосредственных виновников деградации природной среды, аварий или катастроф, а также за счет целевых средств федерального и республиканских бюджетов. Статья 59. Зоны экологического бедствия 1. Зонами экологического бедствия объявляются участки территории Российской Федерации, где в результате хозяйственной либо иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны. 2. Зоны экологического бедствия объявляются в том же порядке, что и зоны чрезвычайной экологической ситуации. В зоне экологического бедствия прекращается деятельность хозяйственных объектов, кроме связанных с обслуживанием проживающего на территории зоны населения, запрещается строительство, реконструкция новых хозяйственных объектов, существенно ограничиваются все виды природопользования, принимаются оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов и оздоровлению окружающей природной среды. 3. Финансирование мероприятий по оздоровлению зон экологического бедствия производится в порядке, установленном частью четвертой статьи 58 настоящего Закона. Комментарий к Разделу VIII 1. Комментируемый Закон предусматривает выделение на территории России особых кризисных зон - чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия, устанавливает порядок и последствия их объявления, источники финансирования мероприятий по их оздоровлению, основные признаки зон (ст. 58 и 59 Закона). Три территории прошли государственную экологическую экспертизу при Минприроды и были представлены экспертными комиссиями, экспертным советом и коллегией Минприроды в Правительство России для объявления зонами чрезвычайной экологической ситуации. Это - Кузнецкий угольный бассейн Кемеровской области, город Нижний Тагил Свердловской области и город Братск Иркутской области; на очереди - более десятка подобных неблагополучных территорий (см. приложение). Усиление деградации окружающей природной среды и связанного с ней здоровья населения привело к всплеску организационных мероприятий - прошли региональные встречи по обсуждению выхода из сложившихся экологических ситуаций, состоялись Всероссийские научно-практические конференции "Проблемы реабилитации населения в зонах экологических нарушений" (организованы Международным фондом социально-экологической помощи, Всероссийской ассоциацией профсоюзных объединений регионов с неблагополучной экологической обстановкой, Федерацией независимых профсоюзов России, Академией труда и социальных отношений и др.), в Минприроды разработан и разослан по министерствам, ведомствам и субъектам Федерации проект Временного положения о зонах чрезвычайной экологической ситуации, ряд сопровождающих его методических документов. Под чрезвычайными иногда понимают не столько экологические, сколько иные ситуации, связанные со взрывами газопроводов, поездов, пожарами, наводнениями, межнациональными конфликтами, землетрясениями, засухами, для борьбы с которыми создано Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Необходимо понимать, что функции этого нового министерства и функции Минприроды отражают совершенно разные сферы общественных отношений. Разумеется, разовая "чрезвычайщина" может привести к качественным изменениям экологической ситуации. Однако и происхождение таких бедствий, и порядок их ликвидации настолько отличаются от экологических чрезвычайных ситуаций и бедствий, что требуют иных подходов. В связи с изложенным для перечисленных разовых кризисов предпочтительно использовать иные термины, чтобы не путать их с отношениями, являющимися предметом настоящего комментария и связанными с длительной экологической ситуацией, т.е. с устойчивым воздействием антропогенных факторов. 2. Важнейшим документом, используемым в настоящее время для подготовки материалов о кризисных экологических зонах, являются Критерии оценки экологической обстановки территорий для выявления зон чрезвычайной экологической обстановки и зон экологического бедствия. Правовой характер их заслуживает внимания: они разработаны в научных учреждениях Минприроды, рассмотрены в нем и рекомендованы для системы этого министерства; таким образом, для граждан, других министерств и ведомств Критерии носят методико-рекомендательный характер (в Положение о Минприроды не входит полномочие по принятию такого акта, в широкой печати Критерии не опубликованы, в Министерстве юстиции Российской Федерации не зарегистрированы). В то же время они являются добротным и развернутым документом, конкретизирующим положения комментируемого Закона о кризисных экологических зонах. В Критериях предусматриваются сотни показателей и способов их получения и изложения, но категорических, юридически значимых факторов там нет и вряд ли они возможны, поскольку не может быть двух одинаковых территорий, одновременного сочетания десятков различных показателей: иногда многократное превышение одних может "перевесить" рядовое превышение многих других. В большинстве случаев решающий критерий оценки экологической ситуации - состояние и динамика здоровья населения; в конце концов, определенная логика в этом есть, поскольку охрана окружающей природной среды является не самоцелью, а служит, главным образом, обеспечению реальных гарантий и приоритета здоровья человека. Если Критериями в какой-то мере регулируются подходы к объявлению зон, то проект Программы социально-экономического развития территории в условиях кризисной экологической ситуации призван определить стратегию и тактику оздоровления обстановки в зоне, реабилитации нарушенных природных компонентов, снижения уровня воздействия на природу. Функции заказчика (а возможно, и исполнителя, разработчика) Программы выполняет, как правило, инициатор постановки вопроса об объявлении территории зоной, привлекая местные природоохранные и санитарно-эпидемиологические органы, научно-исследовательские учреждения, общественные организации. Проект Программы разрабатывается на основе определения приоритетных экологических и связанных с ними социально-экономических проблем и может включать два этапа: первый - неотложные меры и мероприятия по улучшению окружающей среды, санитарно-эпидемиологической обстановки и здоровья населения и второй - создание условий для хозяйствования в целях организации экологически устойчивого развития территории. В зависимости от социально-экономической обстановки в стране, а также от промышленного потенциала и ситуации на территории зоны проектом Программы могут быть предусмотрены модернизация и техническое перевооружение предприятий, цехов, агрегатов, их остановка или закрытие, изменение характера природопользования, развитие территориального экологического мониторинга, политика в области развития промышленного и сельскохозяйственного производства, способы формирования бюджета (целевые федеральные средства, отчисления или удержания из бюджетов более низких уровней в пределах налоговых поступлений или вне их, средства предприятий-загрязнителей, экологических и иных внебюджетных фондов, заемные средства (кредиты), иностранные инвестиции, благотворительные средства и т.д.). Комментируемый Закон предусматривает, что решение об объявлении территорий зонами бедствия принимается по представлению специально уполномоченных органов в области охраны окружающей среды на основании заключения государственной экологической экспертизы. В настоящее время все это проводится под эгидой Минприроды, которое во всех трех упомянутых случаях постановки вопроса об объявлении зон действовало по предложению высшего должностного лица либо Правительства Российской Федерации. Вопрос о роли Минприроды в подготовке материалов для представления в Правительство не вызывает сомнений. Однако значение органов и системы Минприроды этим исчерпываться не должно. Их участие ощутимо и на более ранних стадиях подготовки и анализа материалов - через консультирование, оказание методического содействия, координацию и т.д. По-видимому, и после принятия решения об объявлении зон экологического кризиса органы Минприроды призваны быть не только наблюдателем, но и исполнителем, а в ряде аспектов - и контролером хода выполнения этого решения и Программы. При этом должны быть повышены роль и статус местных, территориальных органов Минприроды; в частности, городским и районным комитетам по охране природы следует предоставить права юридического лица. Бесспорным является фактор гласности на всех этапах процесса объявления зоны и ликвидации экологического кризиса: обсуждение альтернативных проектов, инвентаризация и мобилизация своих возможностей, контроль за исполнителями и сроками прохождения материалов (они должны быть установлены), за целевым расходованием финансовых и иных средств путем общественных слушаний, извещения в средствах массовой информации, проведения конференций, открытых заседаний представительных и исполнительных органов, обмена опытом, установления общественных постов, пикетов и т.п. Кроме того, предстоит урегулировать порядок объявления выхода из экологического кризиса. По сложившемуся обычаю решение о прекращении особого статуса должен принимать тот же орган, который объявлял зону. Последовательным будет и введение при этом аналогичной процедуры - оценка сделанного, изменение критериев экологического кризиса на данной территории, государственная экологическая экспертиза, представление Минприроды - все под углом зрения анализа экологической обстановки, сравнения ее с первоначальными показателями. 3. На начальном этапе процесса объявления зон встает вопрос: кто может быть инициатором постановки этого вопроса перед высшими органами Российской Федерации? В недрах исполнительных структур бытует мнение о возможности предоставить такие полномочия исключительно органам субъекта Федерации (преимущественно - исполнительным, но кое-кто допускает, что и представительным); другие считают необходимым составить некий перечень возможных инициаторов, материалы которых только и будут рассматриваться по принадлежности: предлагается включать в список наряду с субъектами Федерации органы местного самоуправления, экологические общественные объединения. Необходимость перечня обосновывается желанием уменьшить поток заявителей. Нам представляются несовременными и недемократичными такие попытки. Оправданное опасение большого числа заявителей необходимо преодолеть повышением требований к представляемым материалам, их полноте, объективности, убедительности; однако каждый, сумевший эти требования соблюсти, должен обладать правом на их предъявление уполномоченным органам. С первой проблемой тесно связана и вторая - о месте подачи материалов; порядок рассуждений здесь аналогичен: аппарат полагает, что это должно происходить по инстанции. Но в этом случае вышестоящие органы будут иметь возможность, в случае сомнений или возражений, притормозить ход инициативного процесса и внести в него свою лепту (хорошо, если только положительную). Нельзя отрицать, что при окончательном решении вопроса следует учитывать мнение субъекта Федерации, как и при обсчете последствий объявления зоны, достоинств и недостатков тех или иных альтернативных решений, поисках дополнительных средств (вместо выбывающих на нужды зоны). Но, очевидно, это уместнее делать на более поздних этапах, при обсуждении проблемы в федеральных органах, в том числе - в Министерстве финансов. На первой Всероссийской научно-практической конференции было предложено провести местные референдумы по вопросам объявления территорий зонами. Такое предложение вряд ли приемлемо. Во-первых, комментируемый Закон предусматривает проведение "в необходимых случаях" референдума или общественного обсуждения "при размещении объектов, затрагивающих экологические интересы населения" (ст. 41). Во-вторых, можно заранее предвидеть результаты опроса, направленного в конечном счете на предоставление дополнительных средств. Согласно ст. 58 и 59 комментируемого Закона решение об объявлении зонами принимается по представлению специально уполномоченных государственных органов на основании заключения государственной экологической экспертизы. Но такими органами, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. N 943 "О специально уполномоченных государственных органах Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды", являются Минприроды, Комитет по геологии и использованию недр, Комитет по земельным ресурсам и землеустройству, Комитет по рыболовству, Федеральная служба геодезии и картографии, Федеральная служба лесного хозяйства, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Комитет по водному хозяйству при Правительстве и другие министерства и ведомства и их территориальные органы. Все ли они будут вносить представления о кризисных экологических зонах? Думается, таким правом должно быть наделено только Минприроды: на него возложена координация деятельности других специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей природной среды, ответственность за оздоровление и улучшение качества природы. Подобный вывод будет способствовать и упорядочению процесса объявления кризисных экологических зон. Во многих предложениях, посвященных механизму выхода из экологического кризиса территорий, предлагается создать специальный орган, ответственный за своевременное и качественное выполнение Программы, называются примерный состав представителей министерств и ведомств, делегирующих своих работников в этот орган, его функции, права и обязанности, штатная численность и материально-бытовое обеспечение и т.п. На наш взгляд, еще одно надстроечное учреждение будет лишним и неэффективным. Более того, принципиально важным представляется возложение ответственности на администрацию, представительные органы территории, объявляемой зоной, чтобы дать им возможность оптимально распорядиться выделяемыми ресурсами и реализовать предоставленные полномочия. Есть предложения установить ответственность за доведение территорий до экологического кризиса. Но в административном и уголовном законодательстве предусмотрены конкретные составы правонарушений. Не надо изобретать новый, трудно доказуемый состав, учитывая, что деградация среды происходит постепенно, в условиях соответствующей социально-экономической обстановки. Предпочтительнее более полно применять нормы Кодекса об административных правонарушениях и Уголовного кодекса Российской Федерации. Экологический кризис и величина пораженной им территории могут быть разных масштабов - федерального, территориального (имея в виду субъект Федерации), местного; соответственно и меры его преодоления будут носить адекватный характер. Вероятно, следует и зоны экологического кризиса подразделять на федеральные, субъектов Федерации, местные, со всеми вытекающими отсюда последствиями. Таким образом, на основе комментируемого Закона должны приниматься решения о зонах экологического кризиса федерального значения. Другие зоны, если будет обоснована их необходимость, могут объявляться на основе конституций, законов, уставов субъектов Федерации, если это не противоречит Конституции и законам России. Дискуссионным остается вопрос о содержании Программы выхода из экологического кризиса, точнее - ее экологическом либо социально-экономическом характере. Теоретически, проект выхода из экологического кризиса не может не иметь экологических приоритетов. Но современная практика во многом соперничает с теорией - если программа не будет иметь социально-экономического характера, не пройдет "обкатку" Минфина и Минэкономики, то выделение по ней финансовых, налоговых и иных средств станет весьма проблематичным и может наступить та нерезультативность (точнее - безрезультатность), которая постигла другие экологические программы, не вписавшиеся в план и бюджет страны. Выход заключается, по-видимому, в том, чтобы Программа социально-экономического развития территории в условиях кризисной экологической ситуации обеспечивала рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов территории. 4. Право зарубежных стран не предусматривает норм, аналогичных ст. 58 и 59; усилия иностранного законодателя, как правило, сосредоточиваются либо на видах природных ресурсов (атмосферном воздухе, почвах, водах) и способах предупреждения их кризисной деградации, либо на преодолении залповых ситуаций типа взрывов, землетрясений, ураганов, пожаров, массовых выбросов опасных веществ, когда производственные процессы выходят из-под контроля. Крупные аварии на промышленном производстве, приведшие к кризисной экологической ситуации, произошли в Севезо (Италия), Фликсборо (Англия), Бинке (Нидерланды), Вельберте (ФРГ) - они дали основания для принятия Европейским сообществом актов, регулирующих правила оповещения населения данной и других стран, поведения операторов и другого технического персонала, порядок эвакуации граждан, оказания помощи пострадавшим, принятия экологических мер. Представляет интерес возложение за рубежом на предпринимателей обязанности в любое время представлять компетентным национальным органам по их требованию доказательства, что они выявили все существующие экологические опасности, приняли все необходимые меры экологической безопасности, предоставили работающему персоналу и проживающему вокруг населению всю информацию о состоянии производства и окружающей среды. В масштабе Европы накапливается банк данных о предприятиях-загрязнителях и происшествиях, вызвавших загрязнение, о состоянии территорий, причинах аварий, опыте их предотвращения и ликвидации. Утверждены цели, стандарты и процедуры регулирования экологической обстановки, порядок контроля, конкретные ограничения. Поощряется сотрудничество государств в принятии мер по предупреждению и ликвидации кризисов, извещение друг друга о залповых выбросах, обмен передовой технологией наблюдения и экологического контроля. Некоторые ориентиры может дать практика Мирового банка. Его природоохранная деятельность началась с финансирования в середине 80-х годов многочисленных проектов, содержащих экологический элемент или преследующих чисто природоохранные цели - восстановление лесов, контроль за загрязнением и т.д. Практика быстро показала неэффективность финансирования разовых проектов, необходимость оказания более масштабной и последовательной финансовой помощи деградирующим территориям. Природоохранная деятельность Мирового банка подверглась переосмыслению и была сформулирована новая экологическая концепция на макроэкономическом уровне. К настоящему времени значительное число стран с помощью Мирового банка завершило разработку национальных планов действий по сохранению природной среды (Албания, Египет, Гондурас и др.); составляются масштабные национальные экологические планы для Боливии, Бурунди, Китая, Индии, Непала, Пакистана, в перспективе - для Болгарии, Польши, Туниса и некоторых других государств. Подготавливая рекомендации, Банк стремится выявить коренные причины, экономические и социальные факторы неблагополучия территорий, выработать алгоритм действий применительно к каждому конкретному случаю, состоянию хозяйственной деятельности, задействовать организационные, правовые, экономические инструменты, обеспечить комплексность подхода, пересматривает роль и место отдельных регионов в национальной экономике, содействует созданию социальных, юридических, экономических условий выхода из неблагополучной экологической ситуации. Анализируя, например, деградацию природных ресурсов в ряде латиноамериканских стран, Банк сделал вывод о непосредственной взаимосвязи этого процесса со средоточением земельных латифундий в руках немногих собственников: в этих условиях одной из предпосылок экологического оздоровления становится перераспределение земельной собственности, то есть земельная реформа<42>. Опыт оказания федеральной помощи неблагополучным территориям, отраслям и предприятиям накапливается в различных странах. В ФРГ принимались решительные меры по оздоровлению долины реки Рейн, переоснащению химических предприятий; снизить загрязнение удалось через перепрофилирование и приостановку предприятий-загрязнителей, переобучение и трудоустройство высвобождаемых рабочих, переселение жителей, адаптацию их на новом месте или в новой создаваемой среде обитания. Во Франции выплачиваются дополнительные суммы за проживание в условиях промышленного риска, экологического неблагополучия, в частности, вблизи атомных электростанций. Положительный опыт привлечения федеральных ресурсов накоплен при облагораживании природной среды, окружающей Великие озера - территорию, находящуюся между США и Канадой: здесь поучителен и пример объединения двух крупных стран, и максимальное использование национальных мер административного и уголовного характера, и самокоординация органов местной власти, осуществляемая через регулярные встречи уполномоченных от представительных и исполнительных органов (иные масштабы стран и загрязненных территорий не потребовали принятия в зарубежных государствах законов о зонах экологического бедствия, предполагали использование имеющихся материальных ресурсов и правовых средств для преодоления тревожной ситуации; если чрезвычайные меры национального масштаба и принимались, то применительно к природному ресурсу, а не к территории). В ряде экологически масштабных зарубежных проектов оказывается полезной категоризация проблем по степени остроты и важности - по "коричневому" и "зеленому" спискам: в первый вносятся проблемы, требующие первоочередного решения (закрытие цехов, приостановление работы агрегатов, эвакуация населения, оказание срочной медицинской помощи, дезактивация местности и др.); во второй - вопросы управления устойчивым развитием природопользования, снижения деградации ресурсов, их воспроизводства. Входят в практику экологические компенсационные фонды. 15 - 20% фонда формируются за счет государственного бюджета, остальное - за счет предприятий-загрязнителей с повышенным экологическим риском. Средства фондов расходуются на проведение реабилитирующих мероприятий с последующим возмещением этих затрат причинителем, если виновное лицо установлено. Близок к этому институт возмещения экологического вреда при помощи страхования, хотя страхование от экологического риска не получает широкой поддержки. Объясняется это во многом тем, что понятие экологического ущерба законодательно не определено и может толковаться настолько широко, что сумма его компенсации может разорить целую сеть страховых компаний. Но страхование экологического риска нередко проводится в рамках общего страхования предприятия от аварий и катастроф путем включения в страховые договоры конкретных пунктов. Государство освобождает от части налогообложения отдельные виды экологической деятельности - внедрение безотходных технологий, выпуск экологически чистой продукции, дарение ценных природных комплексов государственным органам, учреждениям, общественным организациям, переуступка права земельной собственности на территории национальных парков, заповедников. Однако растет убеждение, что обеспечение экологического благополучия должно стать неотъемлемой частью деятельности и долгом предприятий без дотаций и привилегий. Раздел IХ Особо охраняемые природные территории и объекты Статья 60. Природно-заповедный фонд Российской Федерации 1. Государственные природные заповедники, включая биосферные заповедники, заказники, национальные природные парки, памятники природы, редкие или находящиеся под угрозой исчезновения растения и животные, отнесенные к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации, красные книги республик в составе Российской Федерации, образуют природно-заповедный фонд Российской Федерации и обеспечиваются особой охраной государства в интересах настоящего и будущего поколений людей. 2. Изъятие земель природно-заповедного фонда Российской Федерации запрещено. 3. Природно-заповедный фонд находится в ведении и управлении специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды. 4. Режим природно-заповедного фонда и его составных частей определяется настоящим Законом, дополняющими его законодательными и иными нормативными актами Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации. Статья 61. Государственные природные заповедники О государственных природных заповедниках см. также: Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ, постановление Правительства РСФСР от 18 декабря 1991 г. N 48 1. Государственными природными заповедниками объявляются изъятые навсегда из хозяйственного использования и не подлежащие изъятию ни для каких иных целей особо охраняемые законом природные комплексы (земля, недра, воды, растительный и животный мир), имеющие природоохранное, научное, эколого-просветительское значение как эталоны естественной природной среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда растений и животных. 2. Государственные природные заповедники являются природоохранными научно-исследовательскими учреждениями, имеющими целью сохранение и изучение типичных и уникальных экологических систем, генетического фонда живых организмов, естественного хода природных процессов и явлений. 3. В составе государственных природных заповедников выделяются биосферные заповедники, официально признанные ЮНЕСКО в качестве составных частей международной сети наблюдательных станций для слежения за изменениями состояния окружающей природной среды под влиянием человеческой деятельности. 4. Государственные природные заповедники образуются Правительством Российской Федерации, Советами Министров республик в составе Российской Федерации по представлению специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации или республик в составе Российской Федерации с целью охраны природных комплексов, сохранения и воспроизводства дикого растительного и животного мира, изучения законов природы, контроля за состоянием окружающей природной среды и ее изменениями. 5. На территории государственного природного заповедника запрещается хозяйственная, рекреационная и иная деятельность, противоречащая целям заповедования или причиняющая вред окружающей природной среде. Научно-исследовательские, восстановительные, противопожарные работы не должны противоречить целям заповедования. 6. Для обеспечения заповедного режима вокруг территории заповедника создаются охранные зоны, в пределах которых запрещается деятельность, вредно влияющая на заповедный режим. 7. Соблюдение режима охраны заповедников обеспечивается службами охраны заповедников. Статья 62. Государственные природные заказники О государственных природных заказниках см. также: Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ, приказ Минприроды РФ от 25 января 1993 г. N 14, приказ Минприроды РФ от 16 января 1996 г. N 20 1. Государственным природным заказником объявляется природный комплекс, предназначенный для сохранения или воспроизводства одних видов природных ресурсов в сочетании с ограниченным и согласованным использованием других видов природных ресурсов. 2. Государственные природные заказники общереспубликанского значения образуются по представлению специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды Правительством Российской Федерации; республиканского значения - Советами Министров республик в составе Российской Федерации; местного значения - решением краевого, областного Совета народных депутатов по согласованию со специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды с целью сохранения или воспроизводства природных ресурсов, охраны естественных ландшафтов, рекреационных территорий, памятников природы, поддержания экологического равновесия. 3. На территории заказника запрещается хозяйственная, рекреационная и другая деятельность, если она противоречит целям организации заказника или причиняет вред окружающей природной среде. 4. Предприятия, учреждения, организации, на территории которых созданы заказники, обязаны принимать меры по соблюдению установленного для них режима охраны. 5. Решениями администрации сельскохозяйственных, лесохозяйственных, охотничьих и рыбохозяйственных предприятий, учреждений и организаций могут создаваться на закрепленных за ними землях внутрихозяйственные заказники с целью рационализации природопользования и сохранения особо ценных природных объектов и рационального использования природных ресурсов. Статья 63. Национальные природные парки См. также: Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ, постановление СМ РФ от 10 августа 1993 г. N 769 1. Национальными природными парками объявляются изъятые из хозяйственного использования особо охраняемые природные комплексы, имеющие экологическое, генетическое, научное, эколого-просветительское, рекреационное значение как типичные или редкие ландшафты, среда обитания сообществ диких растений и животных, места отдыха, туризма, экскурсий, просвещения населения. 2. Национальные природные парки образуются по представлению специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды постановлениями Правительства Российской Федерации, Советов Министров республик в составе Российской Федерации с целью охраны природы, в том числе традиционных мест проживания малочисленных народов Севера, в сочетании с экологическим воспитанием населения, организацией его отдыха, развитием туризма. 3. На территориях национальных природных парков запрещается хозяйственная и иная деятельность, противоречащая целям и задачам организации парка либо причиняющая вред окружающей природной среде. 4. Национальные природные парки являются природоохранительными учреждениями, территории которых предназначены для использования в природоохранных, рекреационных, просветительских, научных и культурных целях. 5. Для охраны и рационального использования природных ресурсов на территориях национальных природных парков образуются зоны заповедного, заказного режимов, рекреационного использования. Вокруг парков создаются охранные зоны с ограниченным режимом природопользования. 6. Соблюдение режима национального природного парка обеспечивается службой его охраны. Статья 64. Памятники природы О памятниках природы см. также: Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ, приказ Минприроды РФ от 25 января 1993 г. N 15, приказ Минприроды РФ от 16 января 1996 г. N 20 1. Памятниками природы объявляются отдельные уникальные природные объекты и природные комплексы, имеющие реликтовое, научное, историческое, эколого-просветительское значение и нуждающиеся в особой охране государства. О порядке отнесения природных объектов к государственным памятникам природы см. постановление СМ РСФСР от 5 мая 1982 г. N 270 2. Природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы по постановлению Правительства Российской Федерации, постановлениям республик в составе Российской Федерации, решениями автономной области и автономных округов, краев, областей с представлением специально уполномоченных на то государственных органов в области охраны окружающей природной среды. 3. Природные объекты и комплексы, объявленные памятниками природы, полностью изымаются из хозяйственного использования. Запрещается любая деятельность, причиняющая вред памятнику природы и окружающей его природной среде или ухудшающая его состояние и охрану. 4. Предприятия, учреждения, организации, на территории которых имеются природные объекты и комплексы, объявленные памятниками природы, несут полную ответственность за их состояние и охрану. Статья 65. Охрана редких и находящихся под угрозой исчезновения растений и животных 1. Для охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения растений и животных учреждаются Красная книга Российской Федерации, красные книги республик в составе Российской Федерации. О Красной книге Российской Федерации см. постановление Правительства РФ от 19 февраля 1996 г. N 158 2. Растения и животные, относящиеся к видам, занесенным в красные книги, повсеместно подлежат изъятию из хозяйственного использования. Запрещается деятельность, ведущая к сокращению численности этих растений и животных, ухудшающая среду их обитания. См. приказ Минприроды РФ от 4 мая 1994 г. N 126 "Об утверждении такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный незаконным добыванием или уничтожением объектов животного и растительного мира" 3. Предприятия, учреждения, организации, иные землепользователи, на территории которых имеются растения и животные, относящиеся к видам, занесенным в красные книги, обязаны принимать меры по охране и воспроизводству этих видов растений и животных. 4. Порядок охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения растений и животных, ведения Красной книги Российской Федерации и красных книг республик в составе Российской Федерации определяется законодательством Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации. Статья 66. Охрана природы курортных и лечебно-оздоровительных зон О лечебно-оздоровительных местностях и курортах см. также: Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ, Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ 1. Курортными и лечебно-оздоровительными зонами признаются особо охраняемые территории и участки водного пространства, обладающие природными лечебными свойствами, минеральными источниками, климатическими и иными условиями, благоприятными для лечения и профилактики заболеваний. 2. С целью сохранения природных свойств и лечебных средств курортных и лечебно-оздоровительных зон, предохранения их от порчи, загрязнения и преждевременного истощения устанавливаются округа санитарной охраны, в пределах которых запрещается проведение работ, загрязняющих почву, водные источники, воздух, причиняющих вред лесам и отрицательно влияющих на лечебные свойства и санитарное состояние особо охраняемой территории. 3. Порядок объявления территории природными и лечебно-оздоровительными зонами, режим их охраны определяются положением, утверждаемым Правительством Российской Федерации. Порядок использования земель в указанных зонах устанавливается законодательством Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации. Статья 67. Охрана зеленых зон 1. Вокруг городов и промышленных поселков выделяются пригородные зеленые зоны, в том числе лесопарковые защитные пояса, как территории, выполняющие средозащитные (средообразующие, экологические), санитарно-гигиенические и рекреационные функции. 2. В зеленых зонах запрещается хозяйственная деятельность, отрицательно влияющая на выполнение ими экологических, санитарно-гигиенических и рекреационных функций. 3. Границы зеленых зон определяются для столиц республик в составе Российской Федерации, краевых и областных центров Советами Министров соответствующих республик, краевыми и областными Советами народных депутатов. Комментарий к Разделу IX Охраняемые природные территории и объекты - это такие участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение. Придание им особого статуса означает установление более значимого использования, чем традиционное хозяйствование, а именно сохранение для науки, культуры, поддержания здоровья населения, обеспечения экологического баланса. Необходимость существования системы особо охраняемых природных территорий определена Конституцией Российской Федерации. Сохранение и развитие особо охраняемых природных территорий признано приоритетным направлением государственной экологической политики. Предусматривается расширение площадей этих территорий до 3% площади Российской Федерации. Указом Президента Российской Федерации утверждена Федеральная целевая программа государственной поддержки государственных природных заповедников и национальных парков до 2000 года. В процессе ее реализации на территории России учреждаются новые государственные природные заповедники и национальные парки<43>. Правовой основной организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий и объектов в настоящее время являются комментируемый Закон и специальные законы: Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях"<44>, принятый Государственной Думой 15 февраля 1995 г., и Федеральный закон "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах"<45>, принятый Государственной Думой 27 января 1995 г. Оба эти закона внесли существенные изменения в содержание ст. 60 - 64 и 66 Закона "Об охране окружающей природной среды", и при анализе их следует руководствоваться указанными специальными законами. В систему законодательства об особо охраняемых природных территориях входят другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также субъектов Федерации. Все они исходят из положений, установленных федеральными законами, а в случае противоречий должны быть программа государственной поддержки государственных природных Отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами особо охраняемых природных территорий, регулируются соответствующим законодательством: земельным, водным, лесным и др. Однако при его применении следует исходить из того, что смысл охраны таких территорий состоит в установлении специальных норм, выражающих интересы охраны природы. С учетом специфики режима особо охраняемых природных территорий и статуса находящихся на них природоохранных учреждений различаются: государственные природные заповедники, в том числе биосферные; национальные парки; природные парки; государственные природные заказники; памятники природы; дендрологические парки и ботанические сады; лечебно-оздоровительные местности и курорты. Правительство Российской Федерации, субъекты Федерации, местные органы самоуправления могут учреждать и другие категории: зеленые зоны, городские леса, микрозаповедники, биологические станции и др. Для защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках суши и водного пространства могут быть созданы охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности. Все категории особо охраняемых природных территорий учитываются при перспективном планировании экономического и социального развития, разработке территориальных комплексных схем, схем землеустройства и районной планировки. Следует подчеркнуть, что комментируемый Закон дает право ограничивать хозяйственную деятельность на выявленных и зафиксированных в указанных документах территориях. Решение об этом принимают органы государственной власти субъектов Федерации. Особо охраняемые территории могут иметь федеральное, региональное и местное значение. Первые являются федеральной собственностью и находятся в ведении федеральных органов государственной власти, другие - соответственно, собственностью субъектов Федерации и муниципальных образований. Федеральные и региональные территории определяются соответственно Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Федерации, местные - в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации. 2. Высшей формой особо охраняемых территорий являются государственные природные заповедники. Ими объявляются комплексы и объекты (земля, недра, воды, растительный и животный мир), имеющие природоохранное, научное, экологическое, просветительское значение как образцы естественной природной среды, типичные и редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда живых организмов. Для изучения таких комплексов создаются научно-исследовательские некоммерческие учреждения федерального значения - государственные природные заповедники. Их задача - сохранять и изучать естественный ход процессов и явлений, генофонд живых организмов, отдельные виды и сообщества растений и животных, типичные и уникальные экосистемы, проводить учебную работу, заниматься экологическим просвещением. Заповедникам, осуществляющим глобальный мониторинг и входящим в международную систему биосферных заповедников, присваивается статус биосферных. К их территориям могут быть присоединены участки для организации биосферных полигонов, где проводятся научные исследования, экологический мониторинг, апробируются методы организации рационального природопользования. Государственные природные заповедники учреждаются постановлением Правительства Российской Федерации, при условии согласия субъекта Федерации на отнесение его территории к объектам федеральной собственности (по представлению органов государственной власти субъектов Федерации и специально уполномоченного государственного органа Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды). В таком же порядке расширяются территории заповедника. Имущество заповедников является федеральной собственностью. Земля, воды, недра со всеми находящимися в их пределах ресурсами растительного и животного мира, историко-культурными и другими объектами передаются заповедникам в бессрочное (постоянное) пользование. Здания, сооружения, историко-культурные и другие объекты недвижимости закрепляются за ним на праве оперативного управления. Запрещено изъятие или иное прекращение прав на земельные участки и другие природные ресурсы, которые включаются в государственный заповедник. Природные ресурсы и недвижимое имущество заповедников изымаются из оборота. На территории государственных заповедников устанавливается строгий природоохранительный режим и запрещена любая деятельность, ему противоречащая. Выделяются участки, где запрещается всякое вмешательство в природные процессы. Заповедники закрыты для свободного доступа, и пребывание в них посторонних лиц допускается лишь при наличии специального разрешения, выданного его администрацией. Правовой режим и условия особой охраны каждого конкретного заповедника определяются в Положении о нем, утвержденном уполномоченным на то Правительством Российской Федерации органом. Администрации заповедника предоставлено право осуществлять на его территории деятельность, направленную на решение бытовых проблем проживающих в нем лиц, на сохранение в естественном виде его природных комплексов, поддержание противопожарной, санитарной безопасности, предотвращение стихийных бедствий. Порядок осуществления всех этих действий определяется в Положении о заповеднике. 3. Национальными парками объявляются территории (акватории), природные комплексы и объекты которых имеют особую экологическую, историческую, рекреационную ценность. Они являются федеральными природоохранными учреждениями, где наряду с деятельностью по сохранности и научной работой организуется отдых населения и туризм. Их можно посещать, соблюдая установленные правила пребывания. Сейчас на территории Российской Федерации организовано более 30 национальных парков; до 2000 года их должно стать более 50. Земля, воды, недра, растительный и животный мир, находящиеся на территории национального парка, культурные и другие объекты недвижимости предоставляются в пользование (владение) национальным паркам на правах, предусмотренных федеральными законами. Здания, сооружения, историко-культурные и другие объекты закрепляются за национальными парками и передаются им на праве оперативного управления. Передача историко-культурных объектов и пользование ими производится по согласованию с органами охраны памятников культуры. В границах национальных парков возможно нахождение участков других землепользователей. Закон предоставляет национальному парку право на приобретение таких участков за счет средств федерального бюджета и других не запрещенных законом источников. Национальные парки образуются в том же порядке, что и государственные природные заповедники. Сочетание природоохранных и рекреационных задач обусловливает выделение в пределах территории национального парка различных функциональных зон со специальным режимом: заповедной, в пределах которой запрещена любая хозяйственная деятельность и рекреационное использование территории; особо охраняемой, в пределах которой обеспечиваются условия для сохранения природных комплексов и объектов: здесь допускается строго регулируемое посещение; познавательного туризма, предназначенных для экологического просвещения и ознакомления с достопримечательностями парка; рекреационной, предназначенной для отдыха; охраны историко-культурных объектов, обеспечивающей условия сохранения комплексов и объектов культурного наследия; обслуживания посетителей, предназначенной для размещения, ночлега, палаточных лагерей, бытового, информационного обслуживания посетителей; хозяйственного назначения, в пределах которой ведутся необходимые производственно-хозяйственные работы. В национальных парках, расположенных в районах проживания коренного населения, допускается выделение зон традиционного природопользования. Здесь по согласованию с дирекцией парка развивается традиционная хозяйственная деятельность, кустарные народные промыслы и связанное с ними использование природных ресурсов. На землях, включенных в границы национальных парков без изъятия из хозяйственной деятельности, запрещено расширение и строительство новых хозяйственных объектов. Режим использования этих земель определяется положением, утверждаемым государственным органом, в ведении которого находится данный национальный парк, по согласованию с органами исполнительной власти соответствующих субъектов Федерации. С национальными парками согласовываются вопросы социально-экономической деятельности хозяйствующих субъектов, а также проекты развития населенных пунктов, находящихся в пределах парков и их охранных зон. На территории национальных парков устанавливается дифференцированный режим охраны природы с учетом их природных, историко-культурных и иных особенностей, выделения функциональных зон. В их пределах запрещается деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам, растительному и животному миру, историко-культурным объектам и которая противоречит целям и задачам парка. Перечень таких видов деятельности указан в ст. 15 Закона "Об особо охраняемых природных территориях". Каждый национальный парк действует на основании Положения о нем, утверждаемого государственным органом, в ведении которого он находится, по согласованию со специальным государственным органом Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды. 4. Природными парками объявляются комплексы и объекты, имеющие значительную экологическую и эстетическую ценность. Они являются некоммерческими учреждениями, организующими отдых населения, и находятся в ведении субъектов Федерации. Они располагаются на землях, предоставленных им в бессрочное пользование, а также на землях иных землепользователей. Создание природных парков, связанное с изъятием земель и водных пространств, используемых для общегосударственных нужд, согласуется с федеральным Правительством. Решение об образовании природных парков принимают органы государственной власти субъектов Федерации по представлению органов охраны природы. Исходя из их задач на территории природного парка могут быть выделены природоохранные, рекреационные, агрохозяйственные и иные зоны, включая зоны охраны территориально-культурных комплексов. В парках запрещена деятельность, влекущая изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических, эстетических и рекреационных качеств, нарушение установленного порядка поддержания памятников истории и культуры. С администрацией парка согласовывается социально-экономическая деятельность хозяйств и предприятий, находящихся на его территории и в охранной зоне, а также проекты развития населенных пунктов. Конкретные особенности, зонирование и режим природного парка определяются Положением о нем, утвержденным органом государственной власти, принявшим решение о создании парка и согласованным со специально уполномоченным органом в области охраны окружающей природной среды. 5. Государственными природными заказниками объявляются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения и восстановления природных комплексов или их компонентов, а также в целях поддержания экологического баланса. Их основное назначение - ресурсосбережение и средозащита. Профиль заказников обуславливается поставленными задачами охраны природы: комплексные (ландшафтные), предназначенные для сохранения и восстановления природных комплексов (ландшафтов); биологические (ботанические и зоологические), предназначенные для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, а также видов, ценных в хозяйственном, научном, культурном отношении; палеонтологические, предназначенные для сохранения ископаемых объектов; гидрологические (болотные, озерные, речные, морские), предназначенные для сохранения ценных объектов и комплексов неживой природы. Государственные природные заказники могут иметь федеральное и региональное значение. Заказники федерального значения учреждаются Правительством Российской Федерации на основании представления органов государственной власти субъектов Федерации и специально уполномоченного государственного органа Российской Федерации в области охраны природы; регионального значения - органами государственной власти субъектов Федерации по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления. Объявление территории заказником допускается как с изъятием, так и без изъятия земельных участков у пользователей, собственников, владельцев. Заказники федерального значения находятся в ведении специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации и финансируются за счет федерального бюджета, а также других не запрещенных законом источников. Подчиненность и порядок финансирования государственных природных заказников регионального значения определяется органами государственной власти, принявшими решение об их организации. На территории государственного природного заказника постоянно или временно запрещается или ограничивается деятельность, противоречащая целям создания заказника или причиняющая вред охране природных комплексов. На собственников и пользователей земельными участками и акваториями, где созданы природные заказники, возлагается обязанность поддерживать установленный в них охранный режим. На территориях заказников, где проживают малочисленные этнические общности, допускается использование природных ресурсов в формах, обеспечивающих защиту среды обитания и сохранение традиционного образа жизни. Особенности режима каждого заказника определяются в Положении о нем. 6. Памятниками природы объявляются уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном, эстетическом отношении природные комплексы и объекты естественного и искусственного происхождения. В зависимости от своей уникальности, научной, эстетической ценности они могут иметь федеральное и региональное значение. Первые объявляются памятниками природы Правительством России (по представлению субъектов Федерации), вторые - органами власти субъектов Федерации. Эти же органы утверждают границы и режим охраны. В свое время были разработаны и утверждены постановлением Госплана РСФСР от 20 апреля 1983 г. Основные критерии отнесения природных объектов к государственным памятникам природы, которыми можно воспользоваться и сейчас. В них давались рекомендации, касающиеся площади памятника природы - до 150 га, но в случаях, когда от этого зависела целостность и экологическая устойчивость природного объекта, его площадь могла быть увеличена. Передача памятника природы под охрану лиц, в чьем ведении они будут находиться, оформление охранного обязательства и других документов осуществляется специально уполномоченным государственным органом в области охраны окружающей природной среды. При этом, в случае необходимости изъятия соответствующих земель или акваторий у их собственников, владельцев или пользователей, требуется постановление органов исполнительной власти субъекта Федерации, согласованное с Правительством России. На территории памятника природы и в границах его охранной зоны запрещается всякая деятельность, влекущая нарушение сохранности памятника природы. Собственники, владельцы, пользователи земельных участков, на которых находятся памятники природы, принимают на себя обязательства по обеспечению режима охраны памятников природы. Соответствующие расходы им возмещают за счет средств федерального бюджета, а также средств внебюджетных фондов. 7. В дендрологических парках и ботанических садах созданы специальные коллекции растений и ведется научная работа по обогащению и сохранению растительного мира, учебная и просветительская работа. Они также могут иметь федеральное и региональное значение и образуются решениями соответствующих органов власти. Территория дендрологических парков и ботанических садов предназначена для выполнения их прямых задач. Здесь не допускается деятельность, не связанная с выполнением их задач и влекущая нарушение целостности флористических объектов. Территория дендрологических парков и ботанических садов передается им в бессрочное (постоянное) пользование и может быть разделена на различные функциональные зоны: экспозиционную, посещение которой допускается в установленном порядке; научно-экспериментальную, доступ в которую имеют только научные сотрудники и специалисты; административную. Задачи, научный профиль, особенности правового положения, организационное устройство парка (сада) определяются Положением о нем, утверждаемым органом, принявшим решение о его образовании. 8. Природными лечебными ресурсами являются минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов, озер, лечебный климат и другие условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха. Их лечебные свойства признаются на основании научных исследований, многолетней практики и утверждаются федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами здравоохранения. Природные лечебные ресурсы признаются законом государственной собственностью Российской Федерации либо субъектов Федерации. Вопросы владения, пользования и распоряжения этими ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Законом установлен принцип строго целевого использования природных лечебных ресурсов: для лечения и профилактики заболеваний. Лечебно-оздоровительной местностью является территория, обладающая лечебными ресурсами и пригодная для организации лечения и профилактики заболеваний, а также отдыха населения. Курорт - освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры. Территория с компактно расположенными на ней курортами, объединенная общим округом санитарной охраны, представляет собой курортный регион. Признание территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом федерального, регионального, местного значения осуществляется соответствующим органом власти (федерального значения - Правительством Российской Федерации по согласованию с субъектом Федерации; регионального - органом исполнительной власти субъекта Федерации по согласованию с соответствующим федеральным органом; местного - в порядке, установленном субъектом Федерации). Основанием для этого служат специальные курортологические, гидрологические и другие исследования. Охраняются природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности, а также курорты путем установления округов санитарной (горно-санитарной) охраны. Эти округа представляют собой особо охраняемую территорию, в пределах которой устанавливается такой режим хозяйствования, природопользования и проживания, который бы обеспечивал защиту и сохранение природных лечебных ресурсов и лечебно-оздоровительных местностей, курортов с прилегающими к ним участками от загрязнения и преждевременного истощения. В пределах округов выделяется до трех зон. Их режим определяется ст. 16 Федерального закона "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" от 27 января 1995 г. Законом четко определена граница лечебно-оздоровительной местности, курорта и курортного региона - это внешний контур округа санитарной (горно-санитарной) охраны. Границы и режим округов утверждаются вышеуказанными органами. Порядок и особенности функционирования и охраны отдельных курортов определяются Положениями о них. Во исполнение Федеральных законов от 27 января 1995 г. "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" и от 15 февраля 1995 г. "Об особо охраняемых природных территориях" Правительством России утверждена Федеральная целевая программа "Развитие курортов федерального значения"<46>. Программа рассчитана на реализацию практических решений по улучшению санаторно-курортного дела. Ее подходы и методы послужат ориентиром для программных и иных управленческих действий на региональном и местном уровнях. Мероприятия Программы будут осуществляться государственным заказчиком в основном путем распределения ежегодно выделяемых бюджетных средств среди исполнителей на конкурсной основе посредством государственных контрактов (договоров) и осуществления контроля за целевым использованием этих средств. Предусматривается активное привлечение кредитов банков, средств фондов, общественных организаций и других поступлений. 9. Охрана природных комплексов и объектов на территории государственных природных заповедников и национальных парков осуществляется специальной государственной инспекцией, работники которой входят в штат этих учреждений. Возглавляют инспекцию директора государственных природных заповедников и национальных парков и их заместители. Соответственно они являются главными государственными инспекторами и их заместителями по охране территорий заповедников и парков. Их права по пресечению правонарушений и наказанию виновных определены ст. 34 Закона "Об особо охраняемых природных территориях". Государственные инспектора имеют право: проверять у лиц, находящихся на территориях государственных природных заповедников и национальных парков, разрешение на право пребывания там; проверять документы на право природопользования и иной деятельности на прилегающих территориях, а также территориях охранных зон; задерживать лиц, нарушивших законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях, и доставлять их в правоохранительные органы; направлять материалы о привлечении виновных к административной ответственности; изымать у нарушителей продукцию и орудия незаконного природопользования, транспортные средства, а также соответствующие документы; производить на территории заповедников и их охранных зон досмотр транспортных средств и личных вещей; беспрепятственно посещать любые объекты, находящиеся на территории заповедника, парка и их охранных зон, для проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях; приостанавливать хозяйственную и иную деятельность, не соответствующую режиму особой охраны. Руководителям службы охраны - главным государственным инспекторам и их заместителям предоставлено также право: запрещать хозяйственную и иную деятельность, не соответствующую установленному режиму заповедников, парков и их охранных зон; налагать административные взыскания за нарушения законодательства об особо охраняемых природных территориях; предъявлять иски к юридическим и физическим лицам о возмещении вреда, причиненного природным комплексам и объектам государственных природных заповедников, национальных парков, их охранных зон; в случаях, предусмотренных действующим законодательством, направлять материалы о нарушителях в правоохранительные органы. Государственные инспектора пользуются также всеми правами должностных лиц лесной охраны и других специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды. Законом также решаются вопросы применения инспекторами по охране спецсредств, предоставления права носить оружие, обеспечения средствами индивидуальной защиты (ст. 34 Закона "Об особо охраняемых природных территориях"). Охрана вышеуказанных территорий осуществляется государственными органами, в ведении которых они находятся, в порядке, предусмотренном правовыми актами Российской Федерации. Работники, охраняющие территории государственных природных заказников федерального значения, наделены теми же правами, что и государственные инспектора по охране природных заповедников и национальных парков. 10. Законом "Об особо охраняемых природных территориях" урегулирован порядок ответственности (см. разд. Х). Статьей 36 Закона определены размеры административных штрафов за нарушение соответствующего режима или иных правил охраны. На граждан налагается штраф в размере от одной до 20 минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от трех до 40 минимальных размеров оплаты труда с конфискацией орудий и продукции незаконного природопользования или без таковой. Уголовная ответственность устанавливается Уголовным кодексом Российской Федерации. Вред, причиненный природным объектам и комплексам, подлежит возмещению в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками, а при их отсутствии - по фактическим затратам на восстановление. Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 февраля 1992 г. утверждены Таксы для исчисления размера взысканий за ущерб, причиненный лесному хозяйству нарушением лесного законодательства<47>. Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 мая 1994 г. N 515 утверждены Таксы для исчисления размера возмещения за ущерб, причиненный уничтожением, незаконным выловом и добычей водных биологических ресурсов<48>. Шкала гражданских исков, предъявляемых организациям и лицам в возмещение ущерба, причиненного охотничьему хозяйству, согласована с Министерством финансов и утверждена Министерством сельского хозяйства и продовольствия 27 июля 1993 г. 11. Комментируемым Законом к особо охраняемым объектам природы относятся также редкие и находящиеся под угрозой исчезновения растения и животные. К находящимся под угрозой исчезновения относятся виды растений и животных, численность и ареал которых резко сократились и продолжают сокращаться в результате прямого истребления, разрушения мест обитания или по другим причинам. Эти биологические виды не могут выжить без активного вмешательства человека. К числу редких видов относятся такие, численность или ареал которых имеют постоянную тенденцию к сокращению. Для их сохранения в большинстве случаев необходимо усилить охрану и разработать специальные программы по восстановлению. 19 февраля 1996 г. Правительство Российской Федерации приняло постановление "О Красной книге Российской Федерации"<49>. Объекты животного и растительного мира, занесенные в Красную книгу, подлежат особой охране. Их изъятие из естественной природной среды допускается в исключительных случаях в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Применительно к диким животным этот порядок урегулирован постановлением Правительства Российской Федерации от 19 февраля 1996 г. N 156<50>. Право выдавать разрешения (распорядительные лицензии) на оборот таких животных предоставлено Минприроды. Для этого заинтересованные лица и организации подают по установленной форме заявление и прилагают к нему документы, обосновывающие целесообразность изъятия из естественной среды животного, занесенного в Красную книгу Российской Федерации. В числе таких документов должно быть заключение Всероссийского научно-исследовательского института охраны природы и территориальных природоохранительных учреждений о допустимости пользования заявляемыми видами животных. В случаях, когда заключенным Российской Федерацией международным договором установлен иной порядок выдачи разрешений, применяются нормы соответствующего международного договора. Правительство Российской Федерации выполняет международные обязательства по сохранению редких и находящихся под угрозой исчезновения животных и растений. Известно, что в 1992 году Россия в числе других 140 государств на Конференции ООН в Рио-де-Жанейро подписала Конвенцию о биологическом разнообразии. Основная цель Конвенции - сохранение всего живого на генетическом, видовом, экосистемном уровнях, использование его компонентов и получение выгод, связанных с использованием генетических ресурсов. В целях обеспечения обязательств, вытекающих из Конвенции, Правительство Российской Федерации в постановлении от 7 августа 1995 г. определило меры по сохранению амурского тигра и других редких и находящихся под угрозой исчезновения видов диких животных и растений на территории Приморского и Хабаровского краев<51>. Раздел Х Экологический контроль Статья 68. Задачи экологического контроля 1. Экологический контроль ставит своими задачами: наблюдение за состоянием окружающей природной среды и ее изменением под влиянием хозяйственной и иной деятельности; проверку выполнения планов и мероприятий по охране природы, рациональному использованию природных ресурсов, оздоровлению окружающей природной среды, соблюдения требований природоохранительного законодательства и нормативов качества окружающей природной среды. 2. Система экологического контроля состоит из государственной службы наблюдения за состоянием окружающей природной среды, государственного, производственного, общественного контроля. Статья 69. Государственная служба наблюдения за состоянием окружающей природной среды 1. Государственная служба наблюдения за состоянием окружающей природной среды организуется с целью наблюдения за происходящими в ней физическими, химическими, биологическими процессами, за уровнем загрязнения атмосферного воздуха, почв, водных объектов, последствиями его влияния на растительный и животный мир, обеспечения заинтересованных организаций и населения текущей и экстренной информацией об изменениях в окружающей природной среде, предупреждениями и прогнозами ее состояния. 2. Государственная служба наблюдения за состоянием окружающей природной среды осуществляется специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды при участии министерств и ведомств через систему наблюдения в городах, промышленных центрах, на водных объектах, в отдельных регионах, а также в космическом пространстве. 3. Порядок организации и деятельности государственной службы наблюдения за состоянием окружающей природной среды регулируется положением, утверждаемым Правительством Российской Федерации. Статья 70. Государственный экологический контроль 1. Государственный экологический контроль в Российской Федерации осуществляется Верховным Советом Российской Федерации, Верховными Советами республик в составе Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, Советами Министров республик в составе Российской Федерации, Советами народных депутатов автономной области и автономных округов, краевыми, областными, местными Советами народных депутатов, а также специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора. См. Правила осуществления государственного экологического контроля должностными лицами Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и его территориальных органов, утвержденные Минприроды РФ 17 апреля 1996 г. 2. Должностные лица органов государственного экологического контроля в соответствии с их полномочиями имеют право в установленном порядке: посещать предприятия, учреждения, организации, независимо от форм собственности и подчинения, включая воинские части, специальные объекты и службы Министерства обороны, органов внутренних дел и государственной безопасности, знакомиться с документами, анализами, иными материалами, необходимыми для выполнения их служебных обязанностей; проверять работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств их контроля, соблюдение нормативов качества окружающей природной среды, природоохранительного законодательства, выполнение планов и мероприятий по охране окружающей природной среды; выдавать разрешения на право выброса, сброса, размещения вредных веществ; устанавливать по согласованию с органами санитарно-эпидемиологического надзора нормативы выбросов, сбросов вредных веществ стационарными источниками загрязнения окружающей природной среды; назначать государственную экологическую экспертизу, обеспечивать контроль за выполнением ее заключения; требовать устранения выявленных недостатков, давать в пределах предоставленных прав указания или заключения по размещению, проектированию, строительству, реконструкции, вводу в эксплуатацию, эксплуатации объектов; привлекать в установленном порядке виновных лиц к административной ответственности, направлять материалы о привлечении их к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности, предъявлять иски в суд или арбитражный суд о возмещении вреда, причиненного окружающей природной среде или здоровью человека нарушениями природоохранительного законодательства; принимать решения об ограничении, приостановлении, прекращении работы предприятий, сооружений, иных объектов и любой деятельности, причиняющей вред окружающей природной среде и несущей потенциальную опасность для здоровья человека. О наделении указанными полномочиями должностных лиц Минприроды РФ и его территориальных органов см. постановление Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 718 Указанные решения обязательны для исполнения всеми министерствами и ведомствами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами. На основании этих решений соответствующие банковские учреждения прекращают финансирование запрещенной деятельности до отмены решения о ее запрете органом государственного экологического контроля. 3. Решения государственных органов экологического контроля и должностных лиц могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд. Статья 71. Производственный экологический контроль 1. Производственный экологический контроль осуществляется экологической службой предприятий, учреждений, организаций и ставит своей задачей проверку выполнения планов и мероприятий по охране природы и оздоровлению окружающей среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, соблюдения нормативов качества окружающей природной среды, выполнения требований природоохранительного законодательства. 2. Порядок организации производственного экологического контроля регулируется положениями, утвержденными предприятиями, учреждениями, организациями на основе настоящего Закона. Статья 72. Общественный экологический контроль 1. Общественный экологический контроль осуществляется профессиональными союзами Российской Федерации и иными общественными объединениями, трудовыми коллективами, гражданами и ставит своей задачей проверку выполнения требований настоящего Закона министерствами и ведомствами, предприятиями, учреждениями, организациями, независимо от их форм собственности и подчиненности, должностными лицами и гражданами. 2. Порядок проведения общественного экологического контроля регулируется настоящим Законом, законодательством о профессиональных союзах Российской Федерации, трудовых коллективах, общественных объединениях. Комментарий к Разделу X 1. Как видно из текста комментируемого Закона (ст. 68 - 72), экологический контроль охватывает все природные ресурсы страны, их состояние, изменяющееся под хозяйственным или иным воздействием, соблюдение природоохранного законодательства и нормативов качества окружающей среды. Средствами контроля ведется также проверка выполнения планов и мероприятий по охране природы, рациональному использованию ресурсов, оздоровлению окружающей среды. Столь обширные задачи в области экологического контроля не под силу какому-то одному государственному органу, например Минприроды. Их выполняет целая система органов государственного, производственного и общественного контроля. Верхнее звено системы экологического контроля составляют высшие органы государственной власти России. К ним относятся Президент и контрольное управление его Администрации, Правительство. Это - органы общей компетенции. Они, решая общие вопросы экономики страны, одновременно выполняют функции государственного контроля в области природопользования. К органам общей компетенции относятся также органы представительной и исполнительной власти субъектов России и органы местной администрации. Следующее звено системы - специально уполномоченные государственные органы. Деятельность названных органов имеет, в силу необходимости высокого профессионализма, отраслевой, специализированный характер. Так, например, Госкомсанэпиднадзор Российской Федерации осуществляет государственный санитарный надзор; Комитет по земельным ресурсам и землеустройству - государственный контроль за рациональным использованием и охраной земель; Госгортехнадзор - контроль (надзор) в области охраны недр и безопасности работ в добывающих и перерабатывающих отраслях промышленности. Экологические контрольные функции выполняет каждый государственный орган в своей области: Министерство строительства - по вопросам экологии строительства; Роскомрыболовство и Комитет по водному хозяйству - охраны вод; Федеральная служба лесного хозяйства - экологии лесов; Министерство внутренних дел - по вопросам общественного порядка; Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды имеет свой круг деятельности. Специальные полномочия в области государственного экологического контроля названным органам предоставлены законодательно. Пределы их компетенции определены Положениями об этих органах, которые утверждены либо Президентом Российской Федерации, либо Правительством. Так, Положение о Государственном комитете санитарно-эпидемиологического надзора при Президенте Российской Федерации утверждено Указом Президента Российской Федерации N 30 от 22 января 1992 г.<52>. Положение о Федеральном горном и промышленном надзоре России - Указом Президента Российской Федерации N 234 от 18 февраля 1993 г.<53>, Положение о Комитете Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству - постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации N 91 от 2 февраля 1993 г. <54>. Особенность правомочий органов государственного экологического контроля состоит в том, что их деятельность охватывает все предприятия, организации и учреждения независимо от подчиненности и форм собственности, им подконтрольны все должностные лица и граждане. Это повышает эффективность контроля. Однако не всегда интересы различных органов государственного экологического контроля совпадают. Согласованности в работе мешает ведомственный узкоотраслевой подход в решении повседневных вопросов охраны природных ресурсов. В результате снижается уровень требовательности к подконтрольным организациям и предприятиям. Можно привести такой характерный пример. Морская инспекция Минприроды выявила грубые нарушения правил лова минтая местным государственным предприятием, промышляющим в Охотском море. Но органы рыбоохраны не только не пресекли правонарушения, но и потворствовали ему. Это произошло потому, что как органы рыбоохраны, так и рыбопромысловые государственные организации подчинены одному и тому же органу управления - Комитету Российской Федерации по рыболовству. Морская же инспекция Минприроды заняла более принципиальную позицию. По ее требованию незаконные способы лова были запрещены, а виновные наказаны. От ведомственных влияний не свободны и другие органы государственного контроля в области экологии, в особенности Министерство строительства Российской Федерации, Комитет Российской Федерации по водному хозяйству и некоторые другие, которые, с одной стороны, контролируют хозяйственную деятельность той или иной отрасли производства, а с другой - обязаны следить за соблюдением предприятиями данной отрасли экологического законодательства. Поэтому и возник вопрос об усилении надзорных функций Минприроды и его местных территориальных организаций. Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. "О специально уполномоченных государственных органах Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды" Минприроды и его территориальным органам предоставлено право координировать (в пределах своей компетенции) деятельность других специально уполномоченных государственных органов, осуществляющих охрану окружающей среды в соответствующих сферах отраслевого управления. Координация состоит в том, что все отраслевые органы государственного экологического контроля обязаны решать вопросы в области охраны окружающей среды по согласованию или совместно с Минприроды или его органами на местах. Эти права закреплены в Положении о данном министерстве, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1994 г. Решения государственных органов экологического контроля и должностных лиц могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд. В систему экологического контроля помимо государственного входит производственный и общественный контроль. Производственный контроль, как это определено ст. 71 комментируемого Закона, осуществляется самими предприятиями, учреждениями, организациями, их лабораториями и другими структурными подразделениями. Общественный контроль (ст. 72) в условиях российской демократии приобретает массовый и действенный характер. Подробнее об этом см. комментарий к разд. II. 2. Эффективность экологического контроля обеспечивается мониторингом, т.е. наблюдением за состоянием окружающей природной среды (ст. 69). В процессе этого наблюдения государственные органы в области охраны природы, каждый в соответствии с профилем своей деятельности, осуществляет сбор информации о фактическом состоянии, естественных и антропогенных изменениях в природе. Полученные материалы изучаются и обобщаются с целью выработки практических выводов и постановки задач в области охраны природы и оздоровления экологической ситуации конкретных регионов страны. Они объективно характеризуют природные физические, химические, биологические процессы, уровень загрязнения атмосферного воздуха, почв, водных объектов, последствия его влияния на растительный и животный мир. Это дает возможность предъявлять к природопользователям определенные требования по устранению экологических правонарушений и привлекать к ответственности виновных лиц. Организация общего мониторинга возлагается на Минприроды и его территориальные органы. При этом основным исполнителем является специальная Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) и ее подразделения на местах. Наряду с этой службой заинтересованные министерства, ведомства и комитеты обеспечивают собственные системы наблюдения и экологического контроля. Положение о мониторинге земель в Российской Федерации утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 1992 г. N 491. Он является составной частью общего мониторинга и охватывает все земли России независимо от форм собственности, целевого назначения и характера использования. Ведется федеральный, региональный и локальный мониторинг земель. Его основные задачи: своевременное выявление негативных процессов, их оценка, прогноз и выработка рекомендаций по предупреждению и устранению последствий; информационное обеспечение государственного земельного кадастра, рационального землепользования и землеустройства; контроль за использованием и охраной земель. В процессе мониторинга проводятся систематические наблюдения (съемки, обследования и изыскания) за состоянием земель. При этом выявляются изменения и производится оценка: состояния землепользований, угодий, полей, участков; процессов, связанных с изменением плодородия почв; загрязнения пестицидами, тяжелыми металлами, радионуклидами, другими токсичными веществами. Изучается также состояние земель населенных пунктов, объектов нефте- и газодобычи, очистных сооружений, водохранилищ, свалок, складов горюче-смазочных материалов, удобрений, стоянок автотранспорта, мест захоронения токсичных промышленных отходов и радиоактивных материалов, а также других промышленных объектов. Мониторинг земель ведется Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству (Роскомземом), Минприроды при участии Минсельхозпрода и других заинтересованных министерств и ведомств. Полученные данные накапливаются в архивах (фондах) и банках данных автоматизированной информационной системы. Роскомзем и его органы на местах представляют в соответствующие органы исполнительной власти России и субъектов Федерации согласованные с Минприроды сведения (доклады) о состоянии земель в регионе, а при выявлении особо опасных процессов направляют оперативные сводки. Мониторинги ведутся также для изучения экологического состояния других природных ресурсов (вод, атмосферного воздуха, лесного фонда и т.д). Органы государственного, производственного и общественного экологического контроля используют данные мониторинга в своей повседневной деятельности. 3. Эффективности государственного экологического контроля содействуют общественный и производственный контроль. Как показывает практика, организации общественного экологического контроля нередко вступают в конфликты с государственными надзорными органами, если последние плохо борются с нарушителями экологических требований или потворствуют им. Такой конфликт - полезное дело, так как он обязывает к поиску оптимального решения проблемы. Закон Российской Федерации "Об общественных объединениях", принятый Государственной Думой 19 мая 1995 г., предоставляет общественным организациям широкие права. Они, согласно ст. 27 Закона, вправе участвовать в выработке решений органами государственной власти и местного самоуправления по самым разнообразным вопросам охраны окружающей природной среды того или иного региона, края, области, района, а также отдельного природного объекта. Условно такие общественные организации можно разделить на два основных типа. Одни из них не связаны с конкретной местностью, регионом, каким-либо знаменитым природным объектом (озеро Байкал, Чернобыльская АЭС и др.). Они выражают интересы и предпочтения тех, кто добивается проведения определенной экологической и земельной политики в стране в целом. Например, высказывают обоснованные требования по организации новых и сохранению старых заповедников, расширению парков, сохранению живой природы, ограничению застройки красивых ландшафтов или вообще зеленых площадей. В этих организациях группируются любители природы, активные туристы, естествоиспытатели. Другие общественные организации имеют местный характер. Они объединяют круги населения, которые беспокоятся за свое здоровье и нормальный быт из-за появления в данной местности таких объектов, как свалки, "дымящие" производства, горные разработки, а также нежелательные в социальном отношении объекты (например, винно-водочные и табачные торговые точки вблизи школ). Такие общественные организации нередко возникают в процессе борьбы против нежелательных (небезупречных) проектов и поэтому имеют временный характер. 4. Статья 71 комментируемого Закона предусматривает создание специальной экологической службы на предприятиях (организациях). Должностные лица этой службы должны проверять выполнение планов и мероприятий по охране природы и оздоровлению окружающей среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, соблюдению нормативов качества окружающей природной среды, выполнению требований природоохранительного законодательства. На многих предприятиях, в особенности крупных, давно уже существуют и успешно действуют, в составе их администраций, отделы (лаборатории) производственного экологического контроля. К сожалению, такая практика не получила пока широкого распространения в сельскохозяйственных предприятиях. Однако в некоторых из них работают штатные землеустроители. В свое время их больше занимали дела, связанные с приусадебными земельными участками. Ныне, в результате выделения крестьянских (фермерских) хозяйств, важное значение приобретает составление экономически и экологически обоснованных проектов землеустройства таких хозяйств, а также контроль за соблюдением ими норм земельного законодательства. В ряде сельских хозяйств имеются специалисты, занятые эксплуатацией мелиоративных и защитных устройств, а также полезащитных лесонасаждений: гидротехники, агролесомелиораторы, агрономы-экологи и др. Специалистов гидротехников-мелиораторов имеют многие хозяйства Кубани, занятые рисосеянием. Названные специалисты отвечают за правильную безаварийную эксплуатацию гидротехнических сооружений, что способствует не только их сохранности, но и правильному режиму орошения и осушения земель. Указания таких специалистов обязательны для всех работников данного сельскохозяйственного предприятия. По-видимому, такую работу следует сочетать с контролем за состоянием и рациональным использованием других природных ресурсов (естественной растительности, вод, дикой фауны). Наличие в хозяйствах подобных специалистов должно облегчить деятельность государственных инспекторов надзорных органов, которым при письменных сношениях и посещениях хозяйств удобнее иметь дело с информированными специалистами, чем с руководителями хозяйств. Внутрихозяйственный (внутрипроизводственный) контроль за угодьями целесообразен не только в сельскохозяйственных предприятиях: эти угодья нередко временно или постоянно отводятся в пользование несельскохозяйственных предприятий, которые имеют возможность или даже обязаны учитывать интересы агропроизводства. Так, в ходе строительства канала Волга - Москва при Управлении строительства действовал так называемый отдел отчуждений, который разрешал сельскохозяйственное пользование на временно свободных "канальных" землях, следил за своевременным возвращением колхозам временно занятых под нужды строительства сельхозугодий и за приведением их в годное состояние. Хотя этот отдел выполнял чисто функциональные задачи, его указания, касающиеся земли, были обязательны для других строительных подразделений. Организационное выделение земельно-контрольных функций способствовало рациональному использованию земель, вовлеченных в строительство, позволяло избегать ненужных повреждений земли, сводить до минимума ее выпадение из сельскохозяйственного производства. Многие современные нефтедобывающие предприятия сначала принимают и используют, а затем возвращают хозяйствам временно отчужденные у них земли. За своевременностью отчуждения и возврата, а также за приведением участков в пригодное состояние следит маркшейдерская служба. Такая практика имеет аналогии и в зарубежном опыте. Специалисты и администраторы производственного экологического контроля особенно нужны на стройках, которые ведутся в условиях неустойчивой природной среды: на северных территориях, на побережьях рек, озер и морей, в некоторых горных районах - там, где неправильное обращение с природой способно привести к ее дегенерации, нарушению и биологическому оскудению смежных территорий. Разумеется, это относится и к тем стройкам, которые приходится осуществлять в пределах особо охраняемых объектов - в заповедниках, парках, на территории охранных зон исторических памятников, в местах, которые являются природными или культурными реликвиями. Нужны они на стройках в городах и поселках, где любое экологическое нарушение особенно болезненно. В этих случаях к строительным работам следовало бы допускать только такие подрядные организации, которые хорошо проявили себя в экологическом смысле на предыдущих объектах, а их персонал прошел соответствующую подготовку (обучение) и которые имеют в своих штатах земельных администраторов. Любой вид внутрипроизводственного контроля должен, как известно, включать в себя санкции за нарушение установленного порядка. Не является исключением и экологический контроль. Однако в этом смысле он не находит поддержки в законодательстве. Статья 125 Земельного кодекса (ЗК) России устанавливает административную и уголовную ответственность за земельные нарушения и преступления; ст. 126 предполагает дополнительно гражданскую ответственность. Но о дисциплинарной ответственности ЗК умалчивает. Это означает, что внутрипроизводственного земельного контроля ЗК не предусматривает и не предполагает. Такая позиция представляется явным пробелом права. Экологические нарушения, допускаемые работниками на производстве, весьма нередки, однако в трудовом законодательстве о них тоже ничего не сказано. По этой причине, надо полагать, умалчивают о них и многие Правила внутреннего трудового распорядка. Так, работника геологической партии трудно наказать в дисциплинарном порядке за неосновательную (несанкционированную) порчу земли, ибо такой проступок не предусмотрен в Правилах внутреннего трудового распорядка, действующих в этой отрасли. 5. Правовые формы экологического контроля в зависимости от характера их последовательного, логического применения можно разделить на три вида (стадии): а) информационно-правовые - при сборе материалов; б) принятие решений по результатам проведенного контроля; в) исполнение решений контрольных органов. а) Информацнонно-правовые формы контроля при сборе материалов Для того чтобы принять квалифицированное решение, любой орган контроля должен располагать точной и объективной информацией о том, есть ли нарушение экологического законодательства, в чем оно выражается, кто виновен, что нужно предпринимать, чтобы правонарушение не оказалось длящимся, каков причиненный вред, а если правонарушение еще не наступило, как его предупредить или пресечь. Возникают и другие вопросы, выяснение которых требует сбора и анализа материалов (документов), проведения проверок, ревизий. В необходимых случаях может назначаться экспертиза материалов, полученных в процессе контроля. Независимо от того, проводит ли государственный инспектор плановую проверку состояния использования того или иного объекта природы или выезжает по жалобе, закон дает ему право совершать ряд правовых действий: проверку законности оснований пользования природным объектом; обследование фактического состояния использования или неиспользования данного объекта; проверку его использования в соответствии с целевым назначением и статусом субъекта природопользования. Так, например, проверка оснований (законности) пользования должна касаться каждого природного объекта или участка, находящегося в собственности, владении, пользовании, включая массивы, закрепленные за коллективами, арендуемые участки, земли крестьянских (фермерских) хозяйств. Особую значимость такие проверки приобретают при нарушении законности приватизации. Названные проверки следует рассматривать в качестве одного из предупредительных факторов контроля. Своевременное выявление и прекращение незаконного владения (пользования) природным объектом в значительной степени упростит процесс восстановления нарушенных прав, возвращения природного объекта в прежнее состояние, не потребует или минимизирует дополнительные затраты. В тех случаях, когда нарушение закона выявляется не сразу, на его устранение обычно требуется значительное время и средства. Так как расходы в подобных ситуациях относят на счет нарушителя, то при отказе от добровольной компенсации ущерба он будет возмещать его в гражданско-правовом порядке, т.е. через судебные органы, что в еще большей степени затянет процесс восстановления нарушенных прав. Суд может потребовать проведения специального комплекса мероприятий: рекультивационных, культуртехнических, мелиоративных, противоэрозионных и др., выполняемых с привлечением специальной техники и технологии. Чтобы не допустить ненужных затрат, важно вовремя пресечь правонарушение. При контроле проверяется наличие у субъекта документов, удостоверяющих законность права собственности, владения, пользования природным объектом, а также их содержание и соответствие экземпляру, хранимому в комитете по земельным ресурсам и землеустройству. В случае предоставления природного объекта в пользование на основании договора проверяется его законность (например, соответствие содержания договора требованиям экологического законодательства). При выявлении нарушений госинспектор указывает на них или ставит вопрос о прекращении (расторжении) договора. Иногда в ходе проверки бывает необходимо обследовать фактическое использование природного объекта. Это позволяет выявить, используется ли земельный участок полностью или частично, имеются ли свободные участки. Далее, требуется устранить нарушения экологического законодательства, предупредить возможные отрицательные последствия. По результатам обследования выявляются нерационально используемые угодья. Всей этой деятельности должна предшествовать подготовительная работа, содержание которой зависит от характера предполагаемого нарушения. Сюда входит: подбор планово-картографических материалов (составление выкопировки, увеличение ее с изменением масштаба, получение координат и других данных), почвенно-геоботанических материалов, агрохозяйственных обследований, учетно-регистрационных и др. О предстоящей проверке заинтересованные лица должны быть уведомлены в официальном порядке (повесткой о дне проверки, времени и виде работ). Инспектор единолично или совместно с комиссией проверяет объект, выполняет необходимые работы, в состав которых могут входить натурные измерения, сбор образцов, опрос граждан и должностных лиц, получение объяснений, и принимает решение. Все этапы работы должны быть отражены в соответствующих документах и в первую очередь в протоколе обследования. При этом могут быть обнаружены самые разнообразные отклонения от норм экологического законодательства. Так, если находящаяся во владении промышленного или иного несельскохозяйственного предприятия земля является излишней для его производственной и иной деятельности, то эта часть земельного участка может быть изъята и передана в установленном порядке другим землепользователям, среди которых преимущество имеют сельскохозяйственные предприятия, пользовавшиеся ею ранее. Полученные сведения отражаются в протоколе. Следующая стадия контроля - проверка целевого использования природного объекта. В соответствии с законом все владельцы объектов природы, в том числе собственники, обязаны использовать их в соответствии с целевым назначением. Целевое назначение того или иного объекта природы указывается в решении о его предоставлении и в документа на право собственности, владения или пользования, причем констатация цели является непременным элементом содержания документа. Рассматриваемый принцип в качестве основной обязанности закреплен в Земельном, Водном кодексах, других законах и иных нормативных актах о природопользовании. Проверка использования объектов природы в соответствии с целевым назначением может проводиться как одновременно с обследованием фактического их использования, так и в качестве самостоятельного действия. Совмещение двух видов проверки (двух форм контроля) имеет существенное значение именно в начальный период освоения предоставленного природного объекта, так как позволяет своевременно выявить возможные нарушения и избежать последующих расходов. Такого рода контроль (на ранних стадиях) достаточно эффективен при профилактике экологических правонарушений, так как дисциплинирует природопользователей, позволяет избежать более серьезных нарушений. Возможны и эпизодические проверки, например какого-либо факта (по жалобе, сигналу прессы и т.п.). В отличие от комплексных и плановых проверок, они являются менее сложными мероприятиями. б) Принятие решения по результатам проведенного контроля. Характер принимаемого решения и его содержание основываются на данных проверок, обследований и анализа полученных материалов. Принимаемое решение может носить предварительный характер, когда необходимо проведение дополнительных работ (лабораторных анализов, экономических расчетов, оценки экологических последствий), когда нарушение длящееся и его невозможно немедленно устранить, когда не выявлен субъект или он оспаривает факт (вину) нарушения. В дальнейшем при получении госинспектором всех материалов, позволяющих вынести правильное и обоснованное решение, они передаются в комиссию и другие органы. Решение может быть принято и на месте. Так, госинспектор при тех или иных обстоятельствах может: дать "Указание" (по утвержденной форме) о выполнении определенных действий, адресованных природопользователю, со ссылкой на требования закона, с определением срока выполнения перечисленных в Указании конкретных работ, мероприятий, отдельных действий; в Указании дается также предупреждение природопользователю: если он не выполнит всех требований, то материалы будут переданы в комиссию для привлечения его к ответственности; составить Протокол о нарушении экологического законодательства и направить в названную выше комиссию; вынести постановление о наложении взыскания на лиц, виновных в правонарушении; предписать нарушителю требование (по форме) о приостановлении работ, эксплуатации объекта, ведущихся с нарушением экологического законодательства; в требовании указывается также срок, в течение которого надлежит устранить допущенные недостатки, и предупреждение, что в противном случае по предписанию госинспектора будет прекращено финансирование работ; направить банку или другой организации, финансирующей работы, предписание (по форме) о прекращении финансирования (кредитования) строительства, эксплуатации объекта. Оно вручается нарушителю после того, как он не выполнит определенных действий по приостановке работ, указанных в требовании госинспектора. Лишь после устранения тех нарушений, которые были зафиксированы в требовании, госинспектор дает уведомление (также по форме) о праве возобновить приостановленные работы. И одновременно посылает уведомление возобновить приостановленное финансирование (кредитование) работ. в) Исполнение решения. Исполнение решения госинспектора любой службы государственного экологического контроля обеспечивает сам госинспектор. В этих целях инспектора Минприроды, Роскомзема, санитарно-эпидемиологического и строительного надзора имеют книгу (журнал) учета выявленных экологических правонарушений, ведут в ней записи о принятых мерах, добиваются восстановления нарушенных прав, делают отметки об исполнении своих предписаний и указаний. Раздел ХI Экологическое воспитание, образование, научные исследоваания Статья 73. Всеобщность, комплексность и непрерывность экологического воспитания и образования В целях повышения экологической культуры общества и профессиональной подготовки специалистов устанавливается система всеобщего, комплексного и непрерывного экологического воспитания и образования, охватывающая весь процесс дошкольного, школьного воспитания и образования, профессиональной подготовки специалистов в средних и высших учебных заведениях, повышения их квалификации с использованием при этом средств массовой информации. Статья 74. Обязательность преподавания экологических знаний в учебных заведениях 1. Овладение минимумом экологических знаний, необходимых для формирования экологической культуры граждан, во всех дошкольных, средних и высших учебных заведениях независимо от их профиля, обеспечивается обязательным преподаванием основ экологических знаний. 2. В соответствии с профилем в специальных средних и высших учебных заведениях предусматривается преподавание специальных курсов по охране окружающей природной среды и рациональному природопользованию. Статья 75. Профессиональная экологическая подготовка руководящих работников и специалистов 1. Руководители министерств и ведомств, предприятий, учреждений и организаций, иные должностные лица и специалисты, граждане, связанные с деятельностью, оказывающей вредное влияние на окружающую природную среду и здоровье человека на территории Российской Федерации, обязаны иметь необходимую экологическую подготовку, которая учитывается при назначении на должность, аттестации и переаттестации работников. 2. Лица, не имеющие необходимой подготовки, не допускаются к выполнению работы, требующей соответствующих экологических знаний. Статья 76. Распространение экологических знаний 1. В целях воспитания бережного отношения к природе, рационального использования ее богатств проводится распространение экологических знаний, а также природоохранительного законодательства. 2. Распространение экологических и эколого-правовых знаний осуществляется государственными органами, профессиональными союзами Российской Федерации, общественными объединениями, средствами массовой информации. Статья 77. Научные экологические исследования 1. Российская академия наук, отраслевые академии наук, государственные органы по науке и технике, охране окружающей природной среды, образованию, министерства и ведомства, научные учреждения, высшие учебные заведения разрабатывают и утверждают комплексные программы и планы научных исследований в области охраны и оздоровления окружающей природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов и создают необходимые условия для эффективных экологических исследований и внедрения полученных результатов. 2. Ученые и специалисты научных учреждений принимают участие в разработке и реализации комплексных, целевых экологических программ (международных, республиканских, региональных), проектных работах, входят в составы научно-технических и экспертных советов, дают заключения по экологической экспертизе проектов, оказывают помощь в решении практических задач рационального природопользования и охраны окружающей природной среды, участвуют в формировании экологической культуры общества и несут персональную ответственность за научные результаты своих разработок. Комментарий к Разделу XI 1. Эффективную охрану природы невозможно обеспечить лишь эпизодическими мероприятиями или отдельными, пусть самыми строгими, запретами. Даже тщательно разработанные программы комплексного природопользования, а также научно обоснованные законы и рекомендации исполняют люди. От воспитания людей во многом зависит, как будет понят закон, дойдет ли он до сознания, вызовет ли внутреннюю потребность активного содействия. Основы экологического воспитания закладываются с раннего детства, если ребенку в семье рассказывают об окружающем мире с позиций любви и бережного отношения к природе. Общее (в своей основе - нравственное) и экологическое воспитание подрастающего поколения имеют на последующих стадиях формирования личности важнейшее значение для выработки необходимого уровня правосознания, понимания смысла законов об охране природы, важности их правильного и своевременного применения. Правовое экологическое воспитание входит в жизнь каждого человека с подросткового возраста, непосредственно предшествующего возникновению неполной дееспособности, то есть в 12 - 14 лет. В этом возрасте важно прочно усвоить нормы об ответственности за противоправное поведение, навыки простейшего правомерного поведения, необходимые для всех граждан и доступные пониманию подростков. В области охраны природы правовое воспитание продолжает особенно тесно взаимодействовать с экологическим, а оба они, дополняя друг друга, соединяются с политическим и нравственным воспитанием в сфере охраны природной среды и рационального природопользования. Ведь природоохранительные правовые нормы в большинстве своем закрепляют научно обоснованные экологические правила (о предотвращении эрозии почв, о порядке использования и восстановления лесов, о поддержании экологического режима водоемов, чистоты воздуха). Вот почему экологическое воспитание, направленное на распространение и внедрение в практику необходимых знаний и навыков, вытекающих из современных проблем охраны природы, косвенно способствует и соблюдению правового режима охраны природных объектов, и предупреждению соответствующих правонарушений. В первую очередь важно укрепить в обществе сознание того, что природные богатства не беспредельны; чтобы ушло в прошлое представление о возможности брать от природы побольше, не давая ей ничего взамен. Современное общество не вправе жить за счет будущих поколений. Оно обязано сохранить и оставить природу грядущим векам не только не оскудевшей, но и обогащенной. Иждивенческое отношение к природе должно рассматриваться как анахронизм, не совместимый с интересами общества. Такая "экологизация" общественного сознания средствами воспитания и образования создает благоприятные предпосылки для успешной реализации требований законодательства об охране природы. Люди все прочнее ощущают личную заинтересованность в сохранении природных богатств, иначе бы не развивалось в нашей стране широкое движение общественности в защиту природы. 2. Статья 73 комментируемого Закона в соответствии со сложностью задач охраны природы устанавливает систему "всеобщего, комплексного и непрерывного" экологического воспитания и образования: дошкольного, школьного воспитания и образования, профессиональной подготовки специалистов в средних и высших учебных заведениях, повышение их квалификации. В общий процесс экологического воспитания и образования включаются и средства массовой информации (ст. 76 Закона). Система образования, порядок разработки и утверждения образовательных программ, создания специальных образовательных учреждений, их педагогическая деятельность определяются Законом Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3267-1 "Об образовании"<55>. Согласно ст. 9 данного Закона общеобразовательные программы, включающие также и экологические знания, состоят из программ: а) дошкольного образования; б) начального общего образования; в) основного общего образования; г) среднего (полного) общего образования. Профессиональные образовательные программы предусматривают задачи последовательного повышения профессионального и общеобразовательного уровня, подготовку специалистов соответствующей квалификации (например, экологов в системе промышленности, водного хозяйства, здравоохранения и санитарного надзора и т.д.). К профессиональным относятся программы начального, среднего, высшего и послевузовского профессионального образования (ст. 9 Закона). Обязательность преподавания экологических знаний в учебных заведениях, предусмотренная ст. 74 Закона, предполагает обязательность разработки полноценных учебных программ. Эти программы должны охватывать, как минимум, "основы экологических знаний", необходимые не только для всякого специалиста, но и для каждого гражданина нашего общества, обязанного соблюдать возлагаемые на него ст. 58 Конституции Российской Федерации требования: "Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам". Основы природопользования (или основы охраны природы и рационального природопользования) преподаются во всех государственных школах, частных, общественных, религиозных и других средних и высших учебных заведениях, независимо от их профиля (в рамках среднего или высшего образования). Эта дисциплина получает и другие названия: основы экологии, охрана окружающей природной среды, закон об охране окружающей природной среды и т.д. В средних школах данная тематика чаще всего охватывается такими дисциплинами, как обществоведение, биология, основы права и др. В соответствии со ст. 9 (п. 6) Закона об образовании, обязательный минимум содержания "основной общеобразовательной" или "основной профессиональной образовательной" программы (по конкретной профессии, специальности) устанавливается государственным образовательным стандартом. Таким образом произвол здесь недопустим, хотя в рамках стандартов программы разрабатываются и реализуются самостоятельно (п. 5 ст. 14 Закона). В специальных средних и высших учебных заведениях вводятся курсы по охране окружающей природной среды и рациональному природопользованию. Содержание этих курсов зависит от профиля данного учебного заведения. Так, например, в Московской государственной академии водного транспорта в вопросах экологии превалируют проблемы охраны и рационального использования водных ресурсов; в Московском государственном университете по землеустройству - организация использования и охраны земель; в специальных средних и высших учебных заведениях лесного хозяйства - охрана и воспроизводство лесов. Специализированные курсы охраны природы существуют и в других учебных заведениях. Особо надо сказать о юридических средних и высших школах. До 60-х годов, то есть до принятия в 1960 году Закона РСФСР об охране природы в РСФСР, преподавание экологического законодательства проходило в рамках курса "Земельное право". В 70-х годах начали создаваться специализированные кафедры, которые вели курс правовой охраны природы. В настоящее время как в средних, так и в высших юридических учебных заведениях экологическое право является самостоятельным курсом. Если раньше в "Земельном праве" отводилось определенное место для правовой охраны природы, то теперь, напротив, в курс "Экологическое право" в качестве составных частей включаются вопросы использования и охраны земель, вод, лесов, недр, животного мира, а также охраны атмосферного воздуха и озонового слоя Земли<56>. В тех вузах, где есть возможность изучать раздельно "Экологическое право" и "Земельное право", и этого требует специализация вуза, разрабатываются самостоятельные программы по этим двум предметам. Для таких вузов можно порекомендовать примерную программу Московского государственного университета "Экологическое право России" (1995 г.). Она содержит 18 тем (разделов): I. Предмет и система экологического права. II. Источники экологического права. III. Экологическое законодательство. IV. Объекты экологического права. V. Право природопользования. VI. Механизм охраны окружающей природной среды. VII. Экологическая ответственность. VIII. Правовые формы возмещения вреда природной среде. IX. Экологические функции правоохранительных органов. X. Предупреждение экологических правонарушений. XI. Правовая охрана окружающей природной среды в промышленности и энергетике. XII. Правовая охрана окружающей природной среды в сельском хозяйстве. XIII. Правовая охрана окружающей природной среды в городах. XIV. Правовой режим особо охраняемых территорий и объектов. XV. Правовой режим природы курортных, лечебно-оздоровительных и рекреационных зон. XVI. Правовой режим зон чрезвычайной экологической ситуации. XVII. Международно-правовой механизм охраны окружающей среды. XVIII. Правовая охрана окружающей природной среды в Европейском регионе. Приведенная программа является наиболее содержательной. Менее удачны по своей тематике программы в частных (коммерческих) вузах, колледжах, элитарных школах и т.п. Они готовятся чаще всего под имеющийся состав преподавателей, не предусматривают многих важных вопросов природопользования. Между тем преподавание "основ экологических знаний", а также преподавание "специальных курсов по охране окружающей" природной среды и рациональному "природопользованию" (ст. 74 комментируемого Закона) нельзя рассматривать как произвольный перечень вопросов. Подобного отношения к преподаванию экологических знаний не допускает не только ст. 74 комментируемого Закона, но и ст. 9 Закона Российской Федерации "Об образовании". Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 ноября 1994 г. N 1208 "О мерах по улучшению экологического образования населения" создана Межведомственная комиссия по экологическому образованию населения для координации деятельности в этой сфере федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также заинтересованных организаций. Предусматривается создание базы информационной поддержки экологического образования, его приоритет, массовое распространение экологических знаний. Для этого, например, направляется до 10% средств экологических фондов на реализацию программ развития экологического образования. Утвержден состав Межведомственной комиссии по экологическому образованию, которая приняла конкретный план своей работы на 1996 год и на перспективу. В 1994 году принято также постановление Министерства образования и Минприроды "Об экологическом образовании обучающихся в образовательных учреждениях Российской Федерации". Им предусмотрены первоочередные меры по: созданию системы практической деятельности учащихся по улучшению окружающей среды; пересмотру всех школьных курсов с точки зрения идей экологически безопасного, устойчивого развития, введения понятия "гражданин планеты", обсуждению глобальных проблем; созданию инфраструктуры для обеспечения системы непрерывного экологического воспитания и образования; координации школьной и внешкольной систем образования, начального и среднего профессионального образования и эколого-просветительской деятельности неправительственных организаций; подготовке и повышению квалификации педагогических кадров по вопросам экологического образования. Названным постановлением экологическое образование признано приоритетным и выделено как стратегическое в системе современных знаний. Раздел ХII Разрешение споров в области охраны окружающей природной среды Статья 78. Разрешение споров в области охраны окружающей природной среды между предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами 1. Споры в области охраны окружающей природной среды между предприятиями, учреждениями, организациями разрешаются Советами народных депутатов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. 2. Споры об охране окружающей природной среды с участием граждан подлежат рассмотрению в судебном порядке. 3. Имущественные споры, связанные с возмещением вреда, причиненного окружающей природной среде и здоровью человека, разрешаются судом или арбитражным судом в соответствии с их компетенцией. Статья 79. Разрешение споров в области охраны окружающей природной среды между предприятиями, учреждениями, организациями, расположенными на территориях республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов 1. Споры в области охраны окружающей природной среды между предприятиями, учреждениями, организациями, расположенными на территории республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области и автономных округов, рассматриваются комиссиями, образуемыми на паритетных началах из представителей заинтересованных республик в составе Российской Федерации, автономной области и автономных округов, краев, областей. Если комиссия не приходит к согласованному решению, то споры разрешаются комиссией, образуемой Верховным Советом Российской Федерации, решение которой является окончательным. 2. Имущественные споры в области охраны окружающей природной среды между предприятиями, учреждениями, организациями, расположенными на территории разных республик в составе Российской Федерации, краев и областей, автономной области и автономных округов, рассматриваются Высшим арбитражным судом Российской Федерации. Статья 80. Разрешение споров в области охраны окружающей природной среды между предприятиями, учреждениями, организациями, расположенными на территориях Российской Федерации и других суверенных государств Споры в области охраны окружающей природной среды между предприятиями, учреждениями, организациями, расположенными на территориях Российской Федерации и других суверенных государств, решаются в порядке, установленном соглашениями между суверенными государствами. Комментарий к Разделу XII 1. Споры в области охраны окружающей природной среды часто называют экологическими, но это не всегда верно. Спор о соблюдении тех или иных требований по охране природы в связи с неудачным для экологии размещением объекта строительства, а также многие другие (оспаривание экологической экспертизы, требования о приостановке или прекращении деятельности предприятия или изменении технологии его производства, вредно сказывающегося на здоровье людей) являются экологическими. Но было бы терминологической неточностью назвать таковым всякий спор по поводу надлежащего (ненадлежащего) использования объектов природы. Так, например, может возникнуть спор в связи с неправильным применением земельного законодательства о мелиорации. В частности, осушение заболоченных земель может оздоровить состояние природной среды, но одновременно - сократить территорию мест обитания диких птиц и других животных, предпочитающих водную стихию. Практика нередко идет при таких ситуациях на уступки во имя сохранения живой природы, оставляя нетронутым спорный объект. Но такой спор, кто бы его ни возбуждал, правильнее назвать не экологическим, а спором "в области охраны природной среды". Спор о размере возмещения вреда, причиненного здоровью человека в связи с нарушением экологических требований, также является спором в области охраны природной среды. Здесь экологическим может быть спор о требовании улучшить экологическую ситуацию на предприятии, в регионе в целом, которая послужила причиной нанесения вреда, и этот спор будет иметь самостоятельное значение. Следовательно, не всякий спор "в области охраны природной среды" следует считать "экологическим". Различать их необходимо не только по причинам чистоты терминологии, но и по существу. К двум названным видам отношений применяются правовые нормы разных отраслей законодательства. При рассмотрении споров в области охраны природы, когда пострадали имущественные интересы работника предприятия или самого предприятия, применяются статьи трудового законодательства, а если обстоятельства выходят за рамки трудовых отношений - нормы Гражданского кодекса о возмещении убытков (ст. 15 и 393 ГК). При экологических правонарушениях (в узком смысле слова) применяются в основном нормы об охране природы. Нередко эти споры тесно связаны: они вызываются одними и теми же причинами - экологическими правонарушениями. Не случайно поэтому ст. 78 - 80 комментируемого Закона говорят о спорах "в области охраны природы". Последнее понятие более широкое: оно охватывает и чисто экологические, и все другие споры в этой области (в то время как, например, контроль, экспертизу закон называет именно "экологическими" в силу их специального назначения - ст. 68 - 72 Закона). Экологический спор, как правило, бывает настолько сложен, что без административного (властного) вмешательства компетентных государственных органов его невозможно решить полностью и окончательно. Ведь в "экологической цепочке" завязаны многие производства, органы управления разных уровней и подчиненности. Поэтому законодательство допускает и судебный, и административный порядок разрешения экологических споров. Очень сложный экологический спор можно "утопить" в море судебных решений, тогда как властное постановление высокого органа государства помогает "разрубить гордиев узел". Нисколько не умаляя значение судебного разбирательства экологических споров, нельзя забывать о возможностях еще до суда урегулировать многие спорные экологические проблемы в административном порядке. Поэтому ст. 78 комментируемого Закона на первое место ставит административный порядок разрешения споров в области охраны природной среды. Для разрешения этих споров местная администрация, как орган власти в районе, на селе, в городе, образует специальные комиссии. Закон, разумеется, допускает возможность обжалования как решений комиссии, так и любых должностных лиц, но это не означает, что весь "поток" жалоб должен направляться в суды. Жалобщик, потерпевший должен прежде всего подумать, в какой орган ему обращаться, чтобы его спор был рассмотрен быстро и справедливо. Если он не доверяет административному разбирательству своей жалобы, для него открывается возможность обратиться в суд или арбитражный суд. Суды рассматривают, как правило, споры с участием граждан; арбитражные суды - споры организаций, предприятий, учреждений и споры граждан, если они выступают в роли предпринимателей (в том числе споры крестьянских хозяйств). 2. В Информационном письме Высшего арбитражного суда от 25 мая 1992 г. N С-13/ОСЗ-113 "В связи с введением в действие Закона "Об охране окружающей природной среды"<57> определена подведомственность споров в области охраны природы (см. приложение). Статья 87 комментируемого Закона предусматривает возможность вынесения арбитражным судом решения, обязывающего ответчика возместить причиненный вред в натуре за счет его сил и средств. При этом суду следует определять конкретные мероприятия, направленные на возмещение причиненного ущерба, срок их исполнения. В случае уклонения ответчика от возложенных на него обязанностей арбитражный суд в соответствии со ст. 153 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации вправе изменить способ и порядок исполнения решения. Такие споры часто возникают при изъятии земель для государственных нужд, когда строительные организации наносят вред окружающей природной среде: разрушают плодородный слой почвы на соседних, не отведенных им земельных участках, уничтожают урожай сельскохозяйственных культур, портят зеленые насаждения, захламляют территорию, примыкающую к объекту строительства. Бывает и так: нефтедобытчики загрязняют разливами нефти обширные участки; при передвижении буровых установок на новые места (с помощью мощных тягачей) разрушают и губят все на своем пути (хотя такая технология производства и запрещена законодательством об охране природы). В подобных случаях суд обязывает ответчиков восстановить за свой счет, а главное - своими техническими средствами все, что поддается восстановлению. Если ответчик по каким-то обоснованным причинам не может возместить причиненный вред в натуре (например, у него нет специализированной сельскохозяйственной техники, удобрений и т.п.), то суд обязывает его компенсировать убытки в денежном выражении. Лучший вариант решения, однако, когда работы по восстановлению природных объектов выполняют специальные мелиоративные предприятия по договору с потерпевшей организацией. При этом бывает необходима экспертная оценка затрат на проведение необходимых природоохранных работ. 3. Пленум Верховного Суда Российской Федерации издал постановление N 6 от 22 апреля 1992 г. "О некоторых вопросах, возникших у судов при применении законодательства о земельной реформе"<58>. Оно выходит за рамки чисто экологических споров, но помогает понять пределы их подведомственности судам и на примере земли - главного природного ресурса - показывает государственную политику в области природопользования. Кроме того, что важно для практики судов, постановление Пленума дает перечень основных категорий дел (конфликтных ситуаций). Остановимся на этих вопросах подробно. 1) Требования о признании неправомерным отказа местной администрации в предоставлении земельного участка, в том числе для создания крестьянского (фермерского) хозяйства, ведения личного подсобного хозяйства, строительства индивидуального жилого дома, для индивидуального садоводства и огородничества, сенокошения, выпаса скота. Суд может рассматривать спор только на стадии предоставления фермерскому (крестьянскому) хозяйству земельного участка. Когда же фермер уже начал предпринимательскую деятельность и у него возник спор, то дело подведомственно, конечно, арбитражному суду. При рассмотрении названных споров надо иметь в виду, что размеры предоставляемых земельных участков дифференцированы законодательством субъектов Российской Федерации по целевому признаку. Следовательно, судам необходимо руководствоваться теми нормативными актами, которые приняты данным субъектом; если же такого акта нет - законами СССР и РСФСР, поскольку они не противоречат законодательству Российской Федерации. 2) Жалобы на отказ в регистрации и выдаче государственных актов, удостоверяющих право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, а также жалобы на отказ в регистрации заключенного договора аренды земли. Так, работники ПТУ по решению администрации Староюрьевского района Тамбовской области получили из специального фонда перераспределения земель 448 га сельскохозяйственных угодий для организации крестьянских (фермерских) хозяйств. Однако райкомзем отказал в регистрации хозяйств и выдаче государственных актов на право собственности на землю должностным лицам училища - директору, его заместителю и другим, мотивируя свой отказ ссылкой на ст. 2 Указа Президента Российской Федерации от 4 апреля 1992 г. "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы". Комитет предложил должностным лицам ПТУ уволиться, чтобы получить право заниматься предпринимательской деятельностью. Прокурор района поддержал решение комитета, а суд, куда обратились работники ПТУ, признал названные действия незаконными, основанными на неправильном толковании ст. 2 Указа Президента. Такое решение суда является правильным. Статья 2 Указа Президента имеет в виду должностных лиц органов государственной власти и управления. Директор ПТУ не относится к этой категории работников. Поскольку широкое толкование названного Указа Президента было частым явлением в практике райкомземов, Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству дал по своей системе Указания от 15 декабря 1992 г. N 23 "О соблюдении правовых актов Российской Федерации при регистрации крестьянских (фермерских) хозяйств", где особо подчеркнул, что можно приостанавливать регистрацию крестьянских (фермерских) хозяйств лишь в том случае, если главами этих хозяйств являются должностные лица органов государственной власти и управления. После их освобождения от должности, передачи функций главы хозяйства другому лицу - члену хозяйства, регистрация и выдача государственного акта должна быть произведена. 3) Требования о признании неправомерным прекращения местной администрацией права собственности на землю, пожизненного наследуемого владения и пользования земельными участками и их аренды. Как известно, ст. 39 Земельного кодекса Российской Федерации, которая давала исчерпывающий перечень оснований прекращения права собственности на землю, пожизненного наследуемого владения и пользования земельными участками и их аренды, признана недействующей по Указу Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации". Однако из этого не следует, что иски граждан о лишении их прав на землю не должны приниматься судами. По таким искам суд вправе и должен руководствоваться ст. 36 Конституции Российской Федерации, которая гарантирует защиту земельных прав граждан. 4) Жалобы собственников земельных участков, землевладельцев и землепользователей на решение местной администрации о предварительном согласовании места размещения объекта, для строительства которого необходимо изъятие земельного участка для государственных и общественных нужд. Согласование места размещения строительства существенно затрагивает права хозяйств - пользователей этой земли, так как решает судьбу землевладения. Поэтому ст. 28 и 29 Земельного кодекса определяют обязательную процедуру таких согласований. Задача суда - проверить соблюдение организациями, заинтересованными в изъятии спорных земель, того порядка, который установлен Земельным кодексом. 5) Жалобы собственников земли, землевладельцев, арендаторов о признании недействительными актов, изданных государственными или иными органами не в соответствии с их компетенцией либо с нарушением требований законодательства. В этих случаях суды руководствуются законодательством, определяющим правомочия государственного органа или должностного лица, принявшего решение (положение о данном государственном органе, утвержденное Правительством Российской Федерации, устав государственного органа, инструкция, определяющая права и обязанности должностного лица, и т.д.). Основополагающим здесь является Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. об обжаловании в суд действий государственных органов и должностных лиц. 6) Требования о признании преимущественного права наследования земельного участка после смерти главы крестьянского (фермерского) хозяйства, а также о преимущественном праве наследования земельного участка для ведения личного подсобного хозяйства, жилищного, дачного, гаражного строительства, ведения предпринимательской деятельности, для садоводства и животноводства, а также о наследовании права аренды. Земельный участок может наследоваться гражданином или крестьянским (фермерским) хозяйством в тех случаях, когда земля предоставлена на условиях пожизненного наследуемого владения, на праве частной собственности или аренды (в последнем случае наследуется не земельный участок, а право его аренды, - ст. 62 Земельного кодекса). Лица, владеющие землей на другом титуле (временное пользование земельным участком, бессрочное пользование), не могут передавать ее по наследству. В отличие от норм гражданского законодательства земельный участок переходит не просто к наследнику, как это происходит с обычным имуществом, а к одному из членов данного крестьянского (фермерского) хозяйства. При этом требуется согласие всех остальных. Поскольку член крестьянского хозяйства признается способным его вести, законодательство (ст. 61 ЗК Российской Федерации) не допускает каких-либо претензий на этот счет со стороны местной администрации или комитета по земельным ресурсам и землеустройству. Другое дело, если земельный участок передается не члену крестьянского хозяйства, а наследнику умершего, т.е. гражданину, изъявившему желание вести крестьянское хозяйство. В этом случае требуется обязательное соблюдение условий, предусмотренных ст. 58 ЗК: земельный участок может быть передан лицу, достигшему 18-летнего возраста, имеющему опыт ведения сельскохозяйственного производства либо соответствующую квалификацию или специальность. Связанные с этим споры подведомственны суду. Таким образом, завещатель ограничен в отношении своих наследников целым рядом условий. Он не может, например, использовать норму Гражданского кодекса, предоставляющую ему право завещать имущество по своему усмотрению. Он не может лишить права наследования членов крестьянского (фермерского) хозяйства в пользу других наследников, которые не вели это крестьянское хозяйство, даже если они признаются наследниками первой очереди по ГК. Если члены крестьянского хозяйства отсутствуют, а наследников, изъявивших желание его вести, несколько, выбор производится на конкурсной основе, а споры о преимущественном праве наследования, как и несогласие с решением конкурсной комиссии местной администрации, рассматриваются судом. Если среди наследников нет желающих вести крестьянское (фермерское) хозяйство, то в соответствии со ст. 61 ЗК земельный участок передается по наследству в размерах, установленных для ведения личного подсобного хозяйства, обслуживания жилого дома либо для садоводства или животноводства. Таким образом, крестьянское (фермерское) хозяйство ликвидируется, а наследники получают земельные участки по нормам, принятым для других категорий граждан, - в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации. 7) Требования о признании неправомерным отказа администрации в предоставлении служебного надела, а также отказа в сохранении права пользования служебным наделом за лицами, перечисленными в ст. 87 Земельного кодекса Российской Федерации. При рассмотрении этих жалоб суды руководствуются ст. 87 ЗК и законодательством субъектов Российской Федерации, принятым по вопросам обеспечения служебными земельными наделами отдельных категорий граждан: работников транспорта, лесного хозяйства, лесной промышленности, водного, рыбного и охотничьего хозяйства. Наиболее часты споры при увольнении работника-землепользователя со службы. Поскольку служебный надел предоставляется гражданам во временное пользование и в связи с работой на данном предприятии, увольнение влечет за собой прекращение пользования земельным участком. Однако судам необходимо иметь в виду, что по ст. 87 ЗК право на служебный земельный надел сохраняется для: работников, прекративших трудовые отношения при переходе на пенсию по старости или инвалидности; одного из членов семьи работника, призванного на действительную срочную военную службу или поступившего на учебу; одного из членов семьи работника, погибшего в связи с исполнением служебных обязанностей: для нетрудоспособного супруга и престарелых родителей - пожизненно, а для детей - до их совершеннолетия. Нарушать требования этой статьи субъекты Федерации не могут. При изъятии земельного участка за гражданином сохраняется право снять урожай сельскохозяйственных культур текущего года, и только после этого право пользования участком прекращается. 8) Требования о возмещении убытков, причиненных изъятием, выкупом или временным занятием земельных участков для государственных и общественных нужд, ограничением прав собственников, землевладельцев, землепользователей, или ухудшением качества земель в результате влияния, вызванного деятельностью предприятий, учреждений, организаций и граждан. Иски по поводу названных требований суды удовлетворяют на основании пп. 9 - 13 Положения о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства, утвержденного постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 28 января 1993 г.<59>. 9) Требования о возмещении убытков, причиненных в результате неправомерного занятия земельного участка, его загрязнения, порчи и других нарушений прав собственников, землевладельцев и землепользователей (ст. 53, 55, 126 Земельного кодекса); Комментарий по этой категории дел дается в разд. XIV. 10) Требования о возмещении убытков, понесенных собственником земли, землевладельцем, землепользователем в связи с проведением изыскательских работ (ст. 45, 46 Земельного кодекса). При удовлетворении названных требований необходимо руководствоваться также Временным положением о порядке выдачи лицензий на право выполнения проектно-изыскательских работ, связанных с использованием земель. Это Положение утверждено Комитетом Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству 15 марта 1993 г.<60>. В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации не названа одна значительная категория споров. Районные и областные администрации часто выносят решения о предоставлении земельных участков под различные виды строительства, дачи, сады в таких местах, где строительство запрещено в целях охраны природы. В таких случаях граждане и их общественные организации вправе обратиться в суд с требованием об отмене вынесенного решения. Ленинградская региональная общественная организация "зеленых" предъявила иск правительству Ленинградской области об отмене его решения от 22 ноября 1993 г. N 950-р "Об отводе Ленинградскому оптико-механическому объединению им. В.И.Ленина земельного участка под организацию коллективного садоводства в Выборгском районе". По этому решению отводилось 21,4 га в лесах первой группы и было предоставлено право вырубать древесину. В 1994 году Ленинградский областной суд несколько раз рассматривал дело, но всегда в иске "зеленым" отказывал. Лишь после повторной жалобы истца в Верховный Суд Российской Федерации 19 мая 1995 г. было вынесено решение Ленинградского областного суда, которым требования "зеленых" удовлетворены полностью. Из материалов дела было видно, что решение правительства Ленинградской области вынесено в нарушение не одного, а нескольких законов. Во-первых, отводимый земельный участок находился в лесах первой группы, не подлежащих вырубке (она допустима лишь в исключительных случаях и с разрешения Правительства Российской Федерации, - ст. 22 Основ лесного законодательства Российской Федерации). Поэтому ленинградская областная администрация не имела права выносить подобные решения. Во-вторых, данный земельный участок находился в водоохранной зоне реки Гладышевки Карельского перешейка, что также не позволяло отводить участок под садоводство (ст. 99 Водного кодекса РСФСР и изданные в ее исполнение нормативные акты). И, наконец, в-третьих, по планам ведения лесного хозяйства на этой территории создавался заказник, с чем также обязано было считаться правительство Ленинградской области. Ленинградским "зеленым" пришлось приложить немало труда, чтобы доказать совершенно явное беззаконие, поэтому их опыт важен как судебный прецедент. Споры и жалобы, связанные с предоставлением земель, их изъятием для государственных и общественных нужд, прекращением прав на землю, по вопросам аренды, отчуждения и приобретения земельных участков, а также иные споры, связанные с земельными отношениями, когда его участниками являются предприятия, их объединения, организации любых организационно-правовых форм, включая колхозы, а также граждане и их объединения, самостоятельно осуществляющие предпринимательскую деятельность, в том числе ведущие крестьянское (фермерское) хозяйство в силу ст. 20, 22 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации относятся к юрисдикции арбитражного суда. 4. Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации периодически разъясняют вопросы применения законодательства при разрешении споров в данной сфере. Так, например, часто возникают споры о размерах платы за загрязнение окружающей природной среды. В связи с этим Пленум Высшего Арбитражного Суда издал постановление N 22 от 21 октября 1993 г. "О некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды"<61>. 5. Высший Арбитражный Суд опубликовал Информационное письмо от 19 июля 1993 г. N С-13/ОСЗ-241<62>, в котором разъяснил судам следующие особенности применения лесного законодательства при рассмотрении споров в области охраны природы. Согласно ст. 64 Основ лесного законодательства организуется государственная лесная охрана Российской Федерации, уполномоченные работники которой вправе предъявлять в арбитражном суде иски о возмещении причиненного предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами-предпринимателями ущерба лесному хозяйству. Наряду с этим в арбитражном суде рассматриваются споры: о восстановлении нарушенных прав лесопользователей и о возмещении им убытков; об обжаловании решений органов власти о предоставлении лесного фонда в пользование, о досрочном прекращении права пользования лесным фондом, предусмотренные ч. 2 ст. 37 Основ; об обжаловании решений органов, выдавших разрешительный документ; о приостановлении или ограничении права пользования лесным фондом, предусмотренные ч. 1 ст. 39, но лишь в тех случаях, когда истцами являются предприятия, учреждения, организации и граждане-предприниматели. При этом, определяя подведомственность споров с участием органов, указанных в ст. 37 и 39 Основ лесного законодательства, следует руководствоваться ст. 22 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Арбитражным судам в соответствии со ст. 79 Основ лесного законодательства подведомственны споры между предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами-предпринимателями по вопросам, связанным с осуществлением лесных пользований, включая аренду участков лесного фонда и производство работ. При определении подсудности споров в области лесных отношений между предприятиями, учреждениями, организациями, расположенными на территории республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, следует руководствоваться ст. 23 - 31 Арбитражного процессуального кодекса. Раздел ХIII Ответственность за экологические правонарушения О принятии мер по устранению экологических правонарушений и привлечению виновных к ответственности, оформлении документации см. Правила осуществления государственного экологического контроля должностными лицами министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и его территориальных органов, утвержденные Минприроды РФ 17 апреля 1996 г. Статья 81. Виды ответственности за экологические правонарушения За экологические правонарушения, то есть виновные, противоправные деяния, нарушающие природоохранительное законодательство и причиняющие вред окружающей природной среде и здоровью человека, должностные лица и граждане несут дисциплинарную, административную либо уголовную, гражданско-правовую, материальную, а предприятия, учреждения, организации - административную и гражданско-правовую ответственность в соответствии с настоящим Законом, иными законодательными актами Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации. Статья 82. Дисциплинарная ответственность за экологические проступки 1. Должностные лица и иные виновные работники предприятий, учреждений, организаций в соответствии с положениями, уставами, правилами внутреннего распорядка и другими нормативными актами несут дисциплинарную ответственность за невыполнение планов и мероприятий по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов, за нарушение нормативов качества окружающей природной среды и требований природоохранительного законодательства, с учетом их трудовой функции или должностного положения. 2. Руководители предприятий, учреждений, организаций и иные виновные работники могут быть полностью или частично лишены премий или иных средств поощрения за невыполнение планов и мероприятий по охране природы, нарушения нормативов качества окружающей природной среды и природоохранительного законодательства. Статья 83. Материальная ответственность должностных лиц и иных работников, виновных в причинении вреда экологическим правонарушением Должностные лица и иные работники, по вине которых предприятие, учреждение, организация понесли расходы по возмещению вреда, причиненного экологическим правонарушением, несут материальную ответственность перед предприятиями, учреждениями, организациями в соответствии с трудовым законодательством. Статья 84. Административная ответственность за экологические правонарушения См. также Кодекс РСФСР об административных правонарушениях 1. Должностные лица и граждане, предприятия, учреждения, организации, виновные в совершении экологических правонарушений: несоблюдении стандартов, норм и иных нормативов качества окружающей природной среды; невыполнении обязанностей по проведению государственной экологической экспертизы и требований, содержащихся в заключениях экологической экспертизы, а также в предоставлении заведомо неправильных и необоснованных экспертных заключений; нарушении экологических требований при планировании, техникоэкономическом обосновании, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений, технологических линий и иных объектов; загрязнении окружающей природной среды и причинении вследствие этого вреда здоровью человека, растительному и животному миру, имуществу граждан и юридических лиц; порче, повреждении, уничтожении природных объектов, в том числе памятников природы, истощении и разрушении природно-заповедных комплексов и естественных экологических систем; нарушении установленного порядка или правил добывания, сбора, заготовки, продажи, скупки, приобретения, обмена, пересылки, ввоза из-за границы и вывоза за границу объектов растительного и животного мира, их продуктов, а также ботанических, зоологических и минералогических коллекций; невыполнении обязательных мер по восстановлению нарушенной окружающей природной среды и воспроизводству природных ресурсов; неподчинении предписаниям органов, осуществляющих государственный экологический контроль; нарушении экологических требований по обезвреживанию, переработке, утилизации, складированию или захоронению производственных и бытовых отходов; несоблюдении экологических требований при использовании в народном хозяйстве и захоронении радиоактивных материалов, химических и иных вредных веществ; превышении установленных нормативов предельно допустимых уровней радиационного воздействия; превышении установленных нормативов предельно допустимых уровней шума, вибрации, магнитных полей и иных вредных физических воздействий; превышении установленных нормативов предельно допустимых уровней биологического воздействия на окружающую природную среду, нарушении порядка хранения и использования микроорганизмов и биологических веществ; производстве и использовании запрещенных химических веществ и отходов производства, вредно воздействующих на озоновый слой Земли; незаконном расходовании средств республиканских и местных экологических фондов на цели, не связанные с природоохранительной деятельностью; несвоевременной или искаженной информации, отказе от предоставления своевременной, полной, достоверной информации о состоянии природной среды и радиационной обстановки. Подвергаются штрафу, налагаемому в административном порядке: граждане - от однократного до десятикратного размера минимальной месячной оплаты труда в Российской Федерации; должностные лица - от трехкратного до двадцатикратного размера минимальной месячной оплаты труда в Российской Федерации; предприятия, учреждения, организации - от 50.000 до 500.000 рублей. 2. Конкретный размер налагаемого штрафа определяется органом, налагающим штраф, в зависимости от характера и вида совершенного правонарушения, степени вины правонарушителя и причиненного вреда. 3. Штрафы за указанные правонарушения налагаются, в пределах компетенции, специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации, а также технической инспекции труда профессиональных союзов. Постановление о наложении штрафа может быть обжаловано в суд или арбитражный суд. Наложение штрафа не освобождает виновных от обязанностей возмещения причиненного вреда. 4. Суммы взыскиваемых штрафов перечисляются на специальные счета государственных экологических фондов. Статья 85. Уголовная ответственность за экологические преступления Должностные лица и граждане, виновные в совершении экологических преступлений, то есть общественно опасных деяний, посягающих на установленный в Российской Федерации экологический правопорядок, экологическую безопасность общества и причиняющих вред окружающей природной среде и здоровью человека, несут уголовную ответственность, предусмотренную Уголовным кодексом РСФСР. Об ответственности за экологические преступления см. Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ Комментарий к Разделу XIII 1. Правовая система предусматривает четыре вида ответственности должностных лиц и граждан за правонарушения - дисциплинарную (включая материальную), административную, гражданско-правовую и уголовную. Предприятия, учреждения и организации привлекаются лишь к административной и гражданско-правовой ответственности. Положения о гражданско-правовой ответственности, т.е. о возмещении вреда, причиненного экологическим правонарушением, выделены в разд. XIV Закона. Остальные виды ответственности размещены в комментируемом разделе. Все виды правонарушений и соответствующие им формы ответственности (кроме причинения вреда источником повышенной опасности) имеют общие черты: виновность и противоправность деяния (действия или бездействие); нарушение природоохранительного законодательства; причинение вреда окружающей среде и здоровью человека, причинную связь между этими элементами состава правонарушения. Ответственность наступает в соответствии как с комментируемым, так и с иными законами - Кодексом законов о труде (КЗоТом) Российской Федерации, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП), Уголовным кодексом (УК) Российской Федерации, Гражданским кодексом (ГК) Российской Федерации, другими актами трудового, административного, уголовного, гражданского законодательства. В гражданском праве в области имущественных отношений основным источником является Гражданский кодекс Российской Федерации (части первая и вторая, принятые соответственно в 1994 и 1995 гг.). Отнесение правонарушения к тем или иным видам зависит в основном от степени причиненного природе и обществу вреда, личности правонарушителя, иных обстоятельств дела, влияющих на уровень ответственности. В КоАП и УК предусматриваются смягчающие и отягчающие обстоятельства, учитываемые при наказании. В определенной степени они имеются также в КЗоТе и ГК. 2. Касаясь выполнения требований ст. 82 комментируемого Закона о дисциплинарной ответственности, целесообразно иметь в виду, что положениями, уставами, правилами внутреннего трудового распорядка может быть предусмотрена локальная экологическая ответственность за упущения по работе. Социологические исследования показывают ее наибольшую эффективность по сравнению с другими видами ответственности. Дисциплинарная ответственность может наступать за невыполнение планов и мероприятий по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов, за нарушение нормативов качества окружающей среды и требований природоохранного законодательства, вытекающих из трудовой функции или должностного положения. В соответствии с законом возможно полное или частичное лишение премий либо иных средств поощрения руководителей или иных работников за экологические проступки, а также предусмотренные КЗоТом замечание, выговор, строгий выговор и, наконец, увольнение. Материальная ответственность работников перед предприятием регулируется ст. 118, 118.1, 121 - 125 КЗоТ, т.е. в размере среднего месячного заработка. Порядок возмещения ущерба может базироваться и на гражданском законодательстве (см. подробнее комментарии к разд. XII и XIV). 3. Комментируемый Закон является актом прямого действия, поэтому ответственность за экологические проступки, предусмотренные ст. 84, наступает независимо от внесения изменений в КоАП: согласно ч. 2 ст. 2 КоАП законодательные акты об административных правонарушениях до включения их в установленном порядке в КоАП применяются на территории России непосредственно. КоАП группирует экологические правонарушения в нескольких главах. Проступки, посягающие на государственную собственность (гл. 6), включают нарушения прав на недра, воды, леса, животный мир (ст. 46 - 48.1). Глава 7 КоАП посвящена административным правонарушениям в области охраны окружающей природной среды. Здесь предусматривается ответственность за бесхозяйственное использование и порчу земель, уничтожение межевых знаков и иные земельные нарушения (ст. 50 - 54). Статьи 55 и 56 посвящены нарушениям требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов. Нарушения правил охраны водных ресурсов, водопользования предусматриваются в ст. 57 - 60 КоАП. Значительная часть административных правонарушений затрагивает такой компонент окружающей среды, как леса: незаконная порубка и повреждение деревьев и кустарников, незаконное использование земель государственного лесного фонда, повреждение леса сточными водами, вредными выбросами, отходами и отбросами, уничтожение полезной для леса фауны, нарушение требований пожарной безопасности в лесах (ст. 61 - 76). Ряд норм направлен на охрану атмосферного воздуха - выброс загрязняющих веществ в атмосферу с превышением нормативов или без разрешения, несоблюдение требований по охране атмосферного воздуха при складировании и сжигании промышленных и бытовых отходов и т.п. (ст. 77 - 84). Статьи 84.1 - 86 КоАП посвящены охране животного мира (см. приложение 1 к настоящему разделу). Размеры указанных в КоАП штрафов повышены Законом Российской Федерации от 14 июня 1992 г. "О порядке перерасчета размеров штрафов, предусмотренных Кодексом РСФСР об административных правонарушениях"<63>. Согласно этому Закону, если верхний предел штрафа не превышает: - десяти рублей, считать его равным одной десятой минимального месячного размера оплаты труда, установленного законодательством Российской Федерации на момент совершения правонарушения; - тридцати рублей, считать его равным одной третьей минимального размера оплаты труда; - пятидесяти рублей, считать его равным одной второй минимального размера оплаты труда; - ста рублей, считать его равным одному минимальному размеру оплаты труда (при этом размер налагаемого штрафа не может быть ниже одной третьей минимального размера оплаты труда, действующего на момент взыскания штрафа); - двухсот рублей, считать его равным двум минимальным размерам оплаты труда (при этом размер штрафа не может быть ниже одной второй минимального размера оплаты труда); - трехсот рублей, считать его равным трем минимальным размерам оплаты труда (при этом размер штрафа не может быть ниже одного минимального размера оплаты труда); - пятисот рублей, считать его равным пяти минимальным размерам оплаты труда (при этом размер штрафа не может быть ниже двух минимальных размеров оплаты труда); - тысячи рублей, считать его равным семи минимальным размерам оплаты труда (при этом размер штрафа не может быть ниже трех минимальных размеров оплаты труда); - трех тысяч рублей, считать его равным десяти минимальным размерам оплаты труда (при этом размер штрафа не может быть ниже четырех минимальных размеров оплаты труда). 4. Уголовная ответственность предусматривается Уголовным кодексом Российской Федерации. В настоящее время Федеральным Собранием Российской Федерации принят и Президентом Российской Федерации подписан новый Уголовный кодекс России, включающий главу 26 "Экологические преступления" с двумя десятками статей (см. приложение 2 к настоящему разделу). Проблемы уголовной ответственности за экологические преступления не решаются, однако, введением в УК составов отдельных общественно опасных деяний и установлением за них повышенных санкций. Главное заключается в признании обществом, законодателем высокой опасности этих преступлений, особенно совершенных умышленно. Это должно быть отражено в понятии тяжкого преступления, в перечне смягчающих и отягчающих обстоятельств, учитываемых при назначении наказания (здесь могут быть предусмотрены и экологические факторы); включении экологических преступлений и в другие главы УК (например, "Преступления против собственности", "Преступления против прав граждан", "Преступления против жизни, здоровья, свободы и достоинства личности"). Раздел ХIV Возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением Статья 86. Обязанность полного возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением Предприятия, учреждения, организации и граждане, причинившие вред окружающей природной среде, здоровью и имуществу граждан, народному хозяйству загрязнением окружающей природной среды, порчей, уничтожением, повреждением, нерациональным использованием природных ресурсов, разрушением естественных экологических систем и другими экологическими правонарушениями, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с действующим законодательством. Статья 87. Порядок возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением 1. Возмещение вреда, причиненного окружающей природной среде в результате экологического правонарушения, производится добровольно либо по решению суда или арбитражного суда в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера ущерба, а при их отсутствии - по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния окружающей природной среды с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды. 2. Суммы ущерба, взыскиваемые по решению суда или арбитражного суда, возмещаются потерпевшей стороне (гражданину, предприятию, учреждению, организации) для принятия мер по восстановлению потерь в окружающей природной среде либо перечисляются в государственный экологический фонд, если природный объект, которому причинен вред, находится в общем пользовании. 3. При наличии нескольких причинителей вреда взыскание производится в соответствии с долей каждого в причинении вреда, в том числе с изыскательских, проектных, строительных организаций. 4. С согласия сторон по решению суда или арбитражного суда вред может быть возмещен в натуре путем возложения на ответчика обязанности по восстановлению окружающей природной среды за счет его сил и средств. Статья 88. Возмещение вреда, причиненного источником повышенной опасности для окружающей природной среды Предприятия, учреждения, организации, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающей природной среды, обязаны возместить причиненный ими вред окружающей природной среде и здоровью человека в соответствии со статьей 454 Гражданского кодекса РСФСР. В настоящее время порядок возмещения вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина регулируется Гражданским кодексом Российской Федерации Статья 89. Возмещение вреда, причиненного здоровью граждан неблагоприятным воздействием окружающей природной среды 1. Вред, причиненный здоровью граждан в результате неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного деятельностью предприятий, учреждений, организаций или отдельных граждан, подлежит возмещению в полном объеме. 2. При определении величины вреда здоровью граждан учитываются: степень утраты трудоспособности потерпевшего, необходимые затраты на лечение и восстановление здоровья, затраты на уход за больным, иные расходы, в том числе упущенные профессиональные возможности, затраты, связанные с необходимостью изменения места жительства и образа жизни, профессии, а также потери, связанные с моральными травмами, невозможностью иметь детей или риском рождения детей с врожденной патологией. 3. Возмещение вреда здоровью граждан производится на основании решения суда по иску потерпевшего, членов его семьи, прокурора, уполномоченного на то органа государственного управления, общественной организации (объединения) в интересах потерпевшего. 4. Сумма денежных средств за причиненный вред здоровью граждан взыскивается с причинителя вреда, а при невозможности его установления - за счет средств соответствующих государственных экологических фондов. Статья 90. Возмещение вреда, причиненного имуществу граждан 1. Вред, причиненный имуществу граждан в результате неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, подлежит возмещению в полном объеме. 2. При определении объема ущерба, причиненного имуществу граждан в результате неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного деятельностью предприятий, учреждений, организаций и граждан, учитывается прямой ущерб, связанный с разрушением и снижением стоимости строений, жилых и производственных помещений, оборудования, имущества, и упущенная выгода от потери урожая, снижения плодородия почв и иных вредных последствий. Статья 91. Исковые требования о прекращении экологически вредной деятельности 1. Предприятия, учреждения, организации и граждане вправе предъявлять исковые требования в суд или в арбитражный суд, а граждане в суд о прекращении экологически вредной деятельности, причиняющей вред здоровью и имуществу граждан, народному хозяйству и окружающей природной среде. 2. Решение суда, арбитражного суда о прекращении экологически вредной деятельности является основанием для прекращения ее финансирования соответствующими банковскими учреждениями. Комментарий к Разделу XIV 1. В комментарии к разд. III - об экономическом механизме охраны окружающей природной среды - говорилось о плате за природопользование и за загрязнение окружающей природной среды сбросами, выбросами и отходами. В соответствии со ст. 20 комментируемого Закона это загрязнение рассматривается как причинение вреда. За такой вред устанавливаются платежи, определяемые на основе базовых показателей за нормативное и сверхнормативное загрязнение. Эти платежи не связаны с экологическим правонарушением, поскольку такое загрязнение является "разрешенным" (лицензированным) и не считается нарушением природоохранительного законодательства. Вопрос о вине причинителя не возникает, и поэтому платежи взыскиваются в бесспорном, безакцептном порядке, т.е. без решения суда, арбитражного суда. Однако эти платежи не освобождают от возмещения вреда, возникшего в результате экологического правонарушения, т.е. по вине его причинителя. Это означает, что такой вред уже рассматривается как неправомерный, возникший не в связи с разрешением (лицензией), а сверх или помимо них (ст. 86 комментируемого Закона). За такой виновный вред и предусматривается имущественная, гражданско-правовая ответственность. Трудности возникают на практике в связи с тем, что и в первом, и во втором случаях вред причиняется по существу одинаковыми, с объективной стороны, действиями, а именно: загрязнением окружающей природной среды путем выбросов, сбросов вредных веществ, размещением отходов. Только в первом случае (ст. 20) эти действия считаются правомерными, а во втором - рассматриваются как экологические правонарушения (ст. 86 Закона, ст. 1064, 1079 ГК Российской Федерации). Исключение составляют случаи причинения вреда гражданину или юридическому лицу и их имуществу источником повышенной опасности (ст. 1079 ГК), т.е. без учета вины, или неблагоприятным стихийным воздействием (землетрясения, вулканы, наводнения, селевые потоки). Представляется правильным и целесообразным применять, по аналогии, методику расчета при лицензированном загрязнении к определению размера вреда, причиняемого экологическим правонарушением, пока иного "не изобретено". Специальная методика определена постановлением Правительства Российской Федерации N 632 от 28 августа 1993 г. (см. комментарий к разд. III Закона). Здесь имеются в виду лицензии на сброс, выброс, размещение отходов и плата за них. Установлен порядок определения убытков собственникам, владельцам, пользователям, арендаторам земли (Положение, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации N 77 от 28 января 1993 г., о возмещении убытков собственникам, владельцам, пользователям и арендаторам земли и потерь сельскохозяйственного производства). Предусмотрен порядок возмещения убытков, причиненных лесонарушениями (таксы, неустойки), установлены таксы за ущерб животному миру, незаконные лов рыбы и охоту. Указанные методики можно применять и к возмещению убытков, причиненных экологическими правонарушениями. При отсутствии методик вред определяется по фактическим затратам на восстановление природы. Окружающая среда, как известно, включает в себя природные объекты (ресурсы) - землю, леса, недра, воды, атмосферный воздух и др. Поэтому виновное причинение вреда им рассматривается как причинение вреда окружающей природной среде. Возникает вопрос, может ли Минприроды (и его органы) предъявить иск о возмещении ущерба, причиненного лесонарушением, загрязнением (например, нефтепродуктами и др.) земли, лесов, вод? Или же такой иск могут предъявлять только "свои" отраслевые органы (лесные, водные, земельные)? Практически и общие, и отраслевые органы вправе предъявлять названные иски. В Положении о Минприроды сказано, что оно вправе предъявлять иски о возмещении вреда, причиненного экологическим правонарушением. Но эти действия надо каждый раз согласовывать, чтобы избежать случаев "двойного" предъявления исков. Если, например, отраслевой орган не предъявляет иск, то общий природоохранительный орган может это сделать, и наоборот. 2. Вопрос о возмещении вреда экологическим правонарушением регулируется гражданским законодательством. Об этом говорится в комментируемом разделе, который отсылает к действующему законодательству. Статья 1064 Гражданского кодекса предусматривает полное возмещение вреда, причиненного противоправным и виновным поведением, т.е. правонарушением. В ст. 86 комментируемого Закона говорится о вреде, причиненном загрязнением окружающей природной среды, порчей, уничтожением, повреждением, нерациональным использованием природных ресурсов разрушением естественных экологических систем и другими экологическими правонарушениями. Следовательно, каждое из названных действий по существу составляет экологическое правонарушение. Общее понятие экологического правонарушения дано в ст. 81 комментируемого Закона (в разд. XIII - Ответственность за экологические правонарушения - см. комментарий). Здесь целесообразно еще раз повторить его, так как оно является основанием гражданско-правовой имущественной ответственности за причиненный вред. "Виновные, противоправные деяния, нарушающие природоохранительное законодательство и причиняющие вред окружающей природной среде и здоровью человека" - вот родовое понятие экологического правонарушения, являющегося основанием ответственности. Если к данному определению этого понятия добавить еще слова "общественно опасные деяния", то оно станет и основанием уголовной ответственности. Можно высказывать различные соображения о полноте или неполноте, достаточности или недостаточности приведенного понятия, но надо признать, что в сочетании со ст. 86 Закона оно кратко и четко охватывает и раскрывает суть и содержание экологического правонарушения. Причинителями вреда являются по закону юридические и физические лица, предприниматели независимо от ведомственной принадлежности и форм собственности, совершившие экологическое правонарушение. Причинителем вреда может быть и сама окружающая природная среда: ее стихийные силы, катастрофы (землетрясения, извержения вулканов, селевые потоки, оползни, затопления). Потерпевшими также могут быть юридические и физические лица, сама окружающая природная среда с ее объектами, ресурсами, взятыми как в отдельности, так и в совокупности. От имени "потерпевшей" природы истцами выступают соответствующие органы власти, экологические органы. От ее же имени эти органы как представители государства выступают в качестве ответчиков при причинении вреда здоровью и имуществу людей, имуществу юридических лиц. Вред, причиняемый окружающей природной среде, и вред, причиняемый неблагоприятным воздействием самой этой среды (стихийные бедствия и др.), является по своему характеру экологическим. Экологический вред "самовозмещается" путем восстановления природных свойств - самоочищение вод и атмосферного воздуха, восстановление кислородообразующих свойств воды, воздуха, лесов, самоповышение плодородия почв. Для этого, как правило, необходимо длительное время и прекращение вредного воздействия. Но поскольку такое вредное воздействие по существу не уменьшается, на нет сводится действие указанных выше естественных законов природы и она постепенно деградирует. В таких случаях необходимо прибегать к крайним мерам: приостанавливать или закрывать вредные предприятия (производства) либо перепрофилировать их, выводить в безопасные для населения территории (зоны). Это предусмотрено многими статьями комментируемого Закона (ст. 7-10, разд. IV - VI, ст. 15 и др.). Но до принятия таких мер применяется имущественная ответственность. Только имущественные "вливания" несколько спасают окружающую природную среду, "отсрочивая" ее окончательную деградацию. Эти "вливания" выражаются, в том числе, в возмещении вреда посредством имущественной гражданско-правовой ответственности за причинение экологического вреда. Гражданско-правовая имущественная ответственность за виновное причинение экологического вреда осуществляется путем разрешения экологических споров в судах и арбитражных судах (см. комментарий к разд. XII Закона). В качестве истцов по многим спорам выступают министерства (комитеты) охраны окружающей природной среды (в ряде мест они называются органами по экологии и природным ресурсам и др.)<64>. В практике наблюдается разнобой по данному вопросу. Одни арбитражные суды удовлетворяют иски органов Минприроды о взыскании ущерба, причиненного нарушением земельного, лесного, водного законодательства, законодательства о животном мире (считая это также экологическими правонарушениями), другие, наоборот, принимают решения о прекращении дел как по искам, заявленным ненадлежащим истцом (считая, что иски, вытекающие из нарушений земельного законодательства, должны предъявляться земельными органами, лесного законодательства - лесными органами и т.д.). Так, Брянский областной арбитражный суд удовлетворил иск Комитета к сельхозпредприятию "Родина" о взыскании неустойки за самовольную порубку леса (без лесорубочного билета). Суд сослался при этом на Основы лесного законодательства и методику подсчета ущерба (от 5 февраля 1992 г. N 67), а также на ст. 31, 72, 110 Арбитражного процессуального кодекса (АПК). В то же время арбитражный суд Еврейской автономной области своим решением прекратил дело по иску Комитета по охране окружающей среды к хозрасчетному участку о возмещении ущерба, причиненного лесонарушением, и указал в решении, что истцом в таких случаях должны выступать лесные органы. Белгородский арбитражный суд удовлетворил иски Комитета: к ПО "Агрохимпром" - о самовольной порубке леса, к рыбхозу "Корочанский" - о незаконной вырубке леса, к колхозу "Россия" - за незаконную порубку леса. А по иску Комитета к облуправлению охоты и рыболовства о взыскании ущерба, причиненного при самовольном спуске колхозного пруда гибелью нор бобров и ондатры, суд прекратил дело, указав в решении, что истцом должен быть орган охоты и рыболовства к конкретному виновнику. Прокурор опротестовал решение суда на том основании, что именно по вине этого органа причинен ущерб. Таким образом, Комитет по охране природной среды вправе требовать от других - отраслевых природоохранительных органов соблюдения законодательства. И прав прокурор, опротестовавший решение. Арбитражный суд Хабаровского края прекратил дело по иску Комитета по охране окружающей среды к АП "Горводоканал" за спуск загрязненных сточных вод, обосновав это тем, что ответчик (горводоканал) не брал с пользователей плату за спуск вод из-за отсутствия нормативов платежей. В то же время этот суд взыскал с Вяземского ЖКХ "Водоканал" по иску Комитета в экологический фонд за сброс в водоем загрязненных сточных вод. В решении сказано, что суд руководствовался решением Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации N 22 от 21 октября 1993 г. "О некоторых вопросах практики применения Закона об охране окружающей природной среды", в котором записано, что в случае отсутствия нормативов, такс и методики расчета ущерба необходимо руководствоваться фактическими затратами на восстановление нарушенного состояния объекта. Аналогичное решение этот же суд принял по иску Комитета к Тырминскому локомотивному депо за загрязнение водоема нефтью. В интересах истцов по делам о взыскании ущерба за загрязнение природной среды выступают прокуроры. Так, прокурор Республики Чувашия предъявил иски в интересах Минприроды (там не был создан экологический фонд) к ПО "Химпром", к ПО "Чебоксарский тракторный завод" о взыскании ущерба за загрязнение природной среды (суд в исках отказал, поскольку они неподведомственны арбитражному суду). Вопрос о подведомственности споров зависит от характера и содержания иска. Когда речь идет об исках в связи с загрязнением природной среды в рамках лицензий (разрешений) на природопользование и сброс, выброс вредных веществ или размещение их, то платежи за них взыскиваются в бесспорном, безакцептном порядке. Поэтому арбитражные суды обоснованно отказывают или прекращают дела о взыскании ущерба в таких случаях, но взыскивают пени (0,3% за каждый день просрочки). Такие решения принимались арбитражными судами Кировской, Мурманской, Омской, Псковской областей, Хабаровского края и др. Суды правильно отказывают в приеме исковых заявлений, прекращают дела либо отказывают в исках (если дело дошло до судебного разбирательства) по вопросам наложения штрафов в административном порядке. Иное дело, когда "оштрафованное" юридическое лицо обжалует в арбитражный суд постановление о наложении штрафа. Такие иски суды принимают к производству, рассматривают по существу и могут либо отменить постановление о наложении штрафа, либо отказать в иске. Так, арбитражный суд Бурятии рассмотрел заявление АО "Водоканал" к Комитету по экологии и природопользованию с жалобой на неправильное наложение штрафа за сброс неочищенных загрязненных сточных вод в водоем. Суд именовал это дело почему-то как "иск об обратном", по существу же это иск об отмене постановления о наложении штрафа. Омский арбитражный суд прекратил дело по иску Комитета по природопользованию и охране окружающей среды к АО совхозу "Тепличный" о взыскании штрафа за загрязнение атмосферного воздуха автомобильным транспортом. Такой иск не подведомствен суду и не следовало его принимать, но поскольку он был ошибочно принят, дело прекращено: штрафы взыскиваются в бесспорном, безакцептном порядке. Курганский областной комитет охраны окружающей среды и природных ресурсов в 1994 - 1995 гг. вынес 48 постановлений о наложении штрафа за загрязнение природной среды: в арбитражный суд не обращались; все штрафы взысканы в бесспорном порядке, по административным делам, не подведомственным суду. Арбитражные суды, как подчеркивалось выше, рассматривают иски о взыскании ущерба, причиненного окружающей природной среде, когда это не связано с установленными платежами за разрешенные природопользование, сброс, выброс вредных веществ, размещение отходов, другие вредные воздействия на природную среду, т.е. иски о виновном загрязнении природной среды. Основаниями ответственности являются: противоправность поведения причинителя вреда; наличие имущественного экологического ущерба; наличие прямой причинной связи между поведением причинителя и ущербом; вина причинителя. В случае причинения ущерба источником повышенной экологической опасности (природные и техногенные экологические катастрофы и др.) вина не является обязательным условием ответственности. 4. Народные суды рассматривают дела о взыскании имущественного экологического ущерба граждан между собой, а также между гражданами и юридическими лицами (ст. 85 - 86 комментируемого Закона, ст. 1064 и 1079 и др. ГК). Выделяются дела о причинении вреда здоровью граждан, причиненного экологическими правонарушениями (ст. 89, 90, 91 Закона). В вопросах о подведомственности споров (как и в арбитражной практике) здесь возникает разнобой. Прокурор Кемеровской области предъявил иск в Ленинский народный суд г. Новокузнецка к горно-металлургическому комбинату о незаконности выводов государственной экологической экспертизы по проекту перекладки коксовой батерки: данный проект и выводы экспертизы не обеспечивают благоприятной окружающей природной среды для населения города. Народный суд иск удовлетворил, но областной суд решение отменил и дело прекратил за неподведомственностью. Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации отклонила протест прокурора. Президиум Верховного Суда отменил определение и оставил в силе решение народного суда. Прокурор правильно предъявил иск в интересах населения города<65>. Жители Южного Бутова (Москва) защищали свои экологические права на основе права собственности на землю, где были расположены их дома. Проживающие в городе Мытищи Московской области обжаловали выводы государственной экологической экспертизы по строительству Северной ТЭЦ. Судебные иски, пусть пока и не часто удовлетворяемые, заставляют обращаться к закону, используя возможности публичного судебного рассмотрения. Конечно, экологические "дела" не всегда результативны, порой они длятся годами - даже в странах, давно развивающих судебную защиту окружающей среды и граждан. В процесс бывают вовлечены эксперты, специалисты, сопоставляются мнения, нормы законодательства. Однако пусть и редкие победы истцов заканчиваются серьезным ущербом для злостных загрязнителей или даже их полным разорением. Благодаря прессе такие победы становятся достоянием гласности, а осуждение виновных нередко заканчивается отказом в кредитах, покупке их товаров населением. Многие загрязнители среды, извлекая серьезный урок, предпочитают вкладывать средства в защитные мероприятия, а не ввязываться в обременительные тяжбы с общественностью. Нашим согражданам нелишне об этом помнить. Раздел ХV Международное сотрудничество в области охраны окружающей природной среды Статья 92. Принципы международного сотрудничества в области охраны окружающей природной среды Российская Федерация исходит в своей политике в области охраны окружающей природной среды из необходимости обеспечения всеобщей экологической безопасности и развития международного природоохранного сотрудничества в интересах настоящего и будущего поколений и руководствуется следующими принципами: каждый человек имеет право на жизнь в наиболее благоприятных экологических условиях; каждое государство имеет право на использование окружающей природной среды и природных ресурсов для целей развития и обеспечения нужд своих граждан; экологическое благополучие одного государства не может обеспечиваться за счет других государств или без учета их интересов; хозяйственная деятельность, осуществляемая на территории государства, не должна наносить ущерб окружающей природной среде как в пределах, так и за пределами его юрисдикции; недопустимы любые виды хозяйственной и иной деятельности, экологические последствия которой непредсказуемы; должен быть установлен контроль на глобальном, региональном и национальном уровнях за состоянием и изменениями окружающей природной среды и природных ресурсов на основе международно признанных критериев и параметров; должен быть обеспечен свободный и беспрепятственный международный обмен научно-технической информацией по проблемам окружающей природной среды и передовых природосберегающих технологий; государства должны оказывать друг другу помощь в чрезвычайных экологических ситуациях; все споры, связанные с проблемами окружающей природной среды, должны разрешаться только мирными средствами. См. Соглашение о взаимодействии стран СНГ в области экологии и охраны окружающей природной среды от 8 февраля 1992 г. Статья 93. Международные договоры в области охраны окружающей природной среды Если международным договором в области окружающей природной среды, заключенным Российской Федерацией, установлены иные правила, чем те, которые содержатся в законодательстве Российской Федерации, то применяются правила международного договора. Статья 94. Обязанности иностранных юридических лиц и граждан, лиц без гражданства по соблюдению природоохранительного законодательства Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации Иностранные юридические лица и граждане, лица без гражданства обязаны на территории Российской Федерации соблюдать требования настоящего Закона, иных законодательных актов Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации и несут ответственность за их нарушение. Комментарий к Разделу XV 1. В современных условиях воздействие человека на природу усиливается, очень часто "перешагивая" национальные границы, затрагивая интересы многих либо всех государств земного шара. Некоторые важнейшие объекты природной среды используются одновременно несколькими сторонами, и при этом небрежное их использование одними нередко влечет загрязнение природы других. Поэтому охрана окружающей среды приобрела в последние десятилетия международный, а во многих случаях и глобальный характер. Наряду с мерами охраны окружающей природной среды в национальных рамках необходимы согласованные мероприятия многих или всех государств. Во всяком случае каждое государство должно так использовать свои природные ресурсы и охранять окружающую природную среду, чтобы не наносить вреда другим. Международное сотрудничество в области охраны окружающей природной среды осуществляется на нескольких уровнях: во-первых, с другими странами СНГ; во-вторых, с восточноевропейскими; в-третьих, с развитыми капиталистическими; в-четвертых, с развивающимися странами. Можно еще выделить сотрудничество со странами Балтии (Латвией, Литвой, Эстонией). 2. Международные объекты охраны природы - это те, которые находятся вне юрисдикции отдельных национальных государств. В свою очередь они делятся на объекты, находящиеся в пользовании всех государств (например, атмосфера, космос, Мировой океан); используемые двумя или несколькими государствами (например, пограничные воды); используемые несколькими государствами (например, Балтийское или Черное море, река Дунай, Антарктида). Развивается международное сотрудничество и в отношении других природных объектов, в частности животного и растительного мира. Так, в целях охраны фауны и флоры учреждена Международная "Красная книга", в которую включаются редкие и исчезающие виды животных и растений, нуждающиеся в особой охране (кроме того, такие документы имеются во многих государствах, в том числе в Российской Федерации и ее субъектах). Формы такого сотрудничества различны: во-первых, участие в международных организациях (которые принимают решения, рекомендации, резолюции); во-вторых, заключение международных (двусторонних или многосторонних) договоров, соглашений, конвенций. Длительное время борьба за сохранение окружающей природной среды на справедливой и взаимовыгодной основе являлась составной частью борьбы за разрядку напряженности, оздоровление международного климата, мирное сосуществование государств. Правительство СССР в 1974 году представило в ООН проект Конвенции о запрещении военного или любого иного враждебного воздействия на природную среду. Генеральная Ассамблея ООН одобрила проект без существенных изменений в декабре 1976 года. Данная Конвенция направлена на то, чтобы избавить человечество от варварского уничтожения природы. В 1977 году наше Правительство выступило с предложением созыва общеевропейского совещания по сотрудничеству в области охраны окружающей среды; такое совещание состоялось в 1979 году. Оно одобрило Конвенцию о трансграничном загрязнении атмосферного воздуха на большие расстояния. Ранее были разработаны и заключены такие важные для сохранения биосферы международные документы, как Договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой (1963 г.); Договор о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела (1967 г.); Договор о нераспространении ядерного оружия (1968 г.). Российская Федерация, став правопреемником СССР, приняла на себя обязанности по указанным договорам, соглашениям и конвенциям. Принципы своего участия в международном сотрудничестве по охране окружающей природной среды Россия сформулировала как односторонние декларации в ст. 92 комментируемого Закона. Многие из них были восприняты другими государствами и закреплены в международных документах, в частности в Уставе ООН. 3. В настоящее время в мире функционирует большое количество (более 100) различных международных организаций, занимающихся вопросами экологии. Наиболее авторитетной из них является Организация Объединенных Наций (ООН). Одно из важнейших направлений деятельности ООН - сотрудничество в области охраны природы; она рассматривает важные вопросы на Генеральной Ассамблее, принимает резолюции, проводит международные совещания и конференции. ООН разработала и приняла специальные принципы охраны окружающей человека среды. Это было сделано, в частности, в 1972 году в Декларации Стокгольмской конференции ООН по проблемам окружающей человека среды. Были сформулированы 26 основных принципов. Декларация не является обязательным документом, но играет важную нормообразующую роль. Специальные принципы основываются на общих принципах международного права. В декабре 1981 года XXVI сессия Генеральной Ассамблеи ООН приняла резолюцию "Об исторической ответственности государств за сохранение природы Земли для нынешних и будущих поколений". В октябре 1982 г. Генеральная Ассамблея ООН одобрила Всемирную Хартию природы, в которой вновь были подтверждены и развиты важнейшие специальные принципы международного сотрудничества в этой области. Таких принципов стало 27. Большое значение имеет Конференция ООН, состоявшаяся в июне 1992 г. в Рио-де-Жанейро, в которой участвовала и Россия. Решения Конференции исключительно важны тем, что они выделяют приоритет экологических интересов над экономическими (внедрение новейших технологий, экологизация природопользования и всей экономической деятельности). Специальный орган по окружающей среде, созданный при ООН в 1972 году, - ЮНЕП. Россия - участник этой международной организации. ЮНЕП утвердил долгосрочную программу, для финансирования которой Генеральная Ассамблея ООН создала Фонд окружающей среды. При ООН функционируют и другие специализированные международные организации: Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ). Его членами являются более ста государств, в том числе Россия. Агентство осуществляет программу ""Ядерная безопасность и защита окружающей среды"; Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), в которую также входит Россия. ЮНЕСКО активно занимается организацией исследования окружающей среды и ее ресурсов, ею одобрены программы "Человек и биосфера", "Человек и его окружающая среда"; Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ). Ее члены - многие государства, в том числе Россия. ВОЗ занимается проблемами гигиены окружающей среды, борьбы с загрязнением атмосферного воздуха; Всемирная организация продовольствия (ФАО); Международный союз охраны природы и природных ресурсов (МСОП). Его членами являются правительственные (министерства, комитеты, комиссии) и общественные организации многих государств, в том числе Всероссийское общество охраны природы. МСОП содействует сотрудничеству между правительствами, национальными и международными организациями, а также отдельными лицами по вопросам защиты природы и охраны природных ресурсов. МСОП подготовила Международную "Красную книгу" (10 томов). XIV Генеральная Ассамблея МСОП в 1978 году приняла два важных документа: Хартию охраны природы и Всемирную стратегию охраны природы. 4. Международные договоры (конвенции, соглашения) - важный инструмент сотрудничества. Различаются договоры общие и специальные, многосторонние и двусторонние, глобальные и региональные. Готовятся и рассматриваются они по инициативе отдельной страны (стран) или международной организации. Общие международно-правовые договоры могут затрагивать и вопросы окружающей природной среды (например, в договорах о режиме государственной границы, как правило, имеются статьи, посвященные режиму приграничных водоемов, охране растительности, животного мира). Специальные природоохранительные международные договоры содержат статьи только об охране окружающей среды, например, Конвенция о запрещении военного или любого иного враждебного использования средства воздействия на природную среду (1977 г.), Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (1979 г.), Конвенция об охране мигрирующих видов диких животных (1979 г.). В числе региональных можно назвать договоры об использовании и охране Дуная, Черного моря; договоры европейских стран (ЕЭС); Африканскую конвенцию по охране природы и природных ресурсов (1968 г.); Конвенцию по охране Средиземного моря от загрязнения (1976 г.); Конвенцию об охране морских живых ресурсов Антарктики (1980 г.); Соглашение об охране полярного медведя (1974 г.); Конвенцию о рыболовстве в северо-восточной части Атлантического океана (1959 г.); Конвенцию о рыболовстве и сохранении живых ресурсов в Балтийском море и Датских проливах (1973 г.); Соглашение о сотрудничестве по борьбе с загрязнением Северного моря нефтью (1969 г.). Ряд соглашений посвящен региону Юго-Восточной Азии и Тихого океана; создана специальная региональная организация - Экономическая и социальная комиссия ООН для стран Азии и Тихого океана (ЭСКАТО). Более чем в 50 международных природоохранных договорах, конвенциях, соглашениях участвует Российская Федерация. Международное сотрудничество в области охраны окружающей природной среды влияет на национальное законодательство. Действует принцип приоритета международно-правовой нормы над нормой национального права. Он обязателен и для России (по тем договорам и соглашениям, которые она подписала или по которым она стала правопреемником СССР). Заметным рубежом в организации международного природоохранного сотрудничества явились Конференции ООН по окружающей среде и развитию (КОСР-92, Бразилия, 1992 г.) и Общеевропейская конференция на уровне министров "Окружающая среда для Европы" (Швейцария, 1993 г.). Решения форума в Рио-де-Жанейро при активной позиции российской стороны были развиты и конкретизированы при подготовке и проведении Конференции министров окружающей среды Европы. Главным результатом данной конференции является Программа действий для стран Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ), принятие которой позволяет надеяться на привлечение к решению наиболее острых проблем России каналов многостороннего и двустороннего содействия. Постановлением Правительства Российской Федерации для реализации решений Бразильской и Швейцарской конференций на национальном уровне создана и функционирует Межведомственная комиссия под председательством министра охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации. Важнейшим итогом ее работы к настоящему времени является разработанный и одобренный правительственной Комиссией по окружающей среде и природопользованию (КОСП) Национальный план действий по окружающей среде. Заметно активизировалась деятельность Европейской экономической комиссии (ЕЭК) ООН, направленная на нужды государств, находящихся в переходном периоде экономического и экологического развития. Участие России в деятельности ЮНЕП одно время было осложнено задолженностью по членским взносам, в связи с чем сократилась проектная деятельность, осуществляемая Центром международных проектов (ЦМП). В сложившихся обстоятельствах, с учетом уникального опыта, накопленного ЦМП, подготовлены и реализуются предложения по функционированию Центра в качестве консультативного исполнительного органа Межгосударственного экологического совета (МЭС) стран - членов СНГ. Создан механизм координации сотрудничества бывших республик СССР с ЮНЕП и другими международными организациями. К настоящему времени удалось решить проблему взносов, что реально позволяет рассчитывать на увеличение вклада этой организации в решение природоохранных проблем России как через проекты на территории нашей страны, так и через совместные программы ЮНЕП со Всемирной организацией здравоохранения, Всемирной метеорологической организацией, Программой развития ООН, региональными комиссиями и другими органами ООН. Усилиями российских делегаций совместно с делегациями других государств региона в деятельности Международного союза охраны природы (МСОП) также произошли положительные изменения. Начата работа в рамках Программы для Центральной и Восточной Европы. К этой работе подключаются Совет Европы, Фонд охраны дикой природы, в рамках которого подготовлен ряд инвестиционных проектов по неотложным мерам сохранения биоразнообразия в России, другие неправительственные международные организации. Росгидрометом продолжаются работы по реализации основных программ Всемирной метеорологической организации (ВМО): Всемирной климатической программы, объединяющей проекты и исследования, связанные с глобальным изменением климата; Глобальной системы наблюдений за климатом и Глобальной службы атмосферы, обеспечивающих поступление по каналам ВМО информации о состоянии Мирового океана, атмосферы, озонового слоя Земли и загрязнении окружающей среды; Всемирной службы погоды, обеспечивающей функционирование единой системы получения и распространения гидрометеоинформации через систему мировых, региональных и национальных центров. Особое значение приобрело в последние годы многостороннее природоохранное сотрудничество в Арктике. Созываются конференции министров окружающей среды восьми приарктических государств, которые принимают важные решения, направленные на стабилизацию и улучшение экологической обстановки в арктическом регионе с учетом национальных интересов России и возможным использованием для этого каналов двусторонних и многосторонних связей. В рамках данного сотрудничества в Рабочей группе по Программе арктического мониторинга и оценки, других рабочих органах реализуются решения Конференции. Активизируется двустороннее сотрудничество России с США, Скандинавскими странами, Германией, Голландией. На очередной сессии Российско-Американской комиссии по экономическому и технологическому сотрудничеству подписано совместное заявление в области охраны окружающей среды. Правительство США выразило готовность оказывать техническое содействие и поддержку конкретным российским природоохранным проектам. В этой связи разработан перечень первоочередных проектов с учетом мнений федеральных и региональных органов власти, а также неправительственных экологических организаций. Это - сотрудничество по проблемам озера Байкал, управления качеством воздуха (Волгоград), водохозяйственных мероприятий на малых водосборах и мероприятий по регулированию качества воды (Москва), обучения и подготовки кадров. Сюда также относятся совместные работы в области экономики и охраны окружающей среды, управления окружающей средой в промышленных областях (Нижний Тагил), управления источниками комплексного загрязнения (Новокузнецк), проекты по нефти и газу (Архангельская область, Сахалин). Проведены семинары по подготовке директоров российских заповедников и национальных парков, образованы охраняемые территории-побратимы, куда с российской стороны вошли Кроноцкий и Командорский заповедники, а с американской - Айзембек и Кодиак. Активно развивается и сотрудничество с северными странами. Подписано соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Финляндской Республики о реализации проектов сотрудничества в области охраны окружающей среды по объектам, расположенным на территориях Республики Карелия, Ленинградской, Мурманской, Новгородской, Псковской областей и г. Санкт-Петербург. В перечень приоритетных проектов включены: строительство водоочистных сооружений и завода по переработке сложных отходов; установление оборудования по удалению серы на Костамукшском горно-обогатительном комбинате; реконструкция комбинатов "Печенганикель" и "Североникель"; внедрение экологически безопасных технологических процессов в области деревообрабатывающей, машиностроительной и иной промышленности и сельского хозяйства; организация землепользования и охраняемых территорий на Карельском перешейке; разработка экологически чистой технологии производства на Ковдорском горно-обогатительном комбинате. Основные направления сотрудничества с Норвегией связаны с исследованием проблем локального загрязнения окружающей среды комбинатом "Печенганикель", а также загрязнения Баренцева и Карского морей. В ходе сессии Российско-Датской комиссии по окружающей среде намечена большая программа действий, определено, для совместной реализации, более 20 проектов. После встречи в Пскове и Новгороде был разработан в качестве демонстрационного (пилотного) проект завершения строительства очистных сооружений г. Новгорода. В ближайшее время должно начаться осуществление проекта строительства станции очистки сточных вод в Гвардейске (Калининградская область) и проекта утилизации отходов свинокомплекса в Псковской области. Развивается российско-германское сотрудничество, в частности, по решению экологических проблем в Тульской и Калининградской областях и в районе озера Байкал. Завершены работы по внедрению первой очереди проекта ИРИС/Россия - создание системы радиологического мониторинга в местах расположения объектов атомной энергетики. На Смоленской АЭС и в Минприроды России установлена и введена в действие аппаратура, налажен сбор информации о радиологической обстановке, ее обработка и обмен с Германией. Затем проект ИРИС будет внедрен на Курской и Ленинградской (Сосновый Бор) станциях. По соглашению Германия оснащает эти объекты техническим оборудованием, поставляет стандартные программные средства. Российская сторона обеспечивает основные и фоновые данные, установку датчиков, предоставляет прикладное программное обеспечение и спутниковую связь. Продолжались двусторонние контакты и сотрудничество с Нидерландами, Канадой, Великобританией. В сотрудничестве с Канадой следует отметить успешное развитие проекта "Комплексное управление качеством воды и оценка воздействия на окружающую среду в бассейне р. Печоры". Непосредственная реализация проекта будет осуществляться Госкомприродой Республики Коми при поддержке Министерства охраны окружающей среды Канады и Агентства по охране окружающей среды США. Проектом предусмотрена разработка мероприятий, стратегии и более эффективной системы управления качеством воды. С 1986 года успешно ведутся работы совместной Российско-Китайской комиссии (возглавляемой от России Роскомводом) по руководству разработкой схемы комплексного использования пограничных участков рек Амур и Аргунь. В схеме намечено комплексное освоение водных ресурсов этих рек, охрана вод, защита от паводков, ежегодно наносящих большой ущерб народному хозяйству обеих стран. Сотрудничество с государствами - участниками СНГ осуществляется в рамках Соглашения о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды от 8 февраля 1992 г. В целях реализации указанного Соглашения создан Межгосударственный экологический совет (МЭС), который состоит из руководителей природоохранных ведомств государств - участников Соглашения. Проведено четыре сессии МЭС. Разработаны основополагающие документы, созданы и приступили к работе постоянные рабочие группы МЭС по разработке приоритетных программ, по координации вопросов международного природоохранного сотрудничества, экологическому мониторингу, разработке нормативно-методической базы в области охраны окружающей среды, проблемам защиты атмосферного воздуха от передвижных источников загрязнения. Создан Межгосударственный экологический фонд. Разрабатываются соглашения об охране и использовании мигрирующих видов птиц и млекопитающих и мест их обитания; о редких находящихся под угрозой исчезновения видах животных и растений (Межгосударственная "Красная книга" СНГ); о сотрудничестве между МЭС и ЮНЕП. Большая работа ведется по Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения. Совместно с МСОП проведен семинар на тему "Проблема незаконной торговли видами дикой фауны и флоры, неотложные меры по выполнению СИТЕС в странах бывшего СССР и перспективы международного сотрудничества". Вопрос об отношении к данной Конвенции был рассмотрен на четвертой сессии Межгосударственного экологического совета СНГ, где были определены меры по реализации ее положений. Развивается сотрудничество в рамках Конвенции о водно-болотных угодьях: в ходе последней конференции удалось добиться включения представителя России в состав ее Постоянного комитета от стран Восточной Европы.