Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Земля и право Пособие для российских землевладельцев Руководитель авторского коллектива и ответственный редактор - доктор юридических наук, профессор С. А. Боголюбов Содержание Введение Раздел I. Как и в каких целях используются земли Глава 1. Прошлое и настоящее 1. История, которая мало чему учит 2. Земельная реформа в российском законодательстве 3. Что у нас получается? 4. Связанная с земельной аграрная реформа 5. Гражданский кодекс и земля Глава 2. Основные начала земельного законодательства 1. Кто, за что и как отвечает - куда обращаться гражданину? 2. Земли Российской Федерации 3. Некоторые актуальные и отчасти дискуссионные вопросы Глава 3. Земли сельскохозяйственного назначения 1. Характеристика, состав 2. Права граждан на земельные доли в сельско-хозяйственных организациях (размеры, процедуры, купля-продажа, дарение, наследование, аренда и др.) 3. Земли крестьянских хозяйств 4. Личные подсобные хозяйства, садоводство, огородничество Глава 4. Правовой режим земель поселений 1. Современный город и рациональное использование его земель 2. Земли поселений 3. Специфика управления землями поселений 4. Ограничение деятельности землепользователей в городе Глава 5.Земли промышленности и иного назначения 1. Основные понятия 2. Правовой режим использования земель промышленности 3. Особенности земель транспорта 4. Земли связи и электрических сетей 5. Земли обороны и безопасности Глава 6. Особо охраняемые земли 1. Земли природоохранного и заповедного назначения 2. Оздоровительные и культурно-исторические цели землепользования 3. Земли лесного фонда 4. Земли водного фонда и запаса Глава 7. Практика правотворчества и правоприменения 1. Воронежский областной Закон о земле 2. Земельная практика одного района 3. Что делать со свалками? 4. Рекультивация земель и восстановление ландшафтов 5. Информация к размышлению: землепользование иностранцев в Узбекистане Раздел II. Что должно и может государство Глава 8. Управление в области использования и охраны земель 1. Понятие и общая характеристика 2. Землеустройство 3. Государственный земельный кадастр и мониторинг земель 4. Контроль за использованием и охраной земель (государственный, общественный, производственный) и его стадии 5. Разрешение земельных споров Глава 9. Государственные и муниципальные земли, предоставление и регистрация земель 1.Право государственной и муниципальной собственности на землю 2. Предоставление участков из государственных и муниципальных земель 3. Государственная регистрация земельных участков и прав на них Глава 10. Ответственность 1. Общая характеристика 2. Административная ответственность 3. Уголовная и гражданско-правовая ответственность 4. Земельно-правовые формы воздействия 5. Возмещение убытков и потерь Раздел III. Что можем и должны мы Глава 11. Граждане, юридические лица и оборот земельных участков 1.Кто понимается под гражданами и физическими лицами? 2. Юридические лица, их виды и отношение к земле 3. Оборот земельных участков Глава 12. Наши права на землю 1. Право собственности на земельный участок 2. Ограничение права собственности 3. Право пожизненного наследуемого владения и пользования землей 4. Аренда земельного участка Глава 13. Плата за землю 1. Кто освобождается от платы за землю? 2. Учет плательщиков 3. Предмет налогообложения 4. Порядок взимания земельного налога Глава 14. Охрана земель 1. Зачем охранять землю? 2.Экономическое стимулирование охраны 3. Требования к проектированию и эксплуатации зданий и сооружений Авторский коллектив: С.А.Боголюбов, доктор юридических наук,профессор - введение(совместно с И. Ф. Панкратовым), гл. 2,1-3 гл.7,4 гл.10; Е. А. Галиновская, кандидат юридических наук - 1 гл.1,3,4 гл.3, гл.11-13;Емельянов, кандидат юридических наук- 1, 2 гл.6; Ю. Г. Жариков, доктор юридических наук, про- фессор, Заслуженный юрист Российской федерации - гл. 4, 5,8,2 гл.9,5 гл.10,гл.14; Л.А.Заславская, кандидат юридических наук, Заслуженный юрист Российской Федерации -3,4 гл.6; Е.Г. Краюшкийа -4 гл.7; Г. Л. Минина, кандидат юридических наук - 1,2 гл.3;, И. Ф. Панкратов, доктор юридических наук, профессор, Заслу- женный деятель науки Российской Федерации - введение (совместно с С. А. Боголюбовым),2-5 гл. 1,1, 3 гл. 9,1-3 гл. 10. Земля и право. Пособие для российских землевладельцев. Руководитель авторского коллектива и ответственный ре- дактор- доктор юридических наук, профессор С.А. Боголю- бов.-М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА.- М., 1998.-360с. В настоящем посо- бии раскрываются основные начала земельного права зна- ние которых необходимо для современных землевладельцев: компетенция органов государства и местного самоуправле- ния, правовой режим земель взависимости от целевого назначения, виды ответственности в области земельных отношений. Наибольшее внимание уделяется правам граждан на землю (собственности, владению, аренде), на земель- ные доли в сельскохозяйстенных организациях, на льготы по земельному налогу, особенностям регистрации и оборо- та земельных участков в соответствии с новейшим рос- сийским законодательством. Для землевладельцев, земле- пользователей, собственников и аренда-торов земельных участков, специалистов сельского хозяйства, студентов, аспирантов и преподавателей юридических, сельскохозяйс- твенных и иных вузов, а также для всех, кто интересует- ся правовыми проблемами земельных отношений. Указатель сокращений АПК- Агропромышленный комплекс БВС- Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации ВВС - Ведомости Верховного Совета СССР, (РСФСР, Российской РСФСР, Федерации), Ве- домости Съезда РФ) народных депутатов и Верховного Со- вета (СССР,РСФСР, Российской Федерации) ГК - Гражданский кодекс Российской Федерации ЗК - Земельный кодекс Российской Федерации КОАП - Кодекс РСФСР об административных правонарушениях РГ - "Российская газета" САПП - Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации СЗ - Собрание законодательства Российской Федерации СП - Собрание постановлений Прави- тельства РСФСР УК - Уголовный кодекс Российской Федерации Введение Есть причины, по которым это пособие давалось авторскому коллективу с трудом. Земельное законода- тельство Российской Федерации настолько в настоящее время усложнено и запутано, что браться за его описание и разъяснение надо с большим терпением, усидчивостью и квалификацией. Кроме того, общество горит желанием увидеть новый Земельный кодекс: его проект подготов- лен, принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, но... не поддержан Советом Феде- рации Федерального Собрания Российской Федерации. Пре- зидент России подчеркнул, что не подпишет Кодекс в та- ком виде. Что же делать? Оставлять землевладельцев в неведении? Ждать новых законов и уже после их принятия начинать их комментировать? Мы решились, не ожидая но- вых законов, рассказать гражданам, что они сейчас мо- гут и чего не могут, какими нормативными правовыми ак- тами уже сейчас можно пользоваться, ведь ждать новых кодексов можно еще достаточно долго. При изложении материала мы опирались на действующие законы, указы Президента, постановления Правительства России и дру- гие акты, большинство которых приведено, а содержание некоторых и изложено: проницательный читатель сможет эти акты разыскать и найти в них то, что ему нужно. В ряде случаев авторы высказывали свое мнение, и это всегда подчеркивалось - "на наш взгляд", "по нашему мнению" и т.д.; обусловлены наши мнения тем, что в за- конодательстве могут быть пробелы, неясности, двусмыс- ленности, в которых мы пытались сами разобраться и по- мочь разобраться читателям. Мнения порой могут быть и не совпадающими: это могло происходить не из-за нашего волюнтаризма, а от некоторой нечеткости актов, позволя- ющей их по-разному толковать, по-разному определять их соподчиненность, иерархичность. Состояние современного земельного права определяется тем, что к концу 1993 г. в соответствии с новой Конституцией России сложились три основные формы права собственности на землю - частная, государственная, муниципальная. При этом го- сударственная собственность существенно трансформирова- лась: возникла федеральная собственность и собствен- ность субъектов Федерации. Право частной собственности стало относиться не только к физическим, но и к юриди- ческим лицам, развивается право общей (долевой и совместной) собственности. Раньше существовало только право пользования землей - теперь появились такие фор- мы, как пожизненное наследуемое вла-дение и аренда зем- ли. Это итог серьезных экономической, земельной и аг- рарной реформ, начатых в 1990 г. и направленных на развитие рыночных отношений. При работе над пособием мы старались не поддаваться эмоциям, не проявлять своих симпатий и антипатий, а быть, насколько это возможно, объективными советчиками землевладельцев, под которыми понимаются все, кто оказался связанным с землей: имеющие право собственности на земельный участок, постоянного (бесс- рочного) пользования, пожизненного наследуемого владе- ния, аренды земельного участка. На всех них, а также на специалистов и рассчитано настоящее пособие. Земельная реформа коренным образом меняет земельный строй страны - ушла в прошлое исключительная собственность государс- тва на землю, земля становится объектом гражданско-пра- вовых сделок, коллективные и государственные хозяйства реорганизуются, земельные споры рассматриваются в судах и арбитражных судах. Исходя из предлагаемого замысла, пособие включает три большие части. В первой даются об- щие понятия земельного права, как и в каких целях ис- пользуются земли, поскольку целевое назначение земель продолжает быть краеугольным камнем российского земель- ного права. Здесь излагаются и исторические моменты - о предыдущих реформах и их итогах, о правовой основе, хо- де и итогах современных преобразований, роли в них но- вого Гражданского кодекса Российской Федерации, его связи с земельным законодательством. Читателю будет по- лезно узнать и о некоторых дискуссионных вопросах, нап- ример о способах обеспечения охраны окружающей среды, о приемах правотворческой деятельности (в Воронежской об- ласти, например, принят свой Закон о земле), о практике борьбы со свалками в ряде районов, о других конкретных проблемах, возникаемых и решаемых на практике. Непос- редственных прав граждан касается глава о землях сель- скохозяйственного назначения: здесь разъясняются права на земельные доли в сельскохозяйственных организациях, их размеры, процедуры, возможности купли-продажи, даре- ния, наследования, аренды, даются характеристики и сос- тав земель крестьянских хозяйств. Вопросы для современ- ного землевладельца насколько сложные, настолько и ак- туальные. Точно так же могут представлять интерес разъ- яснения ограничений деятельности землепользователей в городах и других поселениях, особенностей управления и правового режима земель промышленности, транспорта, природоохранного назначения, лесного и водного фондов. Во вторую часть выделены правомочия государства - зем- левладельцу важно знать, что оно для него должно де- лать, получая с него налоги, а что не должно или не мо- жет. Здесь кратко излагаются задачи и цели землеуст- ройства, государственного кадастра и мониторинга, формы и стадии контроля за использованием и охраной земель. Государственной и муниципальной собственности на земли, порядку предоставления из них участков гражданам, ос- новным требованиям к государственной регистрации зе- мельных участков и прав на них посвящена следующая гла- ва. Много внимания уделено вопросам ответственности - адми- нистративной, гражданско-правовой, земельно-правовой, уголовной. Кроме того, рассказывается схематично о воз- можностях государства ограничивать и даже прекращать права граждан на землю в предусмотренных законодатель- ством случаях. Близки к этим институтам и правила воз- мещения убытков землевладельцам в случаях причинения им вреда, изъятия участка и во всех других случаях. Глав- ное содержание пособия отражается в третьей его части - что можем и должны мы. Она начинается с подробного разъяснения понятий "граждане", "физические и юридичес- кие лица" и т.д. - эти вопросы не так просты, как ка- жутся. Здесь более подробно, на основании изученного материала рассказывается об обороте земельных участков, о возможностях гражданина с законом в руках добиваться осуществления своих прав и искать правосудия (что почти одно и то же). Еще более важной представляется глава о наших правах на землю: о праве собственности (что под ним понимать, может ли оно и в каком порядке быть огра- ниченным), праве пожизненного наследуемого владения и праве бессрочного пользования землей, о праве аренды - все это практически значимые вопросы, с которыми неред- ко приходится сталкиваться на практике, тратить свои силы, время, а порой и нервы; квалифицированные поясне- ния, основанные на законе, призваны помочь читателю, дать ему возможность сослаться на авторитетный текст ученых, специализирующихся в этой области. Наконец, правомочия граждан платить налоги и заниматься охраной вверенных им обществом земель - здесь права и обязан- ности сочетаются воедино. В частности, весьма важен пе- речень льгот при налогообложении, порядок взимания пла- ты за землю, возможности экономического стимулирования добросовестных, рачительных землевладельцев за счет го- сударственного или местного бюджета - все это предус- матривается законодательством и должно быть взято на вооружение (разумеется, мирное) читателями. Мы пыта- лись, чтобы главы, а иногда и параграфы представляли собой законченные ответы на поставленные в заголовках вопросы - для облегчения чтения и понимания написанно- го. На первый взгляд это могло приводить к некоторым повторам, однако возвращение к некоторым темам после углубления и расширения своих знаний может, по нашему мнению, принести только пользу; кроме того, возвращение к теме всегда допускалось нами с новых позиций. Возмож- но, также это побудит читающих возвращаться к прочитан- ному - для лучшего усвоения, поскольку описываемая ма- терия достаточно сложна даже для специалистов. Именно поэтому в ряде случаев мы шли на упрощения, не исключа- ющие, а предполагающие и последующую самостоятельную работу читателей. Два последних соображения. Земельный кодекс 1991 г. в значительной своей части не отменен и продолжает действовать с учетом последующих нормативных правовых актов, которые в пособии широко приводятся и цитируются. Вывод - надо пользо- ваться ЗК, изучать, сопоставлять с новейшими актами. Второе - в издании приводятся некоторые общие положе- ния, являющиеся основными началами земельного права. Это делается из двух соображений - наделить читателя начальными знаниями, чтобы стало яснее и понятнее право на землю во всех его видах и формах; кроме того, когда у заявителя, обращающегося по поводу своих прав на зем- лю, видны знания земельного законодательства, слышен юридически грамотный язык, используется правильная тер- минология, ему труднее отказывать в удовлетворении его законных прав, с ним труднее и одновременно легче раз- говаривать чиновнику. Поскольку пособие ставит цели оказания помощи землевладельцам в указанном широком смысле, мы избрали подобный стиль и метод изложения. Раздел I. Как и в каких целях используются земли Глава1. Прошлое и настоящее 1. История, которая мало чему учит Реформы последнего времени предоставили гражданам право собственности на землю и даже право ею распоря- жаться, что и закрепила ст. 36 Конституции Российской Федерации. Но это совсем не значит, что раньше, до но- вой реформы, прав на землю у граждан не было (садоводы, огородники и дачники появились не два и не три года на- зад, и крестьянские хозяйства, представьте, имели право на существование). Любое государство издает законы, предоставляющие гражданам права на землю. Традиция идет от римского права и почитаемого юристами Кодекса Напо- леона. К сожалению, прошли те времена, когда отчаянные представители цивилизации, отправляясь в дальние путе- шествия, то и дело встречали на пути ничьи земли. Земли поделили государства, а внутри государств землю подели- ли пользователи. Право на земельный участок у граждан России было всегда. Другое дело - что это было за право и каково было его содержание. Еще недавно это было только право пользования, собственником земли являлось государство. Ну а раньше? Надо сказать, Россия имеет уникальную историю вообще и историю аграрных преобразо- ваний в частности. На планете, пожалуй, больше нет та- кого общества, которое с такой головокружительной, поч- ти авантюрной быстротой меняло крестьянские уклады и права на землю, экспериментируя на живых людях и меняя несколько вариантов в несколько десятилетий. Если вооб- разить, то покажется сверхъестественным, что российские крестьяне одного-двух поколений пережили и претерпели столько, сколько иное государство не испытало за всю историю своего существования. Когда же конец? - спроси- те вы. А мы в ответ зададим другой вопрос: какие про- дукты вы предпочитаете - отечественные или импортные? Не будем уходить очень далеко в глубь веков. Наши ны- нешние мытарства в поисках крестьянской правды начались с отменой крепостного права. А было это в 1861 г. - как видите, даже стопятидесятилетний юбилей этой даты будет отмечен еще не скоро. По сути, до аграрной реформы 1861 г. крестьяне не обладали практически никакими самостоя- тельными правами на землю. Помещичьи крестьяне, находясь под властью собственника земли, в вопросах ее использования не имели самостоя- тельного голоса. Начиная с 1861 г. крестьяне или едино- лично, или в рамках земельных общин выступают в качест- ве носителей прав и обязанностей на землю по законода- тельству. Долгое время после первых реформенных шагов середины XIX в. законодательство о крестьянах, и зако- нодательство о крестьянском землепользовании в том чис- ле, имело много специфических черт, чтобы теоретикам представилась возможность говорить о крестьянском зе- мельном праве. Положения 19 февраля 1861 г. (Общее по- ложение о крестьянах, Положение о выкупе1 и др.) декла- рировали отмену крепостной зависимости, установили пра- во крестьян на земельный надел и порядок осуществления выкупных платежей за него. По этому законодательству земля была крестьянам выделена, но использование зе- мельных участков существенно ограничивалось обязатель- ствами перед бывшими собственниками по их выкупу. Обя- зательства эти были настолько долгосрочными, что в тео- рии сложилось мнение о надельном землепользовании как о разновидности долгосрочной аренды - оброчного пользова- ния2. Внутри земельной общины [в центральных губерниях России (собственно России) именно она являлась субъек- том земельных отношений] право пользования предоставля- лось крестьянской семье (крестьянскому двору). Кресть- янской земли, находящейся в личной собственности, в это время почти не было. Законы от 26 июля 1863 г. и 24 но- ября 1866 г.3 продолжили реформу тем, что приравняли статус удельных, государственных и помещичьих крестьян, тем самым объединив их в сословие крестьян с единой юрисдикцией. 18 мая 1882 г. учреждается Крестьянский поземельный банк4. В том, что касалось прав крестьян на землю, его роль заключалась в некотором упрощении полу- чения (приобретения) земельных участков крестьянами на праве личной собственности, не распространенной среди этого сословия. Однако до Столыпинской реформы операции Банка не играли существенной роли в расширении прав собственности на крестьянские земли. Дальнейшее законо- дательство до реформы Столыпина особых качественных из- менений в правах крестьян на землю не внесло. Законода- тельство 1863 г. (Законы от 18 июня и 14 декабря) огра- ничивали права надельных крестьян в вопросах передела залога и отчуждения земли с тем, чтобы укрепить и уско- рить выплату выкупных платежей5. Это не позволило при- равнять крестьян к иным _________________________________________________________ 1 Свод законов Российской импе- рии. Прил. к т. IX. 2 См.: Хауке О.А. Крестьянское зе- мельное право. М., 1914. С. 205. 3 Свод законов Рос- сийской империи. Прил. к т. IX. 4 Там же. 5 Свод зако- нов Российской империи. Прил. к т. IX. _________________________________________________________ сословиям в вопросах реализации прав на землю еще неко- торое время Положение стало существенно изменяться пос- ле 1905 г. В это время не только расширились права крестьян на землю (отмена выкупных платежей Указом от 3 ноября 1905 г. способствовала этому в особенности), но и был сделан шаг в направлении реализации личного права собственности на землю. Столыпинская реформа, если рассматривать ее с этой точки зрения, была направлена на переход от преимущественно права общей собственности на землю среди крестьян (общинное землевладение) к пра- ву личной собственности главы хозяйства. Таким образом, в период с 1861 по 1917 г. законодательство шло в нап- равлении предоставления крестьянскому сословию прав на землю, равных существовавшему в России праву личной собственности на землю. Это право включало владение землей, право использовать землю ограничивалось обязан- ностью не нарушать права собственников соседних участ- ков и права сервитута. Право распоряжения земельным участком заключалось в праве заключать все виды сделок, предусмотренных гражданским законодательством для нед- вижимости, а также совершать иные действия, предусмот- ренные правом для распоряжения недвижимостью. Законом была предусмотрена возможность выкупа земель для госу- дарственных нужд. Существовало и регулируемое законода- тельством право сервитута. Движение это происходило че- рез длительные переходные этапы, в рамках которых права крестьян на землю значительно ограничивались правами общины на надел, правами бывших собственников на полу- чение выкупной платы, сословными ограничениями. Содер- жание этих ограничений носило в большинстве случаев по- литический характер и обусловливалось значительным вли- янием консервативных кругов, состоявших в основном из крупных землевладельцев, и преобладанием в начале ре- форм идеологии общинного строя. Община, осуществляя свои права, могла производить периодические переделы земли крестьян, могла продавать, сдавать в аренду зе- мельный надел по согласованию с пользователем. Община распоряжалась недрами, выпасами, лугами. С реформой Столыпина, радикализм которой был продиктован состояни- ем российской экономики после неудачных военных дейс- твий против Японии и революционных событий в самой стране, было предпринято наступление на идеологию об- щинного земледелия. Основанием были предполагаемые эко- номические преимущества частного хуторского сельскохо- зяйственного производства перед общинным. Следствием этого было закрепление и распространение права частной (личной) собственности на землю среди крестьян. К 1917 г. реформа, начатая П.А.Столыпиным, не была завершена. Следствием этого было то, что сельское хозяйство опери- ровало как правом частной собственности на землю, так и правом собственнос- ти общины на надел; к этим правам присоединялось право аренды как основное право пользования земельным участ- ком. После 1917 г. ситуация резко изменилась - права на землю приобрели совершенно иное содержание. Крестьянс- кий наказ в рамках Декрета "О земле" от 26 октября 1917 г. (по старому стилю) объявил всю землю народным досто- янием, отменил частную собственность на землю, запретил сдавать ее в аренду и в залог. Земля передавалась в распоряжение земельных комитетов1, которые являлись полномочными органами государственной власти на мес- тах2. Тем самым земля переходила в распоряжение госу- дарства. Декрет о социализации земли предусматривал, что всякая собственность на землю и другие природные ресурсы отменяется навсегда и распоряжение ими переда- ется органам государственной власти3. Таким образом, из всех юридических конструкций осталось место только пра- ву пользования землей. Однако недолгие времена нэпа, отличительными чертами которых было развитие хозяйс- твенной инициативы частных лиц, в том числе и в сель- ском хозяйстве, и существование рыночных отношений под жестким государственным контролем, в строго ограничен- ных размерах, потребовали ввести конструкцию, с одной стороны, расширяющую права крестьян на землю, с другой стороны, не умаляющую государственную монополию на этот природный объект. Такая конструкция была изобретена, и по своему содержанию она была по-своему оригинальна. Речь идет о праве трудового землепользования, утверж- денном Законом о трудовом землепользовании4 и закреп- ленном Земельным кодексом РСФСР от 30 октября 1922 г.5 Право трудового землепользования предоставлялось всем гражданам РСФСР для ведения сельского хозяйства и жела- ющим обрабатывать землю своим трудом (ЗК РСФСР 1922 г., ч. 1). Права трудового землепользования не мог быть ли- шен никто, кроме случаев, прямо указанных в законе, а место расположения земельного участка, предоставленно- го по этому праву, могло быть изменено лишь при лесоус- тройстве, а также при земельных переделах в тех общест- вах, где существовал общинный порядок землепользования (ст. 95). Право трудового пользования считалось бесс- рочным. В рамках пользования гражданин имел право вес- ти: а) хозяйственное использование земли способом, изб- ранным им по своему усмотрению; ________________________________________________________ 1 Декрет II Всероссийс- кого съезда Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов от 26 октября 1917 г. Собрание узаконений 1917 г. ь 1. С. 3. 2 О переходе земли в распоряжение земельных комитетов. Принято СНК РСФСР 5ноября 1917 г. Собрание узаконений 1917 г. ь 2. С. 23. 3 Декрет ВЦИК "О социализации". Собрание узаконений 1918 г. ь 25. С. 346 //Газета Рабочего и Крестьянского правительства. 1918 г. 19 февр. 4 Закон о трудовом землепользовании от 22 мая 1922 г. Собрание узаконений 1922г. ь36 5 Там же. С. 12. ________________________________________________________ б) возводить, устраивать и использовать на земле строе- ния и сооружения для хозяйственных и жилищных нужд. Землепользователь не имел права совершать на своем зе- мельном участке действия или отстраивать сооружения, нарушающие существенные интересы иных землепользовате- лей. Покупка, продажа, завещание, дарение, залог земли пользователям запрещались (ст. 24, 25, 27). Трудовой пользователь имел право на строения, растения, посевы и все, что соединено с участком земли. В качестве гаран- тии землепользования в ЗК была заложена норма, в соот- ветствии с которой в случае нарушения земельных прав или необоснованного вмешательства в хозяйство пользова- телей земельная комиссия по просьбе землепользователя была обязана восстановить нарушенные права на землю или вмешательство в хозяйство до разрешения спора о нару- шенном праве по существу (ст. 26). Как видно из иссле- дования, трудовому землепользователю предоставлялся тот объем прав, который позволял ему использовать землю в целях ведения сельского хозяйства. Распоряжение землей в формах, предусмотренных правом для иных имущественных объектов, запрещалось, и этим подчеркивалось, что это именно право пользования государственной землей. Однако в отличие от иных возможных форм права пользования тру- довое землепользование отличалось большей хозяйственной независимостью и отсутствием временных ограничений. В условиях нэпа это был тот максимум, который позволял развить производственную самостоятельность мелких аг- рарных производителей. Как известно из истории, это принесло свои плоды, и сельское хозяйство постепенно оживилось после Гражданской войны. Однако изменение аг- рарной политики и переход к всеобщей коллективизации были уже несовместимы с индивидуальной хозяйственной самостоятельностью, и следующее земельное законодатель- ство уже отказалось от конструкции трудового землеполь- зования. Дальнейшее правовое регулирование прав граждан на землю развивалось в рамках теоретических установок социалистического землепользования, основными принципа- ми которого были: целевой характер права землепользова- ния; устойчивость права землепользования; бесплатность права землепользования1. Основным фундаментом, на кото- ром выстраивались отношения по землепользованию и регу- лирование этих отношений законодательством, было право исключительной государственной собственности на землю2. Перечисленные принципы распространялись на реализацию прав на землю всеми предусмотренными законодательством субъектами. Среди субъектов значились и граждане, одна- ко права их были в значительной степени ограничены. Статья 22 Основ законодатель- ________________________________________________________ 1 Общая теория советского земельного права. М., 1983. С. 264. 2 Советское земель- ное право/ Под ред. Н.И. Краснова, В.П. Балезина М., 1977.С.140; Общая теория советского земельного права С. 259 и др. ________________________________________________________ ства СССР о земле предоставляла право на земельные участки гражданам только для ведения личного хозяйства без применения наемного труда. В основном в советское время права на землю предоставлялись гражданам, прожи- вающим в сельской местности. Это - право приусадебного землепользования, пользование участками для индивиду- ального огородничества, пользование сенокосами, выпаса- ми. Однако было бы неверно считать, что крестьянские хозяйства (единоличные) с коллективизацией прекратили свое существование. Действительно, количество их было незначительно, и они не играли практически никакой роли в аграрной экономике, тем не менее по ст. 29 Основ зе- мельного законодательства 1968 г. граждане пользовались участками предоставленной им земли для ведения сельско- го хозяйства в порядке и в пределах норм, устанавливае- мых законодательством союзных республик. Республиканс- ким законодательством регулировался порядок предостав- ления земель крестьянским хозяйствам и предельные раз- меры земельных участков. В ЗК РСФСР 1970 г. на этот счет содержались отсылочные нормы о том, что порядок пользования и размеры земельных участков, предоставляе- мых единоличным крестьянским хозяйствам, устанавливают- ся Советом Министров республики. Само по себе это ста- вило крестьянские хозяйства в положение, худшее, чем иные хозяйственные формы. По характеру возникновения в этот период право землепользования крестьянских хозяйс- тв считалось первичным, т.е. земля предоставлялась не- посредственно государством в лице исполкома райсовета из земель государственного запаса. По срокам землеполь- зования это было землепользование бессрочное. Право землепользования предоставлялось законодательством крестьянскому двору - семейно-трудовому объединению лиц, совместно ведущих сельское хозяйство. Наем рабочей силы не допускался. Однако к современному положению за- конодательство было приведено реформой не сразу. Как известно, идея первоначального этапа реформ о необходи- мости приблизить крестьянина к земле получила свое воп- лощение в союзном законодательстве в виде института аренды земли и института пожизненного наследуемого вла- дения. Политика союзного государства в отношении рефор- менного предоставления прав крестьянам на землю была осторожной, и содержание основных институтов прав на землю было достаточно ограниченным: введенное реформой право пожизненного наследуемого владения предполагало собственно владение и пользование земельными участками, распоряжение же ограничивалось передачей права по нас- ледству. Предложения же о введении права собственности на землю вызывали категорические протесты политических деятелей. Дальнейшее законодательное расширение прав граждан на землю происходило на уровне российского за- конодательства - вразрез с союзным. И хотя оба институ- та были восприняты российским законодательством [Закон РСФСР "О земельной реформе" говорил, что земельные участки для производства сельскохозяйс- твенной продукции предоставляются государством в поль- зование и владение (ст.2)], российское законодательство пошло дальше союзного в предоставлении прав гражданам на земли сельского хозяйства. В Законе РСФСР "О кресть- янском (фермерском) хозяйстве" и в ряде нормативных ак- тов того же периода устанавливается и право собствен- ности на землю (ст. 1). Закрепил сформировавшийся спи- сок правовых форм использования земли гражданами ЗК, утвердив, что граждане РСФСР имеют право по своему вы- бору на получение в собственность, пожизненное наследу- емое владение или аренду земельных участков, в том чис- ле и для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства (ст.7). Однако и в этот период права на землю были в достаточной степени ограничены. 2. Земельная реформа в российском законодательстве Итак, прошло более пяти лет с того времени, когда в Российской Федерации нача- лось осуществление на базе общих экономических реформ земельной реформы. Для этого была создана соответствую- щая правовая основа (база) - совокупность правовых ак- тов, определяющих цели и задачи реформы, сроки, этапы, формы и методы ее проведения. Правовая основа земельной реформы зиждется на нормах Конституции Российской Феде- рации. В развитии этой правовой основы следует разли- чать два важнейших этапа: 1-й этап, когда она развива- лась на основе ранее действовавшей Конституции Российс- кой Федерации, и 2-й этап, когда была принята на рефе- рендуме 12 декабря 1993 г. новая Конституция Российской Федерации. Первый этап характеризуется острейшей борь- бой по вопросам реформы, собственности на землю, форм хозяйствования на ней, поэтому в Конституцию вносились неоднократные поправки, принимались новые акты. Второй этап, наоборот, характеризуется серьезной инертностью в регулировании земельной реформы и даже серьезным право- вым нигилизмом (об этом говорится дальше). В указанную выше совокупность актов входят законы и другие законо- дательные акты (кодексы и постановления высших органов законодательной власти, указы Президента Российской Фе- дерации, постановления Правительства Российской Федера- ции, правовые акты министерств и ведомств). Различают три группы актов: Во-первых, речь прежде всего идет о специальных земельно-правовых актах. Так, за период с 1990 г. по настоящее время было принято (из числа наи- более важных) более 25 законов, более 30 указов Президента Российской Федерации, более 40 поста- новлений Правительства Российской Федерации. Во-вторых, естественно, земельная реформа осуществляется на основе общего, так называемого экономического, гражданского, рыночного законодательства: о приватизации; о собствен- ности; о предприятиях и предпринимательской деятельнос- ти; о банках; о налоговой системе; об акционерных об- ществах; об антимонопольной деятельности; о банкротс- тве; об инвестиционной деятельности; о залоге. Их общие положения, естественно, распространяются и на регулиро- вание земельных и аграрных отношений. Это регулирование осуществляется главным образом благодаря взаимосвязи земельной реформы с аграрной, т.е. через регулирование земельно-аграрных отношений, главным образом организа- ции и деятельности субъектов аграрного и всего агропро- мышленного сектора. В-третьих, поскольку земельная ре- форма неразрывно взаимосвязана с аграрной реформой, то земельно-правовые нормы находят свое место и в аграр- но-правовых актах: например, в законах о социальном развитии села, деятельности АПК, крестьянских (фермерс- ких) хозяйств, сельхозкооперативов, актах об их эконо- мической поддержке. Таких актов (законов, указов, пос- тановлений Правительства) за время реформ было принято также немало (тоже из числа наиболее важных актов): бо- лее 30 законов, более 20 указов Президента, более 20 правительственных актов. Принят также ряд ведомственных актов (Госкомзема, Минсельхозпрода и т.д.). Таким обра- зом, правовая основа земельной реформы как совокупность правовых актов представляет собой весьма серьезную пра- вовую основу не только в количественном, но и в качест- венном отношении. Причем правовые акты разных уровней стали приниматься в самом начале реформы - сначала 1990 г., и по мере развития реформ, общественных отношений и необходимости улучшения их регулирования происходило принятие новых актов, т.е. постоянное пополнение числа действующих актов. В отдельных актах были проблемы, противоречия, другие недостатки, но они регулярно уст- ранялись. Следовательно, правовая основа систематически укреплялась, "догоняла" практику, жизнь, общественные отношения. Поэтому нельзя согласиться с теми, кто пыта- ется свалить многие недостатки и ход земельной (да и аграрной) реформы на слабость ее правовой основы. Пра- вовая основа в целом обеспечивала проведение реформы, иначе она вообще бы не могла осуществляться. Цели и за- дачи земельной реформы были сформулированы в первых же правовых актах о земельной реформе. С соответствии с законодательством земельная реформа - это коренное из- менение того земельного строя, который существовал до конца 1990 г. в бывшем Союзе ССР и России. Он основы- вался на исключительной собственности государства на землю, возникшей в результате национализации земли в 1917 г. после Октябрьской революции. Как показали прак- тика, жизнь, такая единственная форма собственности привела к значительному отторжению тружеников деревни от земли, не обеспечила ее надлежащего рационального использования, правильного и эффективного ведения сельскохозяйственного производс- тва и его увеличения. Цель и суть земельной реформы заключается в следующих основных направлениях: - пере- ход от национализации земли к ее денационализации (раз- государствлению); - приватизация земли; - децентрализа- ция права собственности на землю. В результате возникла множественность форм собственности на землю: - частная (индивидуальная, общая долевая и общая совместная - фи- зических и юридических лиц); - государственная, которая подразделяется на федеральную собственность и собствен- ность субъектов Федерации; - муниципальная; - иные фор- мы права собственности. Кроме того, возникли или разви- ваются и другие формы права на землю. Это - право по- жизненного наследуемого владения землей; право пользо- вания; право аренды. Возникла, таким образом, множест- венность форм права на землю. Как видим, цели и задачи земельной реформы довольно четкие, однозначные (незави- симо от того, согласны с ними или нет). Их можно пока- зать в схеме 1. Но земельная реформа не самоцель. Она должна привести к множественности форм хозяйствования, к подъему сельского хозяйства. И это также было воспри- нято. На основе данной множественности форм собствен- ности и других прав на землю должны появиться и разви- ваться различные организационно-правовые формы сельско- хозяйственных и агропромышленных предприятий: - госу- дарственные; - кооперативные; - муниципальные; - част- ные - индивидуальные, юридических и физических лиц крестьянские (фермерские) хозяйства, акционерные об- щества товарищества, объединения и др. Все они требуют своего особого самостоятельного рассмотрения (см. гл. 12 пособия). Такие формы появились и развиваются, но конечной цели реформ - подъема сельского хозяйства не видно, оно находится в глубоком кризисе. Не правы только те, кто "бросается" в одну сторону - либо предлагает ликвидировать колхозы и совхозы и огра- ничиться только крестьянскими (фермерскими) хозяйства- ми, необдуманно заявляя, что они через 2-3 года "накор- мят" Россию. Правильный подход за- ключался и заключается в том, чтобы параллельно, рядом друг с другом развивались многие организационно-право- вые формы сель-хозпредприятий. Не страшно, если, напри- мер, возникнет 1-1,5 млн. хороших, крепких фермерских хозяйств, но наряду с ними будут крепкие государствен- ные, казенные, акционерные, кооперативные хозяйства. И пусть они мирно сосуществуют, сотрудничают, "соревнуют- ся", конкурируют, показывая друг другу свои плюсы и ми- нусы: жизнь сама "рассудит" и поможет правильно решить проблему. Но в ходе реформы это обстоятельство не всег- да соблюдалось. В земельном строе изменения произошли, а сельское хозяйство, производство оказались в упадке. Вот и встает вопрос: достигнуты ли цели и задачи зе- мельной реформы или она так и осталась как самоцель? Это можно проследить на ходе осуществления реформы (в следующем параграфе). 3. Что у нас получается? 12 декабря 1993 г.на референдуме голосованием народа была принята новая Конституция Российской Федерации. В ст. 9 она провозгласила, что в Российской федерации закрепле- ны частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности на землю. Статья 36 специально посвящена праву частной собственности на землю граждан: они впра- ве владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащими им земельными участками по своему усмотрению, не причи- няя при этом вреда другим лицам, и соблюдать требования экологического законодательства. Право частной собс- твенности устанавливается федеральным законом. Длитель- ная борьба привела именно к такому решению. Оно сущест- вует независимо от того, что кто-то согласен с ним или не согласен. Поскольку ход реформы объективно развива- ется в соответствии со становлением и развитием право- вой основы, постольку и ее правовая основа развивается и совершенствуется в ходе реформы Первые правовые акты земельной реформы были приняты еще бывшим Союзом ССР. Верховный Совет СССР в апреле 1990 г. принял основы за- конодательства о земле. Однако в те времена шла острей- шая дискуссия: нужно или не нужно вводить частную собс- твенность на землю. Высказывались самые крайние точки зрения. Наиболее рьяные радикальные демократы без каких-либо научных обоснований и концепций уверяли, что следует "разог- нать" колхозы и совхозы, создать 1-1,5 млн. крестьянс- ких (фермерских) хозяйств, которые которые через 2-3 года "накормят" страну. Наиболее трезвые деятели (депутаты, политики, практики) говорили о множествен- ности форм предприятий и постепенном проведении реформ Основы законодательства о земле не ввели право частной собственности на землю. Но Основы ввели новшество-по- жизненное наследуемое владение землей. Это еще не право собствен- ности на землю, но одно правомочие как собственника: Основы закрепили передачу земельного участка по нас- ледству. Следовательно, Союз ССР сделал первый "шажок" к праву частной собственности на землю. Основы ввели еще одно право на землю - право аренды земли. Аренда более отвечает рыночным отношениям, так как строится на договорной основе (на договоре аренды). Итак, начало земельной реформы было положено. Российская Федерация (РСФСР в те годы) приняла Декларацию о своем суверени- тете (1990 г.) и уже готовила свое собственное законо- дательство о земельной реформе и связанной с ней аграр- ной реформе. 22 ноября 1990 г. был принят Закон РСФСР "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" и 23 ноября 1990 г. - Закон РСФСР "О земельной реформе". (В 1993 г. он отменен). В них было впервые в России закреплено право частной собственности на землю, причем индивиду- альной, коллективно-долевой и коллективной совместной. У хозяйств изъяли земли для создания в каждом районе фонда земли для наделения фермерских хозяйств. Был оп- ределен порядок выдела земельной доли и имущественного пая колхозников и работников совхозов. Это было сделано на основе ст. 12 бывшей Конституции РСФСР, в которой было предусмотрено право частной собственности граждан на землю. Но это право было очень ограниченным, непол- ным: собственник земельного участка не мог отчуждать его ни в какой форме (продать, подарить и т.д.) в тече- ние 10 лет, т.е. был установлен общий 10-летний морато- рий на распоряжение землей. Было предусмотрено создание крестьянских (фермерских) хозяйств. Они стали созда- ваться путем выделения (причем без согласия трудового коллектива) колхозников и работников совхозов со своей земельной долей и имущественным паем. Кроме того, от колхозов и совхозов изымалась часть земель в районный фонд для создания других фермерских хозяйств. Был опре- делен порядок создания фермерских хозяйств, наделения их землей, выделов из хозяйств с земельными долями и паями. Далее правовая основа земельной реформы развива- лась, принимались новые правовые акты. Причем и акты общего характера. Здесь главным образом имеются в виду два закона: "О собственности" (декабрь 1990 г.) и "О предприятиях и предпринимательской деятельности" (декабрь 1990 г.). В 1990 - 1991 гг. был принят ряд законодательных актов - о социальном развитии села и укреплении АПК (которым, в частности, предусматривалось выделение для АПК 15% еже- годного валового дохода - что не было выполнено). При- нимались неоднократно правительственные постановления об экономической поддержке крестьянских (фермерских) хозяйств и сельхозкооперативов (в частности, об уста- новлении им льготного 8 - 10% кредита). 25 апреля 1991 г. был принят Земельный кодекс РСФСР. Это - основной земельный законодательный акт, в котором урегулированы, по существу, все земельные общественные отношения. Это, можно образно сказать, земельная конс- титуция, или конституция земельного строя Российской Федерации. ЗК РСФСР определил цели и задачи земельного законодательства Российской Федерации и ее субъектов, систему этого законодательства, отграничил его от дру- гих отраслей - лесного, о недрах, водного и др. По ЗК РСФСР в соответствии с их целевым назначением все земли Российской Федерации подразделяются на определенные ка- тегории. Их всего семь: - земли сельскохозяйственного назначения; - земли населенных пунктов (городов и дру- гих поселений); - земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, косми- ческого обеспечения, энергетики, обороны и иного назна- чения; - земли особо охраняемых территорий (природоох- ранного, природно-заповедного фонда, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения); - земли лесного фонда; - земли водного фонда; - земли за- паса. Подробно определен правовой режим всех категорий земель -в разрезе по субъектам, объектам (участкам), порядка возникновения и прекращения прав, контроля, от- ветственности и др. В соответствии с ЗК отнесение зе- мель к категориям, перевод их из одной категории в дру- гую производятся с изменением их целевого назначения. Установлен порядок перевода. Далее ЗК определил: - все формы права собственности и других прав на землю; -ос- нования и порядок возникновения и прекращения прав на землю; -права и обязанности всех "держателей" земли. В ЗК закреплены: -компетенция Российской Федерации и ее субъектов, государственных органов всех уровней по ре- гулированию земельных отношений; -порядок ведения зе- мепьного кадастра и мониторинга, землеустройства; - ме- ры правовой охраны земель; -порядок осуществления госу- дарственного контроля за использованием и охраной зе- мель; - разрешение земельных споров; -ответственность за нарушение земельного законодательства По существу, это - содержание и система ЗК. Таким образом, ЗК урегу- лировал, по существу, все земельные отношения. Но он не мог выйти за рамки Конституции, в которой был установ- лен 10-летний мораторий на продажу (передачу) земель- ных участков. Свободно разрешалась только купля-продажа земли государством у граждан и, наоборот, гражданами у государства. Это право существует и в настоящее время, оно вполне законно, конституционно. 27 декабря 1991 г. Президент Российской Федерации принял Указ о развитии земельной реформы. Он установил 5 случаев продажи (пе- редачи в собственность) колхозниками и работниками сов- хозов своих земельных долей: - при выходе на пенсию (по старости или инвалидности); - при переселении в другую местность; - при передаче в собственность по наследова- нию; - при внесении вырученных средств в местную пере- рабатывающую промышленность. Колхозники, работники сов- хозов получили право продавать свои участки другим ра- ботникам совхозов или колхозникам либо лицам, вступаю- щим в члены колхоза или поступающим на работу в совхоз. Таким образом, права указанных граждан на продажу зе- мельных участков были расширены по сравнению с Консти- туцией и ЗК. Из названных положений Указа исходило и Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 1991 г., подписанное Е.Т. Гайдаром, о реоргани- зации колхозов и совхозов, в котором предписывалось всем колхозам и совхозам перерегистрироваться в новые формы хозяйствования (акционерные общества, товарищест- ва, кооперативы, частные фирмы и др.). После бурного протеста съезда колхозников в феврале 1992 г. Прави- тельство изменило п. 14 своего указанного постановле- ния, и теперь колхозы и совхозы только по своему жела- нию могут перерегистрироваться в другую форму или ос- таться в прежней форме. Многие хозяйства так и поступи- ли. Далее, указами Президента продолжалось расширение права купли-продажи земельных участков. Указом от 25 марта 1992 г. разрешалась продажа земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предп- риятий. Эта часть Указа не противоречит Конституции, однако в нем сказано, что продавать землю в указанных случаях можно и иностранным гражданам. Это положение противоречило ЗК, которым продажа земли иностранцам запрещалась. Однако в данном случае Конституционный Суд не отреагировал, не рассмотрел этот вопрос. Законода- тельными актами Верховного Совета Российской Федерации регулировались и регулируются плата за землю (Закон от 11 октября 1991 г. с дополнениями и изменениями Феде- рального закона, утвержденного Госдумой 8 июля 1994 г. и одобренного Советом Федерации 26 июля 1994 г.); залог земли (Закон от 29 мая 1992 г.) и ряд других. Законода- тельный орган - Верховный Совет Российской Федерации, со своей стороны, принимал законы, направленные на дальнейшее расширение права частной собственности на землю. В Кон ституцию Российской Федерации (ст. 12) были внесены до- полнение изменение, которыми разрешалась свободная куп- ля-продажа земельных участков гражданами в четырех слу- чаях - для ведения: - личного подсобного хозяйства; - садоводства; - дачного строительства; - индивидуального жилищного строительства. В отдельных случаях ст. 12 Конституции установила, что земельные участки, получен- ные в собственность бесплатно, могут быть проданы через 10 лет, а купленные - через 5 лет. 23 декабря 1992 г. Верховный Совет Российской Федерации принял аналогичный Закон. Таким образом, видно, что Конституция и Закон, с одной стороны, расширяли право частной собственности на землю, а с другой - ограничивали это право. Указом о регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы от 27 октября 1993 г. ь 1767 было установлено, что земля - имущество, недвижимость; все сделки с зем- лей должны регулироваться гражданским правом (но с уче- том земельного и экологического законодательства). Зе- мельное законодательство в указанной части должно соот- ветствовать ГК. Названный Указ установил, что все члены преобразованных колхозов и работники совхозов получают на руки свидетельство о праве собственности на свою до- лю (условный участок) и могут ею свободно распоряжать- ся: продать, подарить, сдать в аренду, в залог и т.д. Использование земель по целевому назначению как главное требование к сельхозземлям сохраняется, но дается ла- зейка: с разрешения главы субъекта Федерации сельхозу- часток может быть продан и для использования не по наз- начению. Не обернется ли это разбазариванием сельхоззе- мель, еще большим уменьшением сельхозпроизводства? Лю- бителей продать или купить такие участки немало. В Ниж- нем Новгороде в 1993 г. прошли в порядке эксперимента аукционы по продаже указанных земельных долей (участ- ков), причем в качестве денег, документов выступили свидетельства граждан о праве собственности на долю (участок). Эксперимент одобрен постановлением Прави- тельств Российской Федерации от 27 июля 1994 г. ь 874 и рекомендован для проведения по всей Российской Федера- ции. В упомянутом Указе от 27 октября 1993 г. подчерк- нуто, что собственники долей (участков) могут объеди- нять свои доли (участки) с участками других граждан для коллективного ведения хозяйства. Началось добровольное объединение снизу, без нажимов и команд сверху. В оди- ночку работать нельзя, поэтому граждане объединяются - в товарищества, кооперативы и другие коллективные формы хозяйствования. Такой путь земельной реформы заслужива- ет внимания и поддержки, ибо его можно рассматривать как истинную коллективизацию снизу. Указом Президента одобрен калужский опыт построения и деятельности АПК (опыт Стародубцева). Он основан на ко- оперативной основе. Область добивается хороших успехов, хозяйства прибыльные. Следует изучать и распространять этот опыт. Изучается опыт Орловской области. В 1992 г. были приняты Закон об арбитражном суде и Арбитражный процессуальный кодекс. В 1995 г. приняты новые Закон и Кодекс. В них была, в частности, определена компетенция арбитражных судов по разрешению экономических (ранее их называли имущественными) споров, в том числе земельных (ведь земля - тоже имущество, хотя и особого рода). ЗК 1991 г. впервые ввел судебное разрешение земельных спо- ров, это - большое демократическое завоевание (ибо раньше земельные споры разрешались в административном порядке). Были приняты и другие правовые акты разных уровней, регулирующие земельные отношения. 24 декабря 1993 г. Президент Российской Федерации принял Указ ь 2228 о приведении законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации. Он отменил часть ЗК, ряд статей Закона о крестьянском (фермерском) хозяйстве, Закон об аграрной реформе, 8 статей Закона о зерне (которые главным образом касались льгот и мер экономической помощи крестьянам). Споры продолжаются, но новые кодексы должны быть и будут при- няты. Это и есть нормальный путь совершенствования за- конодательства - приведение старого законодательства в соответствие с новым отраслевым законодательством, с требованиями жизни. В то же время безответственность и правовой нигилизм довольно широко распространены. Нару- шения законодательства на различных уровнях не дают возможности требовать от всех законопослу-шания. Главы администраций в ряде регионов творят беззакония: позволяют создавать "липовые" фермерские хозяйс- тва своим родственникам и близким; во многих районах на плодородных сельхоз-землях, вдоль водоемов, лесных участков продают участки для коттеджей; суммы (льгот- ных) кредитов для фермеров выдаются не им, а родным, близким, знакомым. Что-то редко слышно о мерах, приме- няемых к нарушителям. Все это - нарушения законности (кстати, этот термин сейчас у нас почти вышел из упот- ребления - в правоохранительных и других органах, средствах массовой информации). Развитие правовой осно- вы земельной реформы продолжается. Принята Правительст- вом новая Программа приватизации (но Государственная Дума ее не утвердила, и Президент утвердил ее своим Указом), в которой имеется раздел о купле-продаже зем- ли, приватизации госсельхозпредприятий. 4. Связанная с земельной аграрная реформа Подготовлен новый закон о крестьянском (фермерском) хозяйстве; при- нят Закон о сельхозкооперации; готовится закон о личном подсобном хозяйстве; принят Закон о кооперативах. При- няты законы: - о дополнениях и изменениях Закона о пла- те за землю; - о ветеринарии, о селекционной деятель- ности, о племенной работе, о кормовой базе, о семено- водстве и др. Кажется, начинают приниматься некоторые меры по снижению и уменьшению налогов с крестьян, уменьшению кредитных ставок, по увеличению инвестиций в АПК. В хозяйствах скопилось много сельхозпродукции прошлого года, но она не выкупается и в то же время за- купается в зарубежных странах. Получается, что Прави- тельство России оказывает содействие и помощь зарубеж- ным крестьянам, но не своим. Зарплата на селе ниже и выплачивается нерегулярно. Правительство допускает "ножницы" цен на сельхозтехнику и сельхозпродукцию: хо- зяйства не в состоянии развивать не только расширенное, но и простое воспроизводство. Однако принимаются меры к увеличению производства необходимой техники для села. Вводятся казенные сельхозпредприятия (которые содержат- ся за счет казны, т.е. государства; это - госпредприя- тия, подчиняющиеся как жестким правилам, так и рыночным - прибыль, хозрасчет и др.). Принята аграрная Програм- ма; в ней есть разделы о рациональном использовании зе- мель, повышении их плодородия (еще в 1991 г. была раз- работана аграрная программа большим коллективом ученых и практиков с участием А.В. Руцкого, были созданы орга- низационные структуры АПК, но в ходе противостояния властей это было упразднено). Важно увеличивать капита- ловложения в землю, в сельскохозяйственное производс- тво, шире применять удобрения; необходимо повышать пло- дородие почв (в России в настоящее время 20 - 25% сель- хозугодий потеряли плодородный слой - "гумус", надо его восстанавливать); огромные площади земель подвергнуты деградации и по Указу Президента подвергнуты консерва- ции; рационально и эффективно использовать все земли всех форм собственности на нее. Указанные пути земель- ной и аграрной реформы сформулированы в Аграрной прог- рамме. Что касается сельхозпредприятий - производителей продукции, необходимо создавать условия для увеличения ее производства и реализации: - внедрять достижения се- лекции, развивать высокопородных животных, высокоуро- жайные культуры, развивать семеноводство, племенное де- ло, строить комбикормовые заводы; - создавать и обеспечивать сельское хозяйство высокоп- роизводительной техникой; - важное значение имеют улуч- шение хранения, переработки продукции, транспортировки, реализации (на рынке, через кооперацию, фирменные и другие собственные магазины и др.); - внедрение в хо- зяйствах служб снабжения - сбыта, маркетинга; - требу- ется всемерно усилить борьбу с потерями сельхозпродук- ции на всех этапах ее движения от поля - фермы до пот- ребителя (всеми экономическими, материально-технически- ми средствами, а также юридическими мерами); - созда- вать за счет государства и хозяйств надежную инфраст- руктуру (дороги, электрификация, газификация, водопро- воды, детские, медицинские, образовательные, культур- но-бытовые организации), осуществлять организацион- но-хозяйственное укрепление всех форм хозяйств, их со- циальное обустройство. Поставленные цели - создать мно- жественность организационно-правовых форм сельхозпредп- риятий - тоже как будто достигнуты, но большинство из них неплатежеспособно, затоварено, убыточно, сельское хозяйство продолжает падать, а не растет. Надо вывести его из глубокой депрессии и поднять на должный уровень. Сложившуюся множественность организационно-правовых форм хозяйствования в аграрном секторе можно выразить в следующей схеме: Данный перечень не исчерпывающий. Могут появляться но- вые формирования. На личные подсобные хозяйства следует обратить внимание потому, что они дают 25-30% продук- ции. Во многих хозяйствах приусадебные участки увеличи- ваются до 1 - 5 га, и из этих хозяйств постепенно могут вырасти крестьянские (фермерские) хозяйства. Все другие формы (они могут иметь разные наименования) также постепенно внедряются в аграрном (и агропромыш- ленном) секторе. Что касается наименований "совхоз", "колхоз", то от них (наименований) можно отказаться. Это не организационно-правовые формы предприятий, а просто наименования, возникшие в известных политических условиях после Октябрьской революции. Интересно отме- тить, что Кабинет министров Республики Грузия принял именно такое постановление 24 апреля 1992 г.: совхоз - это государственное предприятие (госхоз), колхоз - это кооперативное предприятие. Целесообразно и в России принять такое решение. Правовое положение всех форм хо- зяйствования в сельском хозяйстве требует особого са- мостоятельного рассмотрения. Подводя некоторые итоги проводимым земельной и аграрной реформам, следует отме- тить неоднозначность и противоречивость оценок. Одни говорят о провале реформ, другие - об их успехах. Нужно сказать, что земельная реформа как самоцель выполняется - создана множественность форм права на землю. Аграрная реформа формально выполняется - создана множественность форм хозяйствования на земле. Но по существу в целом они буксуют - увеличения сельхоз-производства, подъема сельского хозяйства не произошло. Государство имеет ог- ромные долги перед АПК, сельхозпредприятиями, но не возвращает их. Говоря о правовой основе земельной и аг- рарной реформ, надо отметить, что она связана с вопро- сом об эффективности земельного и аграрного законода- тельства. Под его эффективностью понимается соответс- твие достигнутых результатов поставленным в законода- тельстве целям и задачам. Если они совпадают, значит, эффективность законодательства налицо. Если не совпада- ют - встает вопрос об эффективности законодательства. Это относится и к правовой основе земельной и аграрной реформ. Как отмечалось выше, частично эти реформы вы- полнялись и выполнены. Но конечные цели - улучшение ис- пользования земли и подъем сельского хозяйства - не достигнуты. Но неправильно думать, что в этом виновата сама правовая основа, законодательство. Когда в законо- дательстве имеются недостатки и пробелы, они устраняют- ся. Эффективность законодательства лежит не только в нем самом, а и вне его. Она зависит от практики испол- нения и применения законодательства, от состояния эко- номики, экономических возможностей, помощи и поддержки со стороны государства, различных объективных и субъек- тивных факторов. Как отмечалось выше, многие предусмот- ренные законодательством меры не выполнены (об отчисле- ниях в АПК 15% валового национального дохода; о льгот- ном кредите фермерам - 8-10%; о стимулировании помощи и содействии сельскому хозяйству; об из- менении налоговой политики; об устранении диспаритета цен на технику и сельхозпродукцию). И мы видим, что "виновато" в этом не только законодательство. Нельзя здесь говорить лишь о его неэффективности. Можно гово- рить о неэффективности применения его (неисполнение, нарушение, безответственность виновных лиц и т.д.). Устранение именно этих факторов приведет к повышению эффективности правовой основы земельной и аграрной ре- форм. Земельная и аграрная реформы не закончились, они продолжаются и будут продолжаться, совершенствоваться. Правовые основы этих реформ также будут дальше совер- шенствоваться. Поэтому важная задача - изучать, пра- вильно применять, исполнять их, повышать эффективность. В то же время регулирование земельной и аграрной реформ продолжается, совершенствуется в целях закрепления прав на землю за тружениками, которые трудятся на ней либо получили земельные доли при реорганизации колхозов и совхозов. В этой связи надо отметить, что Правительство Российской Федерации 1 февраля 1995 г. приняло поста- новление "О распоряжении собственниками своими земель- ными долями и имущественными паями" ь 96. В нем даны рекомендации по указанным вопросам впредь до принятия нового ЗК Российской Федерации. Колхозам и совхозам, оставшимся на прежней форме, а также перешедшим на до- левую собственность на землю, рекомендовано провести дополнительную инвентаризацию (если в этом есть необхо- димость); при необходимости уточнить круг лиц, имеющих право на земельную долю и имущественный пай; выдать всем "долевикам" свидетельства о праве собственности на их доли и паи (которым они еще не были выданы). Нов- шеством является то, что "долевики" получили право на получение нескольких имущественных паев, т.е. и по мес- ту прежней работы в других хозяйствах. Но право на зе- мельную долю остается только на одну долю по месту пос- ледней работы. Новшеством является также, что определе- на судьба невостребованных земельных долей и имущест- венных паев. Они остаются в пользовании хозяйства в те- чение общего срока исковой давности (три года), а при несогласии хозяйства передаются в районный фонд пере- распределения земель. При невостребовании доли и пая в указанный срок они остаются в хозяйстве или районе еще на такой же срок, а позднее, видимо, переходят в доле- вую собственность членов хозяйства, либо в собствен- ность хозяйства - юридического лица, либо в собствен- ность собственников в долевой собственности - членов хозяйства. Еще одно новшество: хозяйства (по доброволь- ному решению их коллективов) вправе передать свои объ- екты социальной и инженерной инфраструктуры в муници- пальную собственность. Указанными рекомендациями еще раз конкретизированы формы распоряжения собственниками своими земельными долями и имущественными паями (выход из хозяйства и создание фер- мерского хозяйства; купля-продажа; передача по наследс- тву; передача в залог; дарение; предоставление в поль- зование или аренду; обмен; объединение земельной доли и имущественного пая" внесение их в уставный капитал но- вой коммерческой организации в качестве паевого взно- са). Утверждены образцы документов: договоров куп- ли-продажи; сдачи в аренду; в залог; дарения; докумен- тов о внесении паевых взносов в уставный капитал ком- мерческих организаций; новые дополнительные образцы форм свидетельства о праве собственности на земельную долю и имущественный пай и др. Таким образом, указанное постановление помогает лучше регулировать и решать воз- никающие на практике вопросы распоряжения долевой собс- твенностью, земельными участками и имущественными пая- ми, принадлежащими собственникам-крестьянам на праве собственности. Указанная мера помогла дальше продвинуть земельную и аграрную реформы. Для дальнейшего расшире- ния и более активного проведения земельной реформы, а вместе с ней и на ее основе и агропромышленной реформы имеет важное значение Указ Президента Российской Феде- рации "О дополнительных мерах по развитию ипотечного кредитования" от 28 февраля 1996 г. В нем закреплены важные меры по залогу земельных участков (возможно, и строений) для получения ссуд и кредитов в целях разви- тия сельскохозяйственного производства во всех органи- зационно-правовых формах сельскохозяйственных коммер- ческих организаций. Еще более важное значение имеет Указ Президента "О реализации конституционных прав граждан на землю"1 от 7 марта 1996 г. ь 337. Он еще бо- лее расширяет земельную реформу. Указом предусмотрены важные меры по закреплению прав граждан на земельные участки и доли и на свободное распоряжение ими в самых различных формах для развития сельскохозяйственного производства, свободного выхода для организации фер- мерских хозяйств; не ограничиваются размеры приусадеб- ных участков; предоставлено право на получение земли специалистам сельского хозяйства; предусмотрено право местных органов власти выкупа у крестьян земельных до- лей для перепродажи их другим лицам, желающим вести сельскохозяйственное производство, и т.д. Указ встречен неоднозначно: фракции коммунистов и аграриев в Госу- дарственной Думе относятся к нему отрицательно, многие приветствуют его. Он в определенной мере способствует расширению и активизации проведения земельной реформы, а на этой основе и ускорению аграрной и агропромышлен- ной реформы. В этом отношении важны следующие правовые акты: постановление Совета Федерации "О проведении аг- рарной реформы в Российской Федерации, восстановлении и развитии агро1 ________________________________________________________ РГ. 1996.2 марта. ________________________________________________________ промышленного производства до 2000 года"1 от 27 апреля 1994 г.; постановление Совета Федерации "О законода- тельном обеспечении функционирования агропромышленного комплекса Российской Федерации" от 26 февраля 1994 г.2; Указ Президента Российской Федерации "О мерах по стаби- лизации экономического положения и развитию реформ в агропромышленном комплексе" ь 565 от 16 апреля 1996 г.3; постановление Правительства Российской Федерации ь 723 от 21 июня 1996 г. под тем же наименованием4. Все это свидетельствует о том, что назрела необходимость не останавливаться на земельной реформе (сама по себе она ничего не даст), необходимы коренные меры по улучшению использования земель и экономические и социальные меры по всем АПК: только в общей "увязке" они могут действо- вать эффективно в интересах общества. 5. Гражданский кодекс и земля Вопрос о взаимодействии гражданского и земельного законодательства в регулировании земельных отношений имеет большой научный и практический интерес. Именно здесь возникает множество сложных вопросов, тре- бующих знания и изучения. Именно здесь четко и ярко проявляются особенности земли как имущества, недвижи- мости, как объекта земельных отношений и осуществления их правового регулирования гражданским и земельным за- конодательством. Без Земельного кодекса их регулирова- ние просто невозможно. В ст. 3 ГК сказано, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК. Следовательно, в ЗК и других актах земельного законодательства: во-первых, нормы ГК могут воспроизводиться (полностью или частично, но не вступая в противоречие с ГК Российской Федерации); во-вторых, нормы могут и должны развиваться, конкрети- зироваться с учетом особенностей регулирования земель- ных отношений, опять-таки не вступая в противоречие с ГК, в первую очередь с его нормами о праве собственнос- ти и других правах, о сделках с землей и др.; в-треть- их, в них могут и должны содержаться сугубо "свои" зе- мельно-правовые нормы, не включаемые в ГК. К последним относятся главным образом специальные земельно-правовые нормы публично-правового характера: - о компетенции го- сударственных и местных органов по регулированию зе- мельных отношений; ________________________________________________________ 1 РГ.1994.11мая. 2 РГ.1994. 12 мар- та. 3 РГ.1996. 23 апреля. 4 РГ.1996. 9 июля. ________________________________________________________ - о государственном учете земель; - о государственном земельном кадастре и мониторинге; - о государственной специальной регистрации прав на землю; - об установле- нии состава и категорий земель и переводе их из одной категории в другую, их разграничении по целевому назна- чению; - о государственном контроле за использованием и охраной земель; - об ответственности за нарушение зе- мельного законодательства и др. Возмещение имуществен- ного ущерба, причиненного собственникам, владельцам, пользователям и арендаторам земли, производится в соот- ветствии с гражданским и земельным законодательством. Таким образом, видно, что ГК дает свободу ЗК в регули- ровании земельных отношений. Это свидетельствует, по существу, о том, что все статьи гл. 17 ГК и другие статьи, касающиеся земельных отношений, могут воспроиз- водиться и развиваться, конкретизироваться в земельном законодательстве, не противореча ГК. Но это можно ска- зать не только об указанных статьях гл. 17, но и о мно- гих других статьях. А их немало во всех разделах и гла- вах ГК. Назовем их: - ст. 23 - о гражданах как субъек- тах гражданских и земельных отношений; все положения гл. 4 - о субъектах гражданских и земельных отношений - юридических лицах; - ст. 257 - о фермерских хозяйствах; статьи гл. 6 - об объектах гражданских прав (в част- ности, ст. 129, в которой имеется прямая отсылка к зе- мельному законодательству по вопросу о допущении обо- ротности земли как особого объекта, и ст. 131 - о спе- циальной регистрации); - статьи гл. 13, в которой име- ются отсылки к земельному законодательству (об обороте земли и его особенностях по сравнению с другим имущест- вом, о формах собственности и других вещных правах на землю); - ст. 216 - о вещных правах на землю и порядке перехода этих прав, о праве собственности на землю, праве пожизненного наследуемого владения землей, праве постоянного пользования, сервитутах; - статьи гл. 16 - об общей собственности и т.д. Можно назвать и другие главы и статьи ГК - о залоге, обязательствах, догово- рах, сделках с землей и др., которые также при- менимы к регулированию земельных отношений в соответствии с земельным законодательством. Поскольку в ГК Российской Федерации эти нормы сформулированы в общей форме, то применительно к земле они должны получить свое развитие в земельном законодательстве с учетом особенностей земли как объекта, имущества особого рода. Особенности земли как специфического имущества и объекта гражданс- ких отношений заслуживают внимания. Землю нельзя приравнивать к обычному имуществу: зданиям, сооружени- ям, объектам, движимым вещам. В сельском хозяйстве зем- ля - основное и незаменимое средство сельскохозяйствен- ного производства. Поэтому эти земли нельзя "разбазари- вать", использовать не по целевому назначению. В не- сельскохозяйственных отраслях земля используется как территория для размещения отраслей, зданий, сооружений, объектов, здесь она не является средством производства. Но во многих случаях здания, сооружения, объекты нераз- рывно, прочно связаны с землей. Поэтому при переходе указанных объектов в собственность или пользование дру- гих лиц, аренду неизбежно встает и вопрос о земле. И этот вопрос надо решать в соответствии с ГК и ЗК: на каком праве осуществляется переход земли - праве собс- твенности, пользовании или аренды. Каковы основания возникновения и прекращения прав на землю? Формулируя основания возникновения прав на имущество, а также ос- нования их прекращения, ГК имеет в виду, что они расп- ространяются и на права на землю. И точно, в земельном законе они регулируются подробно. Одним из главнейших оснований возникновения прав на землю является предос- тавление земельных участков из государственной и муни- ципальной собственности в частную собственность, поль- зование, аренду. Частные собственники могут также пре- доставлять земельные участки в пользование и аренду другим лицам. Наиболее распространенными основаниями возникновения прав на землю являются сделки с землей. Они закреплены в ст. 260 ГК, а также Указом Президента Российской Федерации. Они должны быть тщательно "распи- саны" в новом ЗК. Основания возникновения и прекращения прав на землю неразрывно взаимосвязаны и перекрещивают- ся: у одних возникает право на землю, у других оно прекращается. При предоставлении земли из государствен- ной и муниципальной собственности в частную прекращает- ся право государственной и муниципальной собственности и возникает право частной собственности и наоборот. Од- ним из способов прекращения права на землю является изъятие (выкуп) земли для государственных и муниципаль- ных нужд (ст. 278-282 ГК) и изъятие земельных участков в связи с нарушением земельного законодательства (ст. 284-286 ГК). В ЗК эти основания отменены, они должны быть четко сформулированы в новом ЗК. Массовыми основа- ниями прекращения прав на землю являются вышеназванные сделки с землей (ст. 260 ГК), которые подлежат конкре- тизации в новом ЗК. Нет необходимости подробно останав- ливаться на всех, но на купле-продаже земли необходимо остановиться, ибо это - новое и, кроме того, очень спорное и приводящее к противостоянию явление. Имеются сторонники, но много и противников купли-продажи земли. Законом в ряде случаев она введена. Но высказываются возра- жения против широкой купли-продажи сельскохозяйственных земель. ГК ее предусматривает (хотя и не прямо), но границ не ставит и, таким образом, отсылает к земельно- му закону. В процессе разработки нового ЗК это один из острейших вопросов. Но в принципе и куплю-продажу сель- скохозяйственных земель можно ввести в жесткие рамки, чтобы она не приводила к резко отрицательным последс- твиям. Запрещается продажа для использования земли не по целевому назначению. ГК предусматривает изъятие (вы- куп) земель в таких случаях (ст. 284 - 287 гл. 17) и отсылает к земельному законодательству. Таким образом, следует установить жесткие рамки использования сельско- хозяйственных земель. Их нельзя "пускать" в общий зе- мельный рынок, надо их оставить в рынке только сельско- хозяйственных земель. Покупатели земли, в том числе, думается, и иностранные физические и юридические лица, если они желают добросовестно вести сельскохозяйствен- ное производство, должны иметь право купить ее. В Рос- сии добывается и отправляется на экспорт много нефти, газа и леса. Но ведь землю нельзя вывезти за границу, ее можно использовать честно и добросовестно, и тогда купля-продажа земли не приведет к отрицательным пос- ледствиям. Имеются и экономические механизмы - прогрес- сивный земельный налог, стимулирование их рационального и эффективного использования, усиление государственного контроля за использованием и охраной всех, и особенно сельскохозяйственных, земель. С учетом всех этих обсто- ятельств, думается многим, можно было бы вводить куп- лю-продажу сельскохозяйственных земель, в том числе и иностранным физическим и юридическим лицам. Может быть, это стало бы одним из средств обеспечения хозяйского отношения к земле и повышения сельхозпроизвод-ства. Но, повторяем, вопрос требует проработки. Право хозяйствен- ного ведения и право оперативного управления - примени- мы ли они к земле? Субъектами гражданских и земельных отношений являются казенные предприятия и унитарные го- сударственные и муниципальные предприятия. Они - юриди- ческие лица, но они не частные юридические лица. Может возникнуть вопрос о хозяйственном ведении или оператив- ном управлении. Об этом говорится в гл. 19 ГК (ст. 294-300). Указанные категории не применяются по отноше- нию к праву на землю, в гл. 17 ГК они не предусмотрены. И в прежней системе они не применялись, а применялись право пользования и владения, а также в установленных пределах право распоряжения (об этом писали А.В. Вене- диктов, А.В. Карасс, С.Н. Братусь, Г.Н. Полянская). Названные категории (институты) и по новому ГК применя- ются к имуществу, но не к земле и другим природным ре- сурсам. В гл. 17 К, специально посвященной правам на землю, не, говорится о хозяйственном ведении и опера- тивном управлении землей, а говорится лишь о владении и пользовании (и в том числе аренде), частично о праве постоянного пользователя землей распоряжаться ею с сог- ласия собственника. Применима ли к земле приобретательная давность? Инте- ресным и важным является вопрос о приобретательной дав- ности (ст. 234 ГК). К праву на обычное имущество она применяется. Применима ли она к возникновению права собственности на землю? Думается, не всегда. В гл. 17 ГК она не предусмотрена. Земля изначально всегда была в государственной собственности, поэтому государственные или муниципальные земли вряд ли могут быть ничейными. Кроме того, земля - особый объект недвижимости. На практике многие граждане долгое время пользовались (или пользуются) неоформленными участками, затем эти участки могут оформляться органами власти в собственность, пользование, владение, аренду по установленным нормам и в общем порядке. Если участок находится в частной собс- твенности, но собственник не объявляется и не предъяв- ляет свои права на участок, на него распространяются нормы о приобретательной давности. Вопрос требует реше- ния в новом ЗК. Реквизиция и конфискация - применимы ли они к земельным участкам? Реквизиция - это изъятие в установленных законом случаях (стихийные бедствия, эпи- зоотии, эпидемии, аварии и др.) имущества с выплатой его стоимости (ст. 242 гл. 15 ГК). В гл. 17 реквизиция земли не предусмотрена. Да и вообще она не применима к земле, так как это особый объект имущества, по отноше- нию к которому практически невозможно применение рекви- зиции. Она применима к домам и сооружениям, транспорт- ным средствам, продовольствию и др. В отношении земли существует специальная мера - изъятие (выкуп) ее для государственных или муниципальных нужд или за нарушение земельного законодательства (гл. 17 КГ), но вовсе не в тех случаях, которые предусмотрены для реквизиции обыч- ного имущества (не земли). Конфискация имущества пре- дусмотрена ст. 243 гл. 15 ГК. В гл. 17 она не предус- мотрена. Но в отношении земли как имущества (хотя и особого) возможна конфискация. Но только в ЗК и УК не- обходимо определить случаи и порядок конфискации земли. Например, в приговоре суда необходимо обязательное ука- зание о конфискации земли (вместе со всем имуществом). Без этого конфискация земли невозможна. Точно так же невозможна конфискация земли, пока в ЗК и УК не опреде- лены конкретные преступления, влекущие ее конфискацию. Но и это вряд ли необходимо, так как в гл. 17 ГК имеют- ся статьи об изъятии земель за нарушения земельного за- конодательства (ст. 284 - 286 ГК). И этого вполне дос- таточно, и вряд ли в ЗК и УК надо вносить какие-либо дополнения. Глава 2. Основные начала земельного законодательства 1. Кто, за что и как отвечает - куда обращаться гражданину? Земля используется и охраняется в Российской Фе- дерации как основа жизни и деятельности народов, прожи- вающих на соответствующих территориях. Земельное зако- нодательство должно быть направлено на обеспечение ра- ционального использования и охраны земель, воспроиз- водство и повышение плодородия почв, сохранение и соз- дание благоприятной для жизни и здоровья людей окружаю- щей природной среды, защиту прав на землю, совершенс- твование и государственное регулирование земельных от- ношений, развитие различных организационно-правовых форм хозяйствования на земле. Современное российское земельное законодательство основывается на сочетании использования земли в качестве природного и хозяйствен- ного объекта; многообразии форм собственности, владения и пользования землей, широких правомочиях субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на регулирование земельных отношений на своих террито- риях; признании равенства участников земельных отноше- ний в защите своих прав на землю; недопустимости проти- воречащего закону вмешательства государства в деятель- ность граждан и юридических лиц по владению, пользова- нию и распоряжению землей; государственном управлении землями независимо от форм собственности и иных прав на землю. Об этих целях и основах законодательства, о том, что вытекает из них для граждан, и пойдет дальше речь. В соответствии с Конституцией Российской Федерации зе- мельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Оно включает в себя Земельный кодекс, принимаемые в со- ответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Фе- дерации, нормативные правовые акты органов местного са- моуправления. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие земельные отношения, не могут противоречить Конституции России и принимаемым в соответствии с ней федеральным законам. Федеральные органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы земельного законодательства, в случаях и в пределах, предусмотренных федеральными за- конами, и в соответствии с ними. Правовые нормы по воп- росам регулирования зе- мельных отношений, содержащиеся в иных отраслях законо- дательства, должны соответствовать земельному законода- тельству. К земельным отношениям, возникающим при поль- зовании водными, лесными и иными природными ресурсами, в градостроительстве, применяется земельное законода- тельство. Нормы гражданского законодательства применя- ются к земельным отношениям с учетом положений, уста- новленных земельным законодательством. Если международ- ным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены законами России, применяются правила международного договора. Соотноше- ние земельного законодательства Российской Федерации, земельного законодательства субъектов Российской Феде- рации и нормативных правовых актов органов местного са- моуправления заслуживает отдельного рассмотрения, представляя самостоятельную проблему. Здесь обратим внимание на то, что земельное законодательство Российс- кой Федерации устанавливает общие для всех субъектов Российской Федерации основные начала регулирования зе- мельных отношений, обязательные требования к учету и охране земель, мониторингу земель, землеустройству, го- сударственному земельному кадастру, контролю за исполь- зованием и охраной земель, а также определяет правовой режим земель, имеющих федеральное значение. Субъекты Российской Федерации определяют формы прав на землю на своих территориях в соответствии с Конституцией и зако- нами Российской Федерации. Общим условием самостоятель- ного выбора форм прав на землю устанавливается соблюде- ние начал земельного законодательства и максимальное удовлетворение потребностей граждан в земельных участ- ках для жилищного и производственного строительства, сельскохозяйственного производства, личного подсобного хозяйства, дачного и гаражного строительства, садоводс- тва, животноводства и огородничества. Органы местного самоуправления регулируют земельные отношения в преде- лах полномочий, определенных Федеральным законом об об- щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Норма- тивные правовые акты органов местного самоуправления о земельных отношениях не могут противоречить федеральным законам, законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. Законы и иные норматив- ные правовые акты субъектов Российской Федерации, нор- мативные правовые акты органов местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, входят в состав зе- мельно-правового массива и обязательны к исполнению на соответствующих территориях. Федеральные органы испол- нительной власти не могут издавать нормативные правовые акты по вопросам, отнесенным к полномочиям органов ис- полнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Договоры о разграниче- нии полномочий на регулирование земельных отношений, заключен- ные федеральными органами государственной власти и ор- ганами государственной власти субъектов Российской Фе- дерации и предоставляющие субъекту Российской Федерации права сверх установленных ранее пределов, вступают в силу после утверждения соответствующим федеральным за- коном. Каковы полномочия государственных органов? Граж- данам надо это знать и понимать, чтобы уяснить, к чьей компетенции относится решение того или иного вопроса, кто должен и может решать ту или иную земельную пробле- му. Полномочия Федерального Собрания - парламента Рос- сийской федерации на регулирование земельных отношений определяются Конституцией Российской Федерации и сво- дятся в основном к законодательной деятельности. Феде- ральное Собрание - парламент Российской Федерации при- нимает федеральные законы, регулирующие порядок отнесе- ния земель к землям федерального значения и управления и распоряжения землями федерального значения; установ- ление принципов платы за землю, выделение средств на финансирование федеральных программ повышения плодоро- дия почв, использования и охраны земель, ведения земле- устройства, государственного земельного кадастра, зони- рования земель, природно-сельскохозяйственного райони- рования земель, мониторинга земель, инвентаризации зе- мель и обустройства территорий; установление основных начал государственного земельного кадастра, мониторинга земель, землеустройства, государственной регистрации прав на землю. В соответствии с Регламентом Государс- твенной Думы Российской Федерации федеральные законы принимаются после согласования с законодательными (представительными) органами субъектов Российской Феде- рации. Полномочия Правительства Российской Федерации на регулирование земельных отношений вытекают из его места как высшего органа исполнительной власти. К полномочиям Правительства Российской Федерации на регулирование зе- мельных отношений относятся организация проведения при- родно-сельскохозяйственного районирования земель, зони- рования земель, территориального планирования использо- вания земель совместно с субъектами Российской Федера- ции; организация разработки и выполнения федераль-иых и межгосударственных программ повышения плодородия почв, использования и охраны земель; управление и распоряже- ние (изъятие и предоставление земель, перевод земель из одной категории в другую, изменение разрешенного ис- пользования земель) землями федерального значения; вы- куп земель, находящихся в частной или муниципальной собственности, для федеральных нужд; организация конт- роля за использованием и охраной земель, ведения госу- дарственного земельного кадастра, землеустройства и мо- ниторинга земель, лицензирования деятельности по зем- леустройству и обследованию земель. Полномочия Госу- дарственного комитета Российской Федерации по земель- ным ресурсам и землеустройству {Госкомзема) и его органов на местах являются полномочиями специально уполномоченного государственного органа в области охра- ны земель. Государственный комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству и его органы на местах: разрабатывают по согласованию с субъектами Рос- сийской Федерации, заинтересованными федеральными орга- нами исполнительной власти предложения об управлении земельными ресурсами; осуществляют ведение землеуст- ройства, мониторинга земель, государственного земельно- го кадастра, государственный контроль за использованием и охраной земель независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки; разрабатывают и предс- тавляют на утверждение в установленном порядке предло- жения о нормативах платежей за земли, размерах штрафов за нарушение земельного законодательства, нормативной цены земельных участков, контролируют поступление средств от платежей за земли и использование этих средств; обращаются беспошлинно в суд, арбитражный суд по вопросам отмены актов органов исполнительной власти и нормативных правовых актов органов местного самоуп- равления, не соответствующих земельному законодательст- ву, а также по делам о возмещении ущерба, потерь сель- скохозяйственного и лесохозяйственного производства, взыскании штрафов за нарушение земельного законодатель- ства; дают обязательные для исполнения в указанный срок предписания об устранении нарушений земельного законо- дательства, приостанавливают исполнение постановлений органов государственной власти субъектов Российской Фе- дерации и решений органов местного самоуправления по вопросам управления и распоряжения землями до их расс- мотрения в суде, арбитражном суде, органе исполнитель- ной власти, органе местного самоуправления (при этом: Государственный комитет Российской Федерации по земель- ным ресурсам и землеустройству приостанавливает поста- новления органов исполнительной власти субъектов Рос- сийской Федерации; комитеты по земельным ресурсам и землеустройству республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автоном- ных округов в составе Российской Федерации приостанав- ливают постановления органов исполнительной власти или решения органов .местного самоуправления; районные, го- родские комитеты по земельным ресурсам и землеустройс- тву приостанавливают решения органов местного самоуп- равления); выдают планы земельных участков, выписки из государственного земельного кадастра; приостанавливают промышленное, гражданское и другое строительство, раз- работку месторождений полезных ископаемых, в том числе торфа, эксплуатацию объектов, проведение агрохимичес- ких, лесомелиоративных, геологоразведочных, геодезичес- ких и иных работ, если они осуществляются с нарушением земельного законодательства, установленного режима ис- пользования земель особо охраняемых территорий и могут привести к уничтожению, загряз- нению, заражению или порче плодородного слоя почвы, развитию эрозии почв, засолению, заболачиванию и другим процессам, снижающим плодородие почв, в том числе на сопредельных территориях, а также если эти работы ве- дутся по проектам, не прошедшим государственную экспер- тизу либо получившим отрицательное заключение, и обра- щаются в соответствующий орган исполнительной власти с предложениями о запрете осуществления указанных работ до устранения нарушений; вносят соответствующим органи- зациям обязательные для исполнения предписания о прек- ращении финансирования (кредитования) строительства и эксплуатации объектов, проведения других работ, веду- щихся с нарушением земельного законодательства; осу- ществляют экспертизу инвестиционных программ повышения плодородия почв, использования и охраны земель; выдают лицензии на проведение землеустроительных и других про- ектно-изыскательских работ по изучению и использованию земельных ресурсов, за исключением градостроительной деятельности и геологоразведочных работ; привлекают к административной ответственности лиц, виновных в нару- шении земельного законодательства. Законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Фе- дерации с учетом местных условий могут устанавливаться дополнительные функции соответствующим комитетам по зе- мельным ресурсам и землеустройству за счет средств бюд- жетов субъектов Российской Федерации. Полномочия зако- нодательных (представительных) органов субъектов Рос- сийской Федерации на регулирование земельных отношений производны от конституционно-правового статуса респуб- лик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. К полномо- чиям законодательных (представительных) органов субъек- тов Российской Федерации на регулирование земельных от- ношений в соответствии с их конституциями и уставами относится принятие законов и иных нормативных правовых актов об утверждении порядка отнесения земель к госу- дарственной (субъекта Российской Федерации), муници- пальной и частной собственности; определении территорий с особым правовым режимом использования земель по сог- ласованию с органами местного самоуправления; установ- лении порядка платежей за земли в соответствии с феде- ральным законом; утверждении порядка управления и рас- поряжения землями субъектов Российской Федерации; ут- верждении Региональных программ повышения плодородия почв, использования и охраны земель, порядка их финан- сирования за счет средств бюджетов субъектов Российс- кой Федерации, а также организации государственного контроля за использованием и охраной земель; установле- нии порядка ведения дополнительной земельно-кадастровой документации с учетом местных условий. Полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на регулирование земельных отноше- ний - как и полномочия федерального Правительства - осуществляют- ся на основе разделения властей, предусмотренных ст. 10 Конституции Российской Федерации. К полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на регулирование земельных отношений относятся: управление земельными ресурсами, природно-сельскохозяй-ственное районирование земель, зонирование земель, территориаль- ное планирование использования земель; разработка и вы- полнение региональных программ повышения плодородия почв, использования и охраны земель; перевод земель из одной категории в другую в соответствии с установленной подведомственностью; осуществление ведения государс- твенного земельного кадастра, землеустройства, монито- ринга земель и государственного контроля за использова- нием и охраной земель; распоряжение земельными участка- ми, находящимися в государственной собственности субъ- ектов Российской Федерации; организация государственной регистрации прав на землю; выкуп частных и муниципаль- ных земель для нужд субъектов Российской Федерации; согласование генеральных планов поселений с учетом ин- тересов рядом расположенных поселений и планов развития территорий субъектов Российской Федерации. Полномочия органов местного самоуправления на регулирование зе- мельных отношений направлены в соответствии со ст. 12, 130-133 Конституции Российской Федерации на обеспечение самостоятельного решения вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, осуществление охраны порядка. К полно- мочиям органов местного самоуправления на регулирование земельных отношений относятся определение долгосрочной перспективы развития муниципальных образований, терри- ториальное планирование использования земель, зонирова- ние земель, разработка и утверждение генеральных планов территорий муниципальных образований по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации; установление порядка использования земель муниципальных образований, ограничений, обременений, сервитутов; управление и распоряжение муниципальными землями; установление размеров платежей за земли муни- ципальных образований, предоставление льгот по плате за землю в соответствии с федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации; перевод муниципальных земель из одной категории в другую, за исключением зе- мель сельскохозяйственного назначения и особо охраняе- мых территорий; разработка и выполнение программ повы- шения плодородия почв, использования и охраны земель; выкуп земель для муниципальных нужд, продажа прав на земельные участки; определение земельных участков, в отношении которых действует право органов местного са- моуправления на преимущественную покупку; организация распределения земельных участков для застройки, сеноко- шения, выпаса скота, огородничества и других нужд насе- ления; ведение государственного земельного кадастра, землеустройства, инвентари- зации земель, государственная регистрация прав на зем- лю; информирование населения об использовании земель; принятие решений о применении санкций к гражданам и юридическим лицам (в том числе приостановление деятель- ности предприятий, учреждений и организаций), нарушаю- щим земельное законодательство и нормативные правовые акты органов местного самоуправления по вопросам земле- пользования, за исключением случаев, если применение соответствующей санкции запрещено законом или должно осуществляться в ином порядке; контроль за использова- нием земель на территориях муниципальных образований. Разграничение указанных полномочий между представитель- ными и иными органами местного самоуправления устанав- ливается Федеральным законом об общих принципах органи- зации местного самоуправления в Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о местном само- управлении и уставами муниципальных образований. Сог- ласно ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов го- сударственной власти; согласно ст. 132 Конституции Рос- сийской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств: реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Прежде чем переходить к сос- таву и назначению земель, надо разобраться, что такое земельные отношения и земельный участок. Земельные от- ношения - это общественные отношения между органами го- сударственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, гражданами, т.е. участниками зе- мельных отношений, по поводу владения, пользования и распоряжения землями, а также по поводу государственно- го управления земельными ресурсами. Участниками земель- ных отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, юриди- ческие лица и граждане Российской Федерации. Иностран- ные граждане, лица без гражданства и иностранные юриди- ческие лица могут выступать участниками земельных отно- шений на определенных условиях, рассмотренных далее. Объектами земельных отношений являются земельные участ- ки и права на них. Земельный участок - это часть по- верхности земли, имеющая фиксированную границу, пло- щадь, местоположение, правовой статус и другие харак- теристики, отражаемые в государственном земельном ка- дастре и документах государственной регистрации прав на землю. Граница земельного участка фиксируется на планах и выносится в натуру. Площадь земельного участка опре- деляется после выноса границы в натуру. Правовой статус земельного участка включает в себя целевое назначение, разрешенное использование и форму законного владения. Владельцы земельного участка - общее наименование лиц, имеющих право собственности на земельный участок, пос- тоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, аренды земельного участка. Земельные участки и права на них, а также прочно связанные с земельными участками объекты (почва, замкнутые водоемы, лес, мно- голетние насаждения, здания, строения, сооружения и др.), перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, находятся в обороте нераздельно, если иное не предусмотрено законом. Земельный участок может быть делимым и неделимым. Делимым признается зе- мельный участок, который без изменения своего целевого назначения и разрешенного использования может быть раз- делен на части, каждая из которых после раздела может образовать самостоятельный земельный участок, подлежа- щий государственной регистрации. Неделимым признается земельный участок, который по своему целевому и хозяйс- твенному назначению и разрешенному использованию не мо- жет быть разделен на самостоятельные земельные участки. Земельный участок может быть признан неделимым на осно- вании закона. 2. Земли Российской Федерации Земли Российской Федерации по целевому назначению и правовому режиму подразделяются на следующие основные категории: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли по- селений; 3) земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения; 4) земли особо охраняемых территорий; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса. Все эти земли используются в соответствии с установленными для них целевым назначением и правовым режимом (подробнее об этом см. гл. 3-6 настоящего пособия). Целевое назна- чение и соответствующий ему правовой режим земель явля- ются основными принципами российского земельного права (о чем дальше будет рассказано более подробно). Целевое назначение земель - это установленные законодательством порядок, условия, предел эксплуатации (использования) земель для конкретных целей в соответствии с категория- ми земель. Правовой режим земель определяется совокуп- ностью правил их использования и включения в гражданс- кий оборот, охраны, учета и мониторинга, установленных земельным, градостроительным, лесным, водным, природо- охранным и иным законодательством, законодательством о недрах, и распространяется на земли определенной кате- гории. На землях, отнесенных к нескольким категориям, действуют все правила и ограничения, установленные для соответствующих кате горий. В случае спора по правовому режиму земельного участка приоритет имеет категория земель более строгого правового режима. Целевое назначение и правовой режим основных категорий земель определяются федеральными за- конами, законами субъектов российской Федерации и отра- жаются в градостроительной и землеустроительной доку- ментации. В настоящее время отнесение земель к катего- риям, перевод их из одной категории в другую осущест- вляются в отношении: земель федерального значения, в том числе земель особо охраняемых территорий федераль- ного значения, и межрегиональных проектов, а также зе- мель лесного фонда в лесах первой группы - Правительст- вом Российской Федерации или уполномоченным им феде- ральным органом по согласованию с органами исполнитель- ной власти субъектов Российской Федерации; земель сель- скохозяйственного назначения, земель лесного фонда в лесах второй и третьей группы, водного фонда - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с органами местного самоуправления, а в городах Москве и Санкт-Петербурге - органами исполни- тельной власти городов Москвы и Санкт-Петербурга; зе- мель лесного фонда в лесах первой группы в многолесной зоне для развития поселений и при отводе земельных участков независимо от площади под линейные сооружения согласно проектной документации и установленным норма- тивам - органами исполнительной власти субъектов Рос- сийской Федерации; муниципальных земель поселений, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, - органами местного самоуправления; муниципальных земель сельскохозяйственного назначения - органами исполни- тельной власти субъектов Российской Федерации; земель особо охраняемых территорий регионального и местного значения - законодательными (представительными) органа- ми субъектов Российской Федерации. (Здесь излагается примерное распределение компетенции: порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается фе- деральным законом и законами субъектов Российской Феде- рации.) Категория земель указывается в: постановлениях органов исполнительной власти и решениях органов мест- ного самоуправления о предоставлении (передаче) земель- ных участков или об установлении особых правовых режи- мов использования земель особо охраняемых территорий и земель иного назначения; свидетельствах, Договорах и иных документах, удостоверяющих права на землю; Доку- ментах государственного земельного кадастра; документах го-сударственной регистрации. Нарушение установленной подведомственности перевода земель из одной категории в другую может являться основанием для признания недейс- твительными актов органов исполнительной власти субъек- тов Российской Федерации и органов местного самоуправ- ле- ния, а также сделок с земельными участками, совершенных на их основании, либо для отказа в государственной ре- гистрации прав на землю. Понятие разрешенного использо- вания земельных участков логически вытекает из принципа целевого назначения и соответствующего ему правового режима земель. Разрешенное использование земельного участка - это использование земельного участка с учетом целевого назначения, установленных ограничений и обре- менении. Разрешенное использование земельного участка определяется на основе зонирования земель, градострои- тельной и землеустроительной документации. Разрешенное использование земельного участка может содержать требо- вания к: способам использования земельного участка и запрещению тех из них, которые ведут к деградации земли и снижению плодородия почв или ухудшению окружающей природной среды; плотности, высоте и глубине застройки в соответствии с градостроительной документацией и строительными нормами и правилами; размещению социаль- но-культурных, коммунально-бытовых, промышленных и иных зданий, строений и сооружений в пределах соответствую- щей зоны или земельного участка; видам пользования, оказывающим негативное воздействие на здоровье человека или связанным с повышенной для него опасностью; пре- дельно допустимым нормам нагрузки на окружающую природ- ную среду; сохранению зеленых насаждений. Перечень тре- бований, включаемых в разрешенное использование земель- ного участка, устанавливается вне зависимости от прав на данный земельный участок. Разрешенное использование земельных участков определяется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами мест- ного самоуправления при зонировании земель, а также при предоставлении конкретных земельных участков и указыва- ется в документах. Самовольное изменение разрешенного использования земельных участков не допускается. 3.Некоторые актуальные и отчасти дискуссионные вопросы Существует проблема государственно-правового характера, о которой, как представляется, недостаточно говорится. К чьей компетенции относится регулирование земельных отношений? С одной стороны, земельное законодательство состоит в ведении Российской Федерации и ее субъектов, часть которых не принимает идею частной собственности на землю (Марий Эл, Татарстан, Башкортостан, Дагестан и др.). Оставляем на время вопрос о верховенстве феде- рального законодательства над законодательством субъек- тов Федерации, о способах согласования их законодатель- ства по вопросам совместной компетенции, причем это от- носится не только к тем, кто не признает частной собс- твенности, но и к тем, кто шагнул дальше федерального законодательства (Воронежская, Тульская области и др) Дело еще и в том, что если исходить из ГК, согласно которому земля и другие природные ресурсы объявляются вещью, имуществом (с некоторой спецификой, определяемой соответствующим при-родоресурсным законо- дательством), то их регулирование охватывается граж- данским законодательством, находящимся в исключительном ведении Федерации: следовательно, предстоит увязывать эти различные виды, "этажи" компетенции, учитывая сов- ременное состояние федеративных, равно как и земельных, отношений. Для ведения хозяйства на земле и повышения ее эффективности узловым вопросом является форма владе- ния землей. Пробивающая себе в настоящее время частная собственность на землю, в том числе сельскохозяйствен- ного назначения, выдвигает по крайней мере еще две проблемы - об охране земель, находящихся в частной собственности граждан, обеспечении их экологического благополучия (как принято было писать в международных документах и в наших российских актах - "для нынешнего и будущего поколений"); о цивилизованном преодолении категорических формулировок и обещаний предыдущего строя и законодательства. По первому вопросу - о сохра- нении и облагораживании земель - решение представляется поначалу довольно простым, списанным из-за границы: на- до ужесточить требования к фермеру, усилить государс- твенный и общественный контроль за рациональным исполь- зованием земель частниками, ввести достаточно жесткие санкции за деградацию и нарушение земель, другие небла- гоприятные последствия хозяйственной деятельности, простимулировать природоохранные технологии, снабдить собственников земли экологическими нормативами режимов оптимального использования земельных участков. Это все меры в основном правового характера, не считая, разуме- ется, мероприятий по созданию инфраструктуры, снабжению фермеров техникой, семенами, удобрениями, т.е. усилий по подъему фермерского и иного, расположенного на земле хозяйства организационно-экономического плана. Однако действительность и ход земельной реформы заставляют от- нестись к правовым мерам более тщательно и осторожно. При нынешнем состоянии государственного, и прежде всего контрольного, аппарата эти меры могут на селе обернуть- ся против землевладельца, стать в руках определенного круга людей инструментом подавления свободы фермерской и иной сельской деятельности, средством злоупотребле- ния. Земледелец в поле часто не воин про-тив местной бюрократии, цепляющейся за свои привилегии и возможнос- ти. Агропромышленный комплекс продолжает быть основным загрязнителем земель и других элементов окружающей среды: отходы животноводческого производства, исполь- зование ядохимикатов и пестицидов, перерабатывающая промышленность, ослабление производственной и техноло- гической дисциплины, труднос-ти осуществления контроля на объектах, разбросанных на обшир- ных территориях, - все это приводит к тому, что состоя- ние земли и всей окружающей природной среды в сельской и городской местностях, согласно Национальному докладу об охране окружающей природной среды, остается тревож- ным, ряд регионов обладают признаками зон чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия. В связи с изменением характера и структуры сельского хо- зяйства законодательное обеспечение экологической поли- тики имеет несколько аспектов. Целесообразно видеть и здесь, как отмечалось выше, проблему сочетания центра- лизованных, федеральных и децентрализованных, центро- бежных начал. Сельское хозяйство, земледелие традицион- но было наименее централизованной сферой народного хо- зяйства ввиду различий в климатических и географических параметрах, навыках ведения земледелия и животноводс- тва, участия органов местного самоуправления и населе- ния в производстве питания. В современных условиях про- тиворечивости законодательной системы, неурегулирован- ности некоторых существенных вопросов, наличия экономи- ческого и политического кризиса децентрализация управ- ления процессами в сельском хозяйстве имеет свои сторо- ны: ослабляется отрицательное влияние неразберихи и ха- оса в налаживании политической и правовой систем, нака- ла амбиций и противоборств элитных группировок, неком- петентности и непрофессионализма управления; прагмати- ческие инерционные силы общества, направленные на выжи- вание в непосредственном смысле этого слова, дают себя знать в ходе производства продуктов питания. Однако, как показывает практика и социологические выборочные исследования, приоритет экологических ценностей по сравнению с продовольственными, производственными, жи- лищными, медицинскими в настоящее время в бытовом соз- нании населения не наблюдается, проблемы сохранения ок- ружающей природной среды в местностях, не являющихся крайне неблагополучными, отступают на задний план, а то и вообще игнорируются. Ослабление государственного зе- мельного, экологического контроля не заменяется повыше- нием самосознания граждан, должностных лиц; экономичес- кий механизм возмещения причиненного окружающей среде вреда не заработал в полную силу и пока не оправдывает возлагаемых на него надежд. Воспрянувшие в 80-х гг. об- щественные объединения снизили свою активность и нео- хотно реализуют имеющиеся у них в соответствии с рос- сийским законодательством полномочия; нередко эгоисти- чески поступают субъекты Федерации, что во многом обус- ловлено предыдущей многолетней политикой интенсивного развития экономики на затратных началах. Между тем зе- мельное и экологическое пространство трудно разделить на административно-национальные территории: федератив- ное государство несет ответственность за благополучие не только перед своими субъектами и гражданами, но и перед Содружеством Независимых Государств и перед всем международным сообществом: права граждан, в том числе на землю, на благоприятную ок- сужающую среду, достоверную информацию о их состоянии и на возмещение ущерба, причиненного их здоровью или иму- ществу правонарушением, являются непосредственно дейс- твующими, защищаемыми государством, определяющими смысл законов, деятельность законодательной, исполнительной и судебной власти, местного самоуправления. При этих обс- тоятельствах возникает необходимость обеспечения феде- ративным государством продовольственной и экологической безопасности своих граждан путем использования всех ци- вилизованных средств, накопленных в этой области чело- вечеством, применительно к нашим историческим и геогра- фическим условиям. Сельское хозяйство и правовая охрана плодородия почв - вечный вопрос для землевладельцев. Земля в сельском хозяйстве является незаменимым средс- твом производства, поэтому вопрос об охране почв явля- ется актуальным постоянно. Статья 46 Закона об охране окружающей природной среды возлагает на юридических и физических лиц, ведущих сельское хозяйство, обязанность выполнять комплекс мер по охране почв от вредного воз- действия различных факторов, ухудшающих состояние окру- жающей природной среды. Кодекс об административных пра- вонарушениях предусматривает ответственность должност- ных лиц за бесхозяйственное использование земель в виде штрафа в размере до одного минимального оклада. Статис- тические данные свидетельствуют о том, что с 1991 г. в России нарастает отрицательный баланс питательных ве- ществ в пашне. Фактически в сельском хозяйстве это ста- ло проблемой номер один (баланс в кг/га определяется суммированием поступления минеральных и органических удобрений и вычитанием выноса питательных веществ с урожаем и сорняками). Одной из причин уменьшения гуму- сового слоя и потери продуктивности почв является неп- ринятие всех возможных мер по ежегодному восстановлению баланса. Некоторые ученые считают, что возникла опас- ность в начале следующего века перейти "порог" снижения плодородия почвы, за которым начнется резкое падение урожайности. В ноябре 1992 г. было принято постановле- ние Правительства Российской Федерации "О государствен- ной комплексной программе повышения плодородия почв России". На этой нормативной основе разработаны и при- няты соответствующие программы в субъектах Федерации. Анализ показал, что программа повышения плодородия почв в Московской области в полном объеме не выполняется. Главным ее недостатком является то, что она не имеет достаточной финансовой базы. Главам администраций ра- йонов рекомендовано для финансового обеспечения прог- раммы использовать средства, получаемые за счет отчуж- дения земель для сельскохозяйственных нужд и ДРУГИХ ис- точников. По данным Главного управления сельского хо-зяйства Московской области, на поддержку программы суммы из бюджета области выделяются ежегодно, но без учета инфляции. В то же время значительное количество хозяйствующих субъ- ектов в результате диспаритета цен на промышленную и сельскохозяйственную продукцию борются за свое выжива- ние и испытывают острый дефицит собственных средств. Таким образом, реальность показывает, что законодатель- ство действует, но эффективность правового механизма пока невелика. 4 февраля 1994 г. Президентом Российской Федерации издан Указ "О государственной стратегии Рос- сийской Федерации по охране окружающей среды и обеспе- чению устойчивого развития". Одним из основных направ- лений деятельности является экологически безопасное развитие сельского хозяйства. Причем для обеспечения экологической безопасности государство осуществляет ре- гулирование и стимулирование природоохранной деятель- ности путем проведения социально-экономической, финан- совой и налоговой политики. В связи с этим необходимо дальнейшее совершенствование хозяйственного механизма: закон должен не просто констатировать финансирование программ из различных источников, а заложить четкий принцип долевого участия в затратах. Применительно к охране плодородия почв можно рассмотреть возможность солидарного финансирования мероприятий государством и землепользователями. Статья 106 ЗК о видах экономичес- кого стимулирования рационального использования и охра- ны земель также подлежит применению, так как на сегод- няшний день работает только один пункт; и нужно плани- ровать простое и расширенное воспроизводство плодоро- дия. Законодательство и прежде всего Конституция Рос- сийской Федерации позволяют решать эти проблемы при ус- ловии надлежащего функционирования правовой системы и обеспечения правопорядка. Согласно ст. 72 Конституции вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, приро- допользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, установления общих принци- пов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном веде- нии Федерации и ее субъектов. На наш взгляд, это пред- полагает как минимум согласование решений субъектов по этим вопросам с Федерацией, недопустимость односторон- него подхода к реализации этих полно-мочий, совместное обсуждение и рассмотрение указанных проблем. Однако в области экологии часть полномочий относится к ведению Российской Федерации, и это находится в русле развития мирового опыта установления международных требований к трансграничным загрязнениям, ответственности членов ООН за экологическое состояние своих территорий, экологи- ческую защищенность своих граждан. В соответствии со ст. 71 Конституции России в ее ведении находятся феде- ральная государственная собственность и управление ею (процесс разграничения собственности на природные ре- сурсы на федеральную, субъектов Федерации и др. уже по- шел), установление основ федеральной политики и феде- ральные программы в области экологического развития Российской Федерации (федеральными программами предус- матривается оздоровление регионов озера Байкал, городов Нижнего Тагила Свердловской области и Братска Иркутской области), определение статуса и защита территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономи- ческой зоны и континентального шельфа Российской феде- рации (операция "путина" на Дальнем Востоке продемонс- трировала возможности и силу федеральных природоохран- ных служб) и, на наш взгляд, не менее важное, чем пре- дыдущее, - метеорологическая служба, стандарты, эталоны (т.е. важнейшие критерии и требования к выбросам в ат- мосферу, загрязнениям вод, земли и недр, государствен- но-правовые способы обеспечения единства в подходах к мониторингу и состоянию окружающей среды). Если учесть, что согласно ст. 114 Конституции Правительство Российс- кой Федерации обеспечивает проведение в стране единой государственной политики в области экологии, осущест- вляет управление федеральной собственностью, осущест- вляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, то становится ясно, что конституционная компе- тенция федеральных органов достаточна для осуществления экологических задач, возникающих при проведении земель- ной реформы. Вопрос может заключаться в наличии полити- ческой воли государства, осознании необходимости приня- тия неотложных и решительных мер по выживанию населения страны. Развитие рыночных отношений в землепользовании не исключает применения правовых средств воздействия на нерадивых хозяйственников: осуждение административ- но-командной системы в нашей стране предполагает нара- щивание гласных юридических институтов и инструментов, способных обеспечить сохранение общего блага, каковым является земля и вся окружающая природная среда. Зако- нодательство России предусматривает возможность оценки экологических показателей сельскохозяйственного предп- риятия при решении вопросов о его приватизации, объяв- лении банкротства, передаче из одного ведомства в дру- гое, изменении форм собственности. Правда, эти вопросы остались не до конца разработанными, право- и природо- охранительные органы и их должностные лица не всегда вооружены желанием и соответствующими подробными пред- писаниями и инструкциями, но современная обстановка та- ко-ва, что позволяет с помощью прямого воздействия за- кона при наличии решительности и воли добиваться об- щественно полезных целей, настаивать на реализации норм закона. Проблема правосознания не только не отходит на задний план, но в условиях провозглашения правого госу- дарства получает еще большее звучание. Из печати из- вестны случаи воспрепятствования органам Роскомзема и природоохраны в получении полной докумен-тации предпри- ятий и организаций по разным мотивам, в том числе ввиду частной собственности, необходимости соблюдения коммер- ческой тайны и т.п. Предвзятое и искаженное представ- ление о полной автономности собственника от общества! Технический прогресс на Земле достиг такого уровня, что собственни- ки сами заинтересованы в обеспечении обществом, госу- дарством основополагающих критериев жизни, прежде всего экологических; разумеется, на правовой основе и в инте- ресах гражданина, а не чиновника. Российское законода- тельство по вопросам коммерческой тайны именно для эко- логической информации делает исключение, т.е. не позво- ляет собственнику не выдавать ее компетентным органам, и предстоит известить и научить граждан, равно как и должностных лиц, снабдить их не только знанием своих прав, но и пониманием государственной ответственности за экологическое состояние общества. Таким образом, неблагополучие обстановки в аграрном секторе экономики предполагает сосредоточение государственного земельного и экологического контроля в руках Федерации, использо- вание государственными органами своих полномочий на благо общества, констатацию необходимости централизации государственного управления в условиях формирования открытого демократического общества, правовое образова- ние и воспитание граждан и должностных лиц. Обеспечение правопорядка в земельных отношениях зависит не только и не столько от количества законов, сколько от состояния их применения, от обеспечения режима законности, неотв- ратимости ответственности за их нарушение. Правовой беспредел, о котором известно читателю, констатируется не только в области землепользования, природопользова- ния, но и в других сферах общественных отношений: про- возглашение правовой реформы и правового государства не всегда подкрепляется соответствующим комплексом законо- послушных действий и поступков различных уровней влас- ти; как отмечается в Послании Президента Российской Фе- дерации Федеральному Собранию, порой приходится выхо- дить за пределы правового поля. Поэтому, обсуждая пра- вовые проблемы земельных отношений, целесообразно ви- деть их место и роль в обеспечении рационального и эф- фективного использования земель, других природных ре- сурсов, идти от общего - к частному, от главного _ к второстепенному. Исходя из этого, нельзя не помнить главное целевое назначение земель, приобретающее исклю- чительное значение в настоящее время, - использование для сельскохозяйственных нужд, обеспечение продовольст- венной безопасности страны, решение - рано или поздно - продовольственной программы, удовлетворение потребнос- тей населения в пище надлежащего, современного качества При обсуждении концепций земельной и связанной с ней аграрной реформы эта сторона земельных отношений неред- ко опускается или отходит на задний план, между тем она должна иметь приоритетное значение. Главный предмет дискуссии о формах использования земли и видах собс- твенности на нее порой заслоняет вопросы сохранения ка- чества почв, плодородия сельскохозяйственных угодий, их рекультивации, иных форм их восстановления и сохранения рачительного хозяйствования на земле. Проблема земель- ной собствен- ности слишком идеологизируется, становится символом принадлежности, отчасти мифической линией наступления или обороны. Все участники дискуссий выступают за ста- бильность и эффективность земельных отношений: при этом некоторые сторонники частной земельной собственности обставляют ее такими условиями и оговорками, что она, по существу, становится скорее институтом пожизненного наследуемого владения, чем свободно распоряжаемым иму- ществом. Вдумаемся в предлагаемые и существующие огра- ничения земельной собственности: различного толка мора- тории на покупку и продажу земель сельскохозяйственного назначения (по срокам, по кругу субъектов этих правоот- ношений), обязательность сельскохозяйственной подготов- ки и соответствующих знаний, согласие на сделки органов местного самоуправления и органов государственной влас- ти (что, кстати, наличествует и в ряде стран Западной Европы), учет планов землеустройства, планировки насе- ленных пунктов и социального развития территорий и мно- гое другое, почерпнутое (в том числе) из зарубежного опыта, ложащееся на российские условия. Мы просто обя- заны иметь их в виду, и они, наши обстоятельства, сво- дятся к иному правосознанию как граждан, так и долж- ностных лиц; к иному, как отмечают все участники дис- куссий, состоянию и режиму законности и правопорядка; к иному, на наш взгляд очень важному и актуальному, уров- ню развития третьей и четвертой власти - правосудие и вся правоохранительная система не стали еще полностью самостоятельными и независимыми от других властей, не подчиняются только закону, а свобода информации и глас- ность не превратились в необходимый элемент функциони- рования общества, зависят от государственных субсидий и окриков, хотя и сделано на пути демократизации за пос- ледние десять лет немало. Обставление частного земель- ного собственника - в порядке успокоения и утешения его противников - многочисленными рогатками в условиях бю- рократизированного и коррумпированного аппарата спо- собствует его беспомощности, беззащитности перед монс- тром-государством, приближает к положению наследуемого пожизненного владельца, фактически и на деле во многом сводит на нет ^остроту дискуссий и позиций категоричных сторонников частной собственности земель сельскохозяйс- твенного назначения. Идиллическая картина обращения крестьянина в независимый суд на деле не всегда выдер- живает столкновения с действительнос-тью: круговая по- рука должностных лиц оказывается сильнее демократичес- ких законов и реформаторских начинаний. Увеличение чис- ла земельных чиновников и их заработной платы не оказа- лось пропорциональным эффективности оказания ими помощи фермерам. Хотя число последних достаточно велико, но многие из них оказываются в безысходной зависимости от окружения, начинают опускать руки, не заботятся о буду- щем земли. Думается, поворот крестьянина к терпеливой и постоянной за-боте о земле и ее будущем лежит не столь- ко в плоскости правовых решений, сколько в стабильности земельных отношений, гарантированности владельцу земли плодов его урожая по сходной цене, в создании психологического климата вок- руг рачительного, заботливого крестьянина как кормильца и хранителя плодородия почв России, в принятии экономи- ческих мер. И механическое заимствование зарубежного опыта не всегда удачно. Поместили в земельное законода- тельство Российской Федерации норму о предпочтительнос- ти передачи земли лицам, владеющим сельскохозяйственны- ми навыками, почерпнутую в Европе, норму в целом спра- ведливую, обоснованную, но при конкурсе на участок, открытости его проведения, справедливости решения. А получились известные случаи вымогательства под эту нор- му, отказа в предоставлении участка, своеволия и волюн- таризма. Смущают порой исключительно категорические вы- ражения предыдущего земельного законодательства. Встре- чали ли вы в законодательстве, кроме земельного, выра- жения "навсегда", "навечно"? В знаменитом Декрете о земле от 26 октября 1917 г. говорится об уничтожении частной собственности НАВСЕГДА и без всякого выкупа. И это был не большевистский декрет, как модно было долгое время писать, это был наказ крестьянства, принесенный на Второй съезд Советов партией эсеров, который больше- вистская фракция съезда, не имевшая надежного большинс- тва, поддержала, провела через голосование, обеспечив опору советской власти на первых порах. Другое дело, что последующими декретами о социализации земли идеи Декрета от 26 октября были поколеблены, а затем и в значительной степени извращены. Факт остается фактом - уникальное выражение "навсегда" было связано с отменой частной собственности на землю. Характерно, что Учреди- тельное собрание в январе 1918 г. среди немногих декре- тов приняло Декрет о земле, воспроизведя в основном Декрет от 26 октября 1917 г. и его провозглашение в ка- тегорической форме отмены частной собственности на зем- лю. Вторично подобная формулировка стала использоваться при организации коллективных хозяйств и передаче им зе- мель "навечно", что вошло в земельное законодательство 30-70-х гг. Но уже в 80-х гг. законодательство Союза ССР и Российской Федерации начало отказываться от этого "навечно", заменять его на бессрочное пользование. Во что это вылилось в дальнейшем - известно. И вот перед нами проблема законодательной техники, солидности и ле- гитимности высших органов государственной власти, зако- нодательных учреждений, причем в данном случае исполь- зующих многолетние традиции и чаяния российского крестьянства. Как сегодняшнему законодателю отрешиться от обещаний крестьянских депутатов, составляющих боль- шинство на Втором съезде Советов в 17-м, на Учредитель- ном собрании в 18-м? Надо думать о преемственности и авторитете Российского государства. Глава 3. Земли сельскохозяйственного назначения 1.Характеристика, состав Земли сельскохозяйственного наз- начения определяются в ст. 56 ЗК как земли, предназна- ченные для нужд сельского хозяйства или уже предостав- ленные для этих целей. Главной особенностью этой кате- гории земель является то, что земля здесь выступает в качестве основного средства производства продуктов пи- тания и кормов для животных, а также сырья для промыш- ленности. Поэтому для земель сельскохозяйственного наз- начения установлен особый правовой режим, имеющий целью как охрану и повышение плодородия почв, так и недопуще- ние выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота. Сельскохозяйственные земли состоят из угодий - участков земли с определенным хозяйственным использова- нием (пашни, пастбища, луга и т. п.), земель под сель- скохозяйственными объектами - фермами, токами, дорогами и др., а также неудобьев (овраги, болота и др.). Вся площадь земель, пригодных для нужд сельского хозяйства, подлежит приоритетному использованию. Это означает сле- дующее: 1) предоставляются такие земли прежде всего для сельскохозяйственных целей (ст. 26 ЗК). Пригодность зе- мель для нужд сельского хозяйства устанавливается по данным земельного кадастра. Для строительства же про- мышленных предприятий и иных несельскохозяйственных нужд предоставляются, согласно ст. 27 ЗК, земельные участки несельскохозяйственного назначения или непри- годные для сельского хозяйства либо сельскохозяйствен- ные угодья худшего качества по кадастровой оценке; 2) установлены некоторые ограничения на сделки с землей, предназначенной для сельскохозяйственных целей (см. главу "Оборот земель"). Так, продажа земельных участ- ков, используемых в сельскохозяйственном производстве, с изменением их целевого назначения производится по ре- шению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации (ч. 4 ст. 8 Указа Президента Российской Феде- рации от 27 октября 1993 г.)1; 3) хозяйственная эксплу- атация сельскохозяйственных земель Должна не только не ухудшать состояние земли в результате производственной деятельности, но и восстанавливать и повышать ее плодо- родие и другие полезные качества. Поэтому физические и юридические лица, владеющие, пользующиеся землями для сельскохозяйственного производства, несут определенные обязанности по защите земель от эрозии, заболачивания, иссушения, загрязнения и других процессов разрушения, от зарастания сорняками и кустарниками, заражения вре- дителями и болезнями растений. Они Должны также прово- дить рекультивацию уже нарушенных земель, _________________________________________________________ 1 САПП. 1993.ь 44. Ст. 4191. _________________________________________________________ восстановление их полезных свойств и своевременное вов- лечение в хозяйственный оборот. Все организации, прово- дящие какие-либо работы, связанные с нарушением земель, обязаны снимать, использовать и сохранять плодородный слой почвы. Подробнее содержание охраны земель рассмот- рено в гл. 14; 4) при изъятии сельскохозяйственных зе- мель для несельскохозяйственных нужд, а также при огра- ничении использования или ухудшении качества сельскохо- зяйственных угодий под влиянием деятельности предприя- тий, учреждений, организаций - собственникам земли (землевладельцам, землепользователям, арендаторам) воз- мещаются потери сельскохозяйственного производства. Земли сельскохозяйственного назначения могут предостав- ляться как гражданам, так и юридическим лицам. Индиви- дуальные предприниматели - крестьянские (фермерские) хозяйства - получают земельные участки для ведения то- варного сельскохозяйственного производства. Поэтому к гражданам, желающим вести крестьянское хозяйство, предъявляются особые требования (достижение 18-летнего возраста, опыт работы в сельском хозяйстве, соответс- твующая квалификация или специальная подготовка); уста- новлен особый порядок предоставления им земли (который зависит от того, является ли гражданин членом сельско- хозяйственной организации, предприятия или нет), насле- дования земельного участка, находящегося в собственнос- ти или пожизненном владении граждан, ведущих крестьянс- кое (фермерское) хозяйство, и т.д. Другим гражданам сельскохозяйственные земли предоставляются для удовлет- ворения их личных потребностей в производстве продуктов питания, отдыхе, решения других социальных, культурных, оздоровительных задач (для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, животноводства, огородничества, сенокошения и пастьбы скота). По новому законодательст- ву сельскохозяйственные земли передаются и таким груп- пам граждан, как родовые общины и семьи из числа мало- численных народов Севера1 и казачьи общества2. Порядок получения и использования земли гражданами, в том числе фермерами, будет рассмотрен в следующих главах. Земли сельскохозяйственного назначения для ведения сельскохо- зяйственного производства получают юридические лица, в том числе и те организации, для которых такое произ- водство не является основным: предприятия промышленнос- ти, религиозные организации - например, монастыри - для устройства подсобных сельских хозяйств. _________________________________________________________ 1 Указ Прези- дента Российской Федерации "О неотложных мерах по защи- те мест проживания и хозяйственной деятельности мало- численных народов Севера" от 22 апреля 1992 г. //ВВС. 1992. ь 18. Ст. 1009. 2 Указ Президента Российской Фе- дерации "О мерах по реализации Закона Российской Феде- рации "О реабилитации репрессированных народов в отно- шении казачества"" от 15 июня 1992 г. //'ВВС. 1992. ь 25. Ст. 1429. _________________________________________________________ Но основную массу сельскохозяйственных земель занимают предприятия и организации, непосредственно ведущие аг- рарное производство, - сельские товаропроизводители. Их правовой статус различен. Большинство в настоящее время составляют сельскохозяйственные коммерческие организа- ции. Сельскохозяйственные коммерческие организации мо- гут функционировать в тех формах, которые предусмотрены действующим гражданским законодательством. Согласно ГК, различают хозяйственные общества, товарищества и коопе- ративы. Подробно об этих видах юридических лиц говорит- ся в гл. 11. К настоящему времени в сельском хозяйстве наибольшее распространение по сравнению с другими фор- мами хозяйственных обществ и товариществ получили АО, особенно открытые. Однако положение меняется. Все боль- шее значение в аграрном секторе приобретает кооператив- ная форма производства. Недавно принят Федеральный за- кон о сельскохозяйственной кооперации, регулирующий их деятельность. Согласно этому Закону кооперативы в сель- ском хозяйстве могут быть производственными и потреби- тельскими. Производственный кооператив создается граж- данами для совместной деятельности по производству, пе- реработке и сбыту сельскохозяйственной продукции и вы- полнения иной не запрещенной законом деятельности, ос- нованной на личном трудовом участии членов кооператива (не менее 50% объема работ в производственном коопера- тиве должно выполняться его членами). К сельскохозяйс- твенным производственным кооперативам относятся и кол- хозы. Однако колхозы, созданные до принятия Закона о сельскохозяйственной кооперации, должны в настоящее время привести свои уставы в соответствие с этим Зако- ном, чтобы их правовое положение отвечало демократичес- ким кооперативным принципам. Другая разновидность про- изводственных кооперативов в сельском хозяйстве - кооп- хозы. Раньше законодательство такой формы не предусмат- ривало, закрепления ее в законе потребовали сама жизнь, необходимость предоставить крестьянам свободу выбора видов совместного хозяйствования. В коопхозах сельско- хозяйственное производство также ведется личным трудом членов коопхоза, имущество коопхоза создается путем внесения его членами установленных уставом взносов, но земельные участки остаются в собственности (владении, аренде) крестьянских (фермерских) или личных подсобных хозяйств, создавших коопхоз. Сельскохозяйственные пот- ребительские кооперативы создаются сельскохозяйственны- ми товаропроизводителями: крестьянскими хозяйствами, другими индивидуальными предпринимателями, а также ор- ганизациями и предприятиями (в том числе и сельскохо- зяйственными кооперативами). Создаются они прежде всего для обслуживания своих членов, поэтому в них требуется не личное трудовое участие, а участие членов потреби- тельского кооператива в его хозяйственной деятельности. Потребительские коо- перативы могут быть перерабатывающими сельскохозяйс- твенную продукцию, сбытовыми (торговыми), обслуживающи- ми (которые выполняют мелиоративные, транспортные, ре- монтные, ветеринарные и другие работы), снабженческими, садоводческими, огородническими, животноводческими, кредитными, страховыми и др. Законом установлено, что.не менее 50% объема работ (услуг), выполняемых обс- луживающими, перерабатывающими, сбытовыми (торговыми), снабженческими, садоводческими, огородническими и жи- вотноводческими кооперативами, должно осуществляться для членов данных кооперативов. При этом извлечение прибыли - не главная цель деятельности потребительских кооперативов, поэтому они по закону относятся к неком- мерческим организациям. Лицо, вступающее в сельскохо- зяйственный кооператив любого вида, вносит паевой взнос (пай) - имущественный взнос в паевой фонд кооператива деньгами, земельными участками, земельными и имущест- венными долями либо иным имуществом или имущественными правами, имеющими денежную оценку. При выходе из коопе- ратива члену кооператива должна быть выплачена стои- мость пая или выдано имущество, соответствующее его паю. В сфере сельского хозяйства действуют кроме ком- мерческих и государственные, а также муниципальные предприятия и организации. Все сельскохозяйственные ор- ганизации ведут производство на земле, но если сельско- хозяйственные коммерческие организации могут иметь зе- мельные участки в собственности, то государственным и муниципальным сельскохозяйственным предприятиям земель- ные участки предоставляются только в пользование или аренду. С этим связаны и различия в правах на землю лиц, работающих в таких предприятиях и организациях. Аграрная реформа в России ставила своей целью создание высокоэффективного сельскохозяйственного производства путем разгосударствления, реорганизации колхозов и сов- хозов и предоставление земли в собственность тем, кто ее обрабатывает. Принятые в 1990 г. Законы о земельной реформе (ныне утратил силу)1 и о крестьянском (фермерс- ком) хозяйстве2, а затем и ЗК предусмотрели передачу земли в коллективную собственность работников сельско- хозяйственных предприятий с тем, чтобы были рассчитаны приходящиеся на каждого земельные паи (доли), причем работник, желающий выйти из состава колхоза (совхоза) для создания крестьянского (фермерского) хозяйства, по- лучил право на выделение ему причитающегося земельного пая в натуре. Одновременно было предписано колхозам и совхозам привести свой организационно-правовой статус в соответствие с законодательством, т. е. преобразоваться в новые современные формы коммерческих организаций (Указ Президента Российской Федерации "О _________________________________________________________ 1 ВВС РСФСР. 1990. ь 26. Ст. 327. 2 Там же. Ст. 324. _________________________________________________________ неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" 1991 г.)1. Процесс реорганизации в сельском хо- зяйстве затянулся. До сих пор имеются колхозы и совхо- зы, сохраняющие прежнюю форму хозяйствования. Поэтому нормативные акты, определяющие порядок проведения зе- мельных преобразований в хозяйствах, применимы и в нас- тоящее время. Там, где реформирование произведено, граждане стали собственниками земельных долей. Посмот- рим теперь, что такое земельные доли, как они определя- ются и как ими распорядиться. 2. Права граждан на земельные доли в сельскохозяйственных организациях (раз- меры, процедуры, купля-продажа, дарение, наследование, аренда и др.) Земельная доля (или земельный пай) предс- тавляет собой рассчитанное в гектарах или балло-гекта- рах количество земельной площади, приходящееся на одно- го члена (участника) сельскохозяйственной организации (предприятия). Земельные доли на местности не отграни- чиваются и существуют, так сказать, в документальном выражении до тех пор, пока в установленных законом слу- чаях и порядке не будет произведено выделение в натуре земельного участка, равного по размеру установленной земельной доле. Земельные доли определяются в процессе реорганизации сельскохозяйственных предприятий, которая включает и приватизацию их земель как неотъемлемую часть такой реорганизации. Правительство Российской Фе- дерации 29 декабря 1991 г. приняло постановление "О по- рядке реорганизации колхозов и совхозов"2. Им установ- лено, что для приватизации земли и реорганизации хо- зяйств в каждом колхозе и совхозе создаются комиссии. В их состав включаются представители местных органов власти, администрации хозяйств, районных управлений сельского хозяйства, комитетов по земельной реформе, кредиторов. Министерством сельского хозяйства было ут- верждено Положение о комиссии по приватизации земли и реорганизации колхоза (совхоза)3. 4 сентября 1992 г. Правительством Российской Федерации принято более под- робное Положение о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий4. Им установлено, что при определении зе- мельной доли (пая) учитываются все сельскохозяйственные угодья в границах __________________________________________________________ 1 ВВС РСФСР. 1992. ь 1. Ст. 53. 2 СП. 1992. ь 1-2. Ст. 9. 3 Земельное право Российской Феде- рации /Под ред. Н.Н.Осокина. М., 1995. Ст. 447-454. 4 САПП. 1992. ь 12. Ст. 931. __________________________________________________________ сельскохозяйственных предприятий, за исключением зе- мельных участков: - переданных в ведение местных Сове- тов народных депутатов, в том числе земель приусадебно- го фонда, участков, занятых сенокосами и пастбищами об- щественного пользования; - включенных в фонд перерасп- ределения земель; - используемых в качестве сортоучаст- ков для испытания новых сортов сельскохозяйственных культур; - переданных данному хозяйству в аренду. Раз- мер индивидуальной земельной доли (пая) устанавливается независимо от трудового вклада и стажа работы и опреде- ляется в натуральном и стоимостном выражении. При этом стоимость земли оценивается в размере 5-кратного налога на землю. В случае же если площадь земельных угодий, выделенных коллективу хозяйства в собственность бесп- латно, окажется меньше площади прежних земельных уго- дий, то приоритетное право на аренду или выкуп остав- шейся части земельных угодий предоставляется гражданам, ранее использовавшим земельные участки на правах арен- ды, членам трудовых коллективов, решившим создать крестьянские хозяйства, а также другим работникам этого хозяйства. Данным постановлением был определен порядок предоставления земельных долей, этот порядок впоследс- твии уточнен постановлением Правительства Российской Федерации "О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев" от 1 февраля 1995 г.1, однако им установлено, что в случае, если земель- ные доли уже рассчитаны в соответствии с постановлением от 4 сентября 1992 г. и утверждены в установленном по- рядке, их повторный перерасчет не производится, а выда- ча свидетельств осуществляется по заявлениям собствен- ников на основании прежних расчетов. Согласно одобрен- ным постановлением от 1 февраля 1995 г. Рекомендациям по подготовке и выдаче документов о праве на земельные доли и имущественные паи, размер земельной доли рассчи- тывается в гектарах или в балло-гектарах. Размер зе- мельной доли в гектарах рассчитывается путем деления общей площади сельскохозяйственных угодий, переданных в общую собственность участников (членов) сельскохозяйс- твенной коммерческой организации (предприятия), на чис- ло лиц, имеющих право на получение в собственность зе- мельных долей. Общая площадь сельскохозяйственных уго- дий определяется по данным инвентаризации, а при их от- сутствии - по государственному акту (свидетельству). Размер земельной доли в балло-гектарах рассчитывается путем деления суммы балло-гектаров всех сельскохозяйс- твенных угодий, переданных в общую собственность участ- ников, (членов) указанной организации (предприятия), на число лиц, имеющих право на получение земельной доли. __________________________________________________________ 1 СЗ. 1995. ь 7. Ст. 534. __________________________________________________________ Кто же имеет право на получение земельной доли? На по- лучение в собственность земельных долей имеют право: работники сельскохозяйственной коммерческой организации (предприятия), в том числе уволенные из этой организа- ции (предприятия) по сокращению численности работников после 1 января 1992 г. и до момента возникновения права собственности на земельную долю. В их число не включа- ются временные, сезонные работники, а также лица, рабо- тающие по гражданско-правовым договорам, и совместите- ли, основное место работы которых находится в другом хозяйстве; пенсионеры, вышедшие на пенсию в сельскохо- зяйственной коммерческой организации (предприятии) и проживающие на ее территории, в том числе получающие пенсии по случаю потери кормильца, по инвалидности, по уходу за инвалидами и др. [Под "территорией сельскохо- зяйственной коммерческой организации (предприятия)" по- нимаются земли, находящиеся в пределах, которые опреде- лены в документах об отводе земли, выданных до утверж- дения новых проектов перераспределения земель в связи с реорганизацией хозяйств.] Проживающими на территории данной сельскохозяйственной коммерческой организации (предприятия) признаются также пенсионеры, живущие в домах или жилых помещениях, находящихся на ее балансе на момент возникновения права собственности на земель- ную долю, даже если эти дома расположены вне этой тер- ритории; пенсионеры, проживающие на территории, пере- данной сельскохозяйственной коммерческой организации (предприятию) в результате реорганизации, но вышедшие на пенсию в том хозяйстве, в пользовании которого эти земли находились ранее; лица, занятые в социальной сфе- ре на селе (работники предприятий и организаций здраво- охранения, культуры, быта, связи, торговли и обществен- ного питания, образовательных учреждений, расположенных на территории сельскохозяйственной коммерческой органи- зации (предприятия); временно отсутствующие работники сельскохозяйственной коммерческой организации (предпри- ятия) - военнослужащие срочной службы, стипендиаты хо- зяйства, работники, направленные на повышение квалифи- кации, лица, имеющие право вернуться в соответствии с действующим законодательством на прежнее место работы (в случае их возвращения), женщины, находящиеся в от- пуске по "временности и родам и отпуске по уходу за ре- бенком. Указанные лица могут лично распорядиться своей земельной долей либо выслать доверенность на распоряже- ние ею своим доверенным лицам, которые распорядятся зе- мельной долей в соответствии с указаниями временно от- сутствующего работника. Если работник не имеет возмож- ности лично явиться либо выслать доверенность, принад- лежащая ему земельная доля отходит к невостребованным земельным долям с правом последующего востребования в случае его возвращения в хозяйство (в течение установ- ленного законодательством Российской Федерации срока исковой давности); наследники лица, имевшего право на получение в собс- твенность земельной доли, но умершего к моменту выдачи свидетельства (в течение установленного срока исковой давности). Важно подчеркнуть, что перечисленные лица имеют право на первичное получение земельной доли толь- ко в одной сельскохозяйственной коммерческой организа- ции. Кроме того, Указом Президента Российской Федерации от 7 марта 1996 г. разрешено руководителям и специалис- там сельскохозяйственных органов, специалистам сельско- хозяйственного профиля органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе руководителям и специалистам, проработавшим в колхозах, совхозах и других сельскохо- зяйственных организациях не менее пяти лет, получать в собственность земельные участки (для ведения крестьянс- кого хозяйства и использования в иных целях) бесплатно за счет свободных земельных паев хозяйств на тех же ус- ловиях, какие предусмотрены для бесплатной передачи зе- мельных участков или земельных долей гражданам - сель- ским товаропроизводителям. Споры, связанные с правом на получение имущественного пая и размером этого пая, раз- решаются судом. Теперь посмотрим, в каком порядке про- исходят подготовка и выдача документов о праве на зе- мельные доли. Внутрихозяйственные комиссии по привати- зации земли и реорганизации проводят следующую работу: - организуют проведение инвентаризации сельскохозяйс- твенных угодий; - составляют (уточняют) списки лиц, имеющих право на получение земельных долей в соответс- твии с законодательством; - рассчитывают (уточняют) размеры земельных долей; - подготавливают пакет доку- ментов по выдаче свидетельств на право собственности на земельные доли; - организуют выдачу подготовленных ра- йонными комитетами по земельным ресурсам и землеуст- ройству свидетельств на право собственности на земель- ные доли. После того как соответствующий пакет докумен- тов подготовлен внутрихозяйственной комиссией, он ут- верждается высшим органом управления сельскохозяйствен- ной организации, предприятия (общим собранием, собрани- ем уполномоченных, администрацией и т.п.) и представля- ется в администрацию района. Администрация района (гла- ва органа районного самоуправления) после получения до- кументов в месячный срок принимает решение о передаче земель в общую собственность участников (членов) сель- скохозяйственной коммерческой организации (предприятия) и о выдаче им свидетельств на право собственности на земельные доли. Свидетельства должны быть выданы в срок, не превышающий 1 месяца со дня принятия решения районной администрацией. Оформляет и выдает свидетель- ства на право собственности на земельные доли лицам, имеющим право на их получение, районный комитет по земельным ресурсам и землеустройству, он же их регистрирует. Моментом возникновения права собствен- ности на земельную долю является дата принятия адми- нистрацией района решения о передаче земли в общую собственность участников (членов) сельскохозяйственной коммерческой организации (предприятия). Свидетельства собственникам земельных долей выдаются по форме, ут- вержденной Указом Президента Российской Федерации "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" от 27 октября 1993 г.1 Однако и сви- детельства, выданные еще до вступления в силу этого Указа, имеют такую же законную силу. Временным докумен- том, который при реорганизации сельскохозяйственных предприятий может удостоверять право собственности на земельную долю, служит выписка из приложения к докумен- ту, удостоверяющему право общей собственности на землю (решению местной администрации, государственному акту). Такая выписка выдается районным комитетом по земельным ресурсам и землеустройству, а при получении свидетель- ства о праве собственности на земельную долю подлежит сдаче. В принятом 7 марта 1996 г. Указе Президента Рос- сийской Федерации "О реализации конституционных прав граждан на землю" отмечено, что с начала 1991 г. в ре- зультате проведения реформы 12 млн. сельских жителей стали собственниками земельных долей. Указом предписано Правительству Российской Федерации и органам исполни- тельной власти субъектов Российской Федерации принять меры к завершению в 1996 г. выдачи членам сельскохо- зяйственных организаций и другим гражданам - собствен- никам земельных долей свидетельств на право собствен- ности на земельные доли. Установлено, что выдача и ре- гистрация этих свидетельств производятся бесплатно. Ор- ганы местного самоуправления обязаны были в течение ме- сяца со дня опубликования данного Указа направить всем собственникам земельных долей извещения о порядке полу- чения зарегистрированных в соответствии с российским законодательством свидетельств на право собственности на земельные доли (для тех, кто ранее их не получил). Невостребованные земельные доли, на которые не поступи- ли заявления на получение свидетельств на право собс- твенности, сохраняются за сельскохозяйственными органи- зациями (или передаются сельскохозяйственным организа- циям), которые используют их в течение трех лет. Если за это время собственник земельной доли не подал заяв- ление на получение свидетельства на право собственности на земельную долю и не принял решение об использовании земельной доли, она остается в пользовании сельскохо- зяйственной организации еще на три года. __________________________________________________________ 1 САПП. 1993.ь 44. Ст. 4191. __________________________________________________________ Невостребованные земельные доли передаются сельскохо- зяйственным коммерческим организациям с их согласия, если же сельскохозяйственная коммерческая организация отказывается от использования невостребованных долей, они зачисляются в фонд перераспределения земель района. Не допускается передача одной земельной доли нескольким сельскохозяйственным коммерческим организациям. Невост- ребованные земельные доли передаются с указанием их собственника, а сельскохозяйственная организация в от- ношении них осуществляет только представительство в со- ответствии со ст. 183 ГК. Она несет перед собственника- ми невостребованных долей ответственность по всем пре- тензиям, которые они могут предъявить в отношении поль- зования принадлежащими им, но не востребованными зе- мельными долями. Сельскохозяйственная организация также вносит в бюджет налоговые и иные обязательные платежи за невостребованные земельные доли. К сожалению, не везде на местах оперативно и правильно организована вы- дача документов на земельные доли. Кое-где допускаются проволочки, гражданам приходится сталкиваться с бюрок- ратизмом чиновников. Многое здесь зависит от исполни- тельности районных администраций, а также от позиции органов власти в краях, областях и республиках, входя- щих в состав Российской Федерации. Положительным явля- ется, например, опыт Самарской области, где уже 3 апре- ля 1996 г. принято постановление главы администрации области "О мероприятиях по исполнению Указа Президента Российской Федерации от 7 марта 1996 г. "О реализации конституционных прав граждан на землю". В нем намечены конкретные действия органов исполнительной власти по исполнению отдельных норм Указа - например, завершить выдачу свидетельств на право собственности на земельные доли - и установлен график проверок исполнения. В бли- жайшее время администрацией Самарской области будет ут- вержден Временный порядок купли-продажи гражданам зе- мельных долей и условия выкупа их у собственников орга- нами местного самоуправления. Необходимо иметь в виду, однако, что Положением о реорга-низации колхозов, сов- хозов и приватизации государственных сельскохозяйствен- ных предприятий установлены изъятия из общего порядка приватизации земли в отношении специализированных хо- зяйств. Обязательным условием реорганизации этих хо- зяйств является сохранение выполнения ими особых произ- водственных функций по основной специализации. Поэтому выделение части имущества и земли, обеспечивающих вы- полнение данных функций, в натуре при выходе из состава хозяйства не допускается в госу-дарственных племенных и конных заводах, государственных конюшнях, ипподромах, селекционно-гибридных центрах, государственных семенных инспекциях и лабораториях по сортоиспытанию сельскохо- зяйственных культур, сортоиспытательных станциях и участках, предприятиях по воспроизводству ценных видов рыб. Реорганиза- ция же учебно-опытных, учебно-производственных, опыт- но-производственных и других хозяйств высших и средних сельскохозяйственных учебных заведений, научно-исследо- вательских институтов, совхозов, техникумов, совхо- зов-колледжей, опытных хозяйств ма-шиноиспытательных станций, опытно-селекционных станций, ботанических са- дов - при обязательном объединении имущественных и зе- мельных долей (паев) в размере, обеспечивающем учебный или исследовательский процесс. Причем на земельные доли не распределяются опытные поля (участки) научно-иссле- довательских учреждений и учебных заведений. Специали- зированные племенные колхозы и совхозы, овощеводческие совхозы с мелиоративными системами, семеноводческие, рисоводческие, плодоводческие, виноградские, чаеводчес- кие, хмелеводческие, по выращиванию лекарственных трав, эфиромаслич-ных культур, зверосовхозы реорганизуются с сохранением целостности специализированных участков производства, технологических линий или технологически неделимых объектов, необходимых для сохранения сложив- шейся специализации производства. В реорганизуемых жи- вотноводческих комплексах, птицефабриках и парнико- во-тепличных комбинатах в случае, если земельные площа- ди хозяйства достаточны лишь для обеспечения кормами животноводства, работник не вправе получить земельную долю в натуре при выходе из хозяйства. Без выделения земельной доли в натуре реорганизуются также сельскохо- зяйственные предприятия, расположенные в городской чер- те. Указанные нормы закреплены в п. 20-23 и 26 упомяну- того Положения. В связи с этим в тексте Указа Президен- та Российской Федерации "О регулировании земельных от- ношений и развитии аграрной реформы в России" записано: "Права по выделению земельных долей (паев) в натуре не распространяются на работников сельскохозяйственных предприятий, реорганизация которых производится в соот- ветствии с пунктами 20-23 и 26 Положения о реорганиза- ции". Так, гр-н Р. был членом колхоза "Заветы Ильича" (Московская область), впоследствии преобразованного в Ассоциацию крестьянских хозяйств, а затем в сельскохо- зяйственный кооператив - агрофир-му "Русь". Р. вышел из колхоза, написав заявление о выделении приходящегося на его долю земельного участка для ведения крестьянского хозяйства, но ответа не получил. Тогда он обратился в суд, и решением Домодедовского городского народного су- да Московской области его иск был удовлетворен. Однако заместитель Председателя Верховного Суда Российской Фе- дерации принес протест на данное решение, который был удовлетворен президиумом Московского областного суда1. Выяснилось, что колхоз "Заветы Ильича" был спе-циализи- рованным хозяйством, имел основное производственное на __________________________________________________________ 1БВС. 1994. ь 1. С. 13-14. __________________________________________________________ правление - выращивание телок. Войдя в агрофирму "Русь", сохранил свою специализацию. Агрофирма же - жи- вотноводческий комплекс, имеет большое стадо крупного рогатого скота и испытывает острый дефицит в земельных площадях для обеспечения скота грубыми и сочными корма- ми, поэтому в силу Постановления от 4 сентября 1992 г. и утвержденного им Положения работник, выходящий из та- кого хозяйства, не вправе получить земельную долю в на- туре. В этих случаях земельный участок для ведения фер- мерского хозяйства может быть выделен администрацией района за счет земель, находящихся в ее распоряжении для этих целей. В таких случаях собственнику земельной доли следует использовать эту долю другими способами, о которых идет речь в данной главе. Собственность на зе- мельную долю не имела бы смысла, если бы собственники не имели права распорядиться своими долями. Однако за- кон не может не ограничивать направления использования земельных долей, поскольку государство в виде этих до- лей предоставило крестьянам бесплатно лучшие, т. е. пригодные для производства сельхозпродукции, земли и не может допустить их разбазаривания, массовой распродажи для несельскохозяйственных целей. Поэтому в законода- тельстве существует исчерпывающий перечень прав собс- твенников по распоряжению земельными долями. Лица, ко- торым принадлежат земельные доли, должны знать, что объем этих прав не оставался неизменным со времени на- чала земельной и аграрной реформ, он изменялся и расши- рялся. В Указе Президента Российской Федерации "О неот- ложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" 1991 г.1 речь идет только о праве работников сельскохозяйственных предприятий продать земельную долю другим работникам хозяйства или самому хозяйству; граж- дане, выходящие из колхозов и совхозов, могли обменять земельную долю или сдать ее в аренду, а получить учас- ток в натуре можно было лишь в случае создания кресть- янского хозяйства. Положение о реорганизации колхозов, совхозов... допускает также для любого владельца зе- мельной доли возможность сдать ее в аренду другим вла- дельцам долей, передать по наследству и внести в ка- честве взноса в создаваемое товарищество, АО или коопе- ратив. Указ Президента Российской Федерации от 27 ок- тября 1993 г. добавляет сюда залог земельной доли, сда- чу в аренду (любым гражданам и юридическим лицам), а также продажу - но только для целей производства сель- скохозяйственной продукции (т. е. организациям, ведущим сельскохозяйственное производство, фермерским хозяйс- твам, гражданам, работающим в сельскохозяйственных предприятиях и организациях либо проживающим на селе м ведущим личное подсобное хозяйство). В настоящее время в отношении перечня прав по распоряжению земельными до- лями действует последний по времени норма __________________________________________________________ 1 ВВС РСФСР.1992. ь 1. Ст. 53. __________________________________________________________ тивный акт, посвященный этому вопросу, - Указ Президен- та Российской Федерации "О реализации конституционных прав граждан на землю". Более детально отдельные момен- ты распоряжения долями урегулированы в одобренных упо- минавшимся выше постановлением Правительства Российской Федерации от 1 февраля 1995 г. рекомендациях о порядке распоряжения земельными долями и имущественными паями. Большинство прав по распоряжению земельными долями не требуют выдела их в натуре в качестве конкретного, ог- раниченного на местности земельного участка. Когда та- кой участок в счет земельной доли выделен и предостав- лен, на него оформляются соответствующие документы о праве собственности на земельный участок (а не долю) и речь идет уже о распоряжении участком, а не земельной долей. Передача же земельной доли на тех или иных осно- ваниях от одного лица другому лицу (физическому или юридическому) фактически выглядит как передача докумен- тов о праве собственности на данную земельную долю. Вы- деление земельной доли в натуре, т. е. предоставление земельного участка в размерах, указанных в документах на земельную долю, может быть осуществлено только в особых, установленных законом случаях, о которых пойдет речь ниже. Без выдела же в натуре собственник земельной доли может распорядиться ею - без согласия на то других участников долевой собственности - следующим образом: - обменять на имущественный пай или на земельную долю в другом хозяйстве; - продать; - передать по наследству; - передать на условиях договора ренты и пожизненного содержания; - внести в уставный капитал или паевой фонд сельскохозяйственной организации. В каждой сельскохо- зяйственной организации в ходе реорганизации произво- дится раздел земли на доли, а имущества - на паи, поэ- тому все работающие в хозяйстве и пенсионеры становятся обладателями как земельной доли, так и имущественного пая. Они могут обменяться между собой: например, группа граждан-участников сельскохозяйственной организации хо- чет, объединив свои имущественные паи и обменяв допол- нительно на имущественные паи собственные земельные до- ли, получить затем эти паи в натуре в виде Здания и оборудования либо получить денежную компенсацию, ку-пить все необходимое и создать самостоятельную ком- мерческую организацию по ремонту техники. В свою оче- редь, получить допол-нительные земельные доли путем об- мена на имущественные паи может быть выгодно тем, кто собирается создавать крестьянское (Фермерское) хозяйс- тво. Для оформления таких сделок могут применяться пра- вила купли-продажи земельной доли, о которых речь пой- дет ниже, только в качестве средства платежа будет указываться денежный эквивалент стоимости имущественных паев. В принципе не запрещен и обмен земельными долями внутри одной сель- скохозяйственной организации, но вряд ли он имеет ка- кой-либо смысл, поскольку размеры долей одинаковы, а расположение их на местности не определяется. Другое дело - обмен долями между членами разных сельскохозяйс- твенных организаций: здесь и размер долей может отли- чаться, и играет роль как расположение этих организа- ций, так и их организационно-правовая форма и экономи- ческие показатели деятельности. Только надо иметь в ви- ду, что совершить обмен земельных долей между собой мо- гут только участники сельскохозяйственных предприятий, еще находящихся в процессе реорганизации, где сохраня- ется коллективная собственность на землю. Если же зе- мельная доля внесена в уставный капитал коммерческой организации - такой, как акционерное общество, - то, как мы увидим дальше, право собственности гражданина на нее теряется и обменять ее нельзя. В последнем Указе Президента Российской федерации (от 7 марта 1996 г.) купля-продажа земельных долей уже не оговаривается ус- ловием "только для целей сельскохозяйственного произ- водства". И действительно, здесь не возникает никакой опасности распродажи сельскохозяйственных земель, ведь продается не земельный участок, а только земельная до- ля, получить которую в натуре можно как раз исключи- тельно для ведения сельского хозяйства. Единственное условие, установленное сейчас законом для продажи зе- мельных долей, - соблюдение правил, предусмотренных ст. 250 ГК Российской Федерации. В этой статье говорится, что при продаже доли в праве общей собственности посто- роннему лицу остальные участники долевой собственности имеют преимущественное право покупки продаваемой доли по цене, за которую она продается, и на прочих равных условиях. Продавец доли обязан известить в письменной форме остальных участников долевой собственности о на- мерении продать свою долю постороннему лицу с указанием цены и других условий, на которых продает ее. Если ос- тальные участники долевой собственности откажутся от покупки или не приобретут продаваемую долю в течение месяца, продавец вправе продать свою долю любому лицу. При продаже доли с нарушением преимущественного права покупки любой другой участник долевой собственности имеет право в течение трех месяцев требовать в судебном порядке перевода на него прав и обязанностей покупате- ля. Указом Президента Российской Федерации от 7 марта 1996 г. разрешено также органам местного самоуправления по заявлению собственника выкупать его земельную долю в целях пополнения фонда перераспределения земель и пере- дачи (продажи) юридическим лицам и гражданам Российской Федерации для производства сельскохозяйственной продук- ции. Порядок и условия выкупа устанавливаются, органами государственной власти субъектов Рос- сийской Федерации (республик, краев, областей в составе Федерации). Продавец и покупатель заключают договор купли-продажи земельной доли по установленной форме. Договор может быть нотариально удостоверен и зарегист- рирован в соответствии с действующим законодательством. Оплата за земельную долю может производиться единовре- менно или в рассрочку. Земельная доля переходит в собс- твенность покупателя независимо от того, какая форма оплаты (единовременная или в рассрочку) предусмотрена договором. Дарение земельного пая и передача его по наследству производятся по общим правилам, установлен- ным гражданским законодательством. Для того чтобы пода- рить земельную долю гражданину или юридическому лицу, необходимо заключить договор дарения, согласно которому одна сторона (даритель) безвозмездно передает или обя- зуется передать другой стороне (одаряемому) данную зе- мельную долю. Поскольку речь в данном случае идет о да- рении недвижимого имущества (земли), такой договор сог- ласно ст. 574 ГК Российской Федерации должен быть зак- лючен обязательно в письменной форме и подлежит госу- дарственной регистрации. Упоминавшийся Указ Президента Российской Федерации "О реализации конституционных прав граждан на землю" впервые предусматривает и еще одну возможность для владельцев земельной доли - передать ее на условиях договора ренты и пожизненного содержания. Такие договоры также регулируются новым ГК. По договору ренты собственник земельного пая передает его в собс- твенность другому лицу, которое в обмен обязуется вып- лачивать периодически ренту (в виде определенной денеж- ной суммы либо предоставления иных средств на содержа- ние). Причем может быть установлена обязанность выпла- чивать ренту бессрочно - это будет постоянная рента или на срок жизни получателя ренты (пожизненная рента). До- говор ренты следует удостоверить нотариально, а пос- кольку речь идет о передаче земли, то и зарегистриро- вать в государственных органах. Необходимо отметить, что земельная доля при договоре ренты может передавать- ся и бесплатно, и за плату - в зависимости от Догово- ренности сторон. За просрочку выплаты ренты плательщик уплачивает получателю ренты проценты. Их размер по об- щему правилу ст. 395 ГК Российской Федерации определя- ется существующей в месте жительства получателя ренты учетной ставкой банковского процента на день, когда должна была состояться очередная выплата ренты. Но до- говором может быть установлен и другой размер процен- тов. Права на получение постоянной ренты можно уступить по договору другим лицам либо передать по наследству. Постоянная рента выплачивается в деньгах в размере, устанавливаемом догово- ром, причем может быть предусмотрено увеличение размера выплачиваемой ренты пропорционально увеличению установ- ленного законом минимального размера оплаты труда. Мож- но предусмотреть в договоре выплату постоянной ренты путем предоставления вещей, выполнения работ или оказа- ния услуг, соответствующих по стоимости денежной сумме ренты. Если договором не предусмотрено иное, постоянная рента выплачивается по окончании каждого календарного квартала. Плательщик постоянной ренты вправе отказаться от дальнейшей выплаты ренты путем ее выкупа, но он обя- зан сообщить об этом в письменной форме не позднее чем за три месяца до прекращения выплаты ренты. Договором может быть установлен и более длительный срок. Можно, например, предусмотреть, что право на выкуп постоянной ренты не может быть осуществлено при жизни получателя ренты или в течение иного срока (но не свыше 30 лет с момента заключения договора). Обязательство по выплате ренты не прекращается до получения всей суммы выкупа получателем ренты (если иной порядок выкупа не предус- мотрен договором). В определенных случаях сам получа- тель постоянной ренты вправе требовать ее выкупа пла- тельщиком. Например, если плательщик просрочил выплату ренты более чем на год, если он признан не-платежеспо- собным, если земельная доля передана в общую собствен- ность; договором могут быть предусмотрены и другие слу- чаи. Выкуп производится по цене, определенной договором постоянной ренты. Если в договоре условия о выкупной цене отсутствуют, устанавливается цена, соответствующая годовой сумме подлежащей выплате ренты, плюс, если зе- мельная доля передавалась под выплату ренты бесплатно, в выкупную цену включается цена этой земельной доли. Пожизненная рента может быть установлена на период жиз- ни гражданина, передающего земельную долю под выплату ренты, либо на период жизни другого указанного им граж- данина. Допускается установление пожизненной ренты в пользу нескольких граждан. Тогда их доли в праве на по- лучение ренты считаются равными (если иное не предус- мотрено договором пожизненной ренты). В случае смерти одного из получателей ренты его доля в праве на получе- ние ренты переходит к пережившим его получателям ренты (но договором может быть предусмотрено и иное), а в случае смерти последнего получателя ренты обязательство выплаты ренты прекращается. Пожизненная рента определя- ется в договоре как денежная сумма, периодически выпла- чиваемая получателю ренты (как правило, по окончании каждого календарного месяца) в течение его жизни. Раз- мер пожизненной ренты, определяемой в договоре, в рас- чете на месяц должен быть не менее минимального размера оплаты труда, установленного законом, и подлежит увели- чению по мере его увеличения. В случае существенного нарушения договора пожизненной ренты плательщиком получатель вправе требовать от пла- тельщика ренты выкупа ренты или расторжения договора и возмещения убытков. Если же под выплату пожизненной ренты земельная доля отчуждалась бесплатно, получатель ренты вправе потребовать так-же выплаты ее стоимости. Договор ренты может быть заключен также в форме догово- ра пожизненного содержания с иждивением, по которому гражданин передает принадлежащую ему земельную долю в собственность плательщика ренты, а тот обязуется осу- ществлять пожизненное содержание с иждивением граждани- на и(или) указанного им третьего лица (лиц). Обязан- ность плательщика ренты в этом случае может включать обеспечение потребностей в жилище, питании и одежде, а если этого требует состояние здоровья гражданина, также и уход за ним. Договором может быть предусмотрена и оп- лата плательщиком ренты ритуальных услуг. В договоре пожизненного содержания с иждивением должна быть опре- делена стоимость всего общего содержания с иждивением. Она должна составлять на месяц не менее двух минималь- ных размеров оплаты труда, установленных законом. Споры об объеме содержания, если они возникли между сторона- ми, разрешаются судом. Договором может быть предусмот- рена возможность замены предоставления содержания с иж- дивением в натуре выплатой в течение жизни гражданина периодических платежей в деньгах. При существенном на- рушении плательщиком ренты своих обязательств получа- тель ренты вправе потребовать возврата земельной доли, переданной в обеспечение пожизненного содержания, либо выплаты ему выкупной цены. Передача земельной доли на условиях выплаты ренты или пожизненного содержания - один из наиболее удобных вариантов распоряжения своей земельной долей для пенсионеров, которые могут заклю- чить соответствующий договор с сельскохозяйственной ор- ганизацией. В Указе Президента Российской Федерации "О реализации конституционных прав граждан на землю" ниче- го не говорится о возможности залога земельной доли. Этот вопрос будет решен в Дальнейшем законодательстве с принятием нового ЗК и специального закона, регулирующе- го порядок внесения в залог земельных Участков. Все вы- шеперечисленные способы распоряжения земельной до-лей были связаны с ее отчуждением, т. е. переходом в собс- твенность другого лица. Существует еще возможность пе- редачи земельной доли в пользование за плату другому лицу или организации, при которой у владельца земельной доли остается право собственности на нее - это сдача в аренду земельной доли. Земельная доля может быть пере- дана в аренду только крес-тьянским (фермерским) хозяйс- твам, сельскохозяйственным органи-зациям или гражданам для ведения личного подсобного хозяйства. Арендодатель и арендатор заключают договор аренды зе- мельной доли, который подлежит регистрации в установ- ленном порядке на местах в комитетах по земельным ре- сурсам и землеустройству, а по желанию сторон может быть также заверен нотариально. Договоры аренды земель- ных долей заключаются на срок не менее трех лет. Арен- додателями могут выступать как отдельный собственник, так и группа собственников земельных долей (например, группа работников реорганизованного хозяйства вступила в сельскохозяйственный кооператив и сдала свои земель- ные доли в аренду этому кооперативу). В последнем слу- чае заключается многосторонний договор аренды земельных долей. К договору аренды прилагается план арендуемого земельного участка, который выдается арендодателю (од- ному из арендодателей, если договор многосторонний) и арендатору. Для того чтобы можно было приступить к ис- пользованию арендуемой земельной доли, она должна быть выделена в натуре в качестве земельного участка. Реко- мендации о порядке распоряжения земельными долями гово- рят о том, что действия по выделению в натуре земельно- го участка, соответствующего арендованной земельной до- ле (долям), имеет право осуществлять с согласия арендо- дателя (арендодателей) арендатор. Например, если арен- датор - гражданин, он возбуждает ходатайство о предос- тавлении земельного участка в натуре для ведения крестьянского или личного подсобного хозяйства в том же порядке, как если бы получал участок в счет доли, при- надлежащей ему на праве собственности. В тех же Реко- мендациях упоминается, что в случае заключения многос- тороннего договора аренды земельные участки в натуре каждому арендодателю могут не выделяться. Разумеется, нужды в таком выделении не возникает, если в аренду сдаются все земельные доли, полученные работниками дан- ного хозяйства, одному сельскохозяйственному предприя- тию (организации). В любом случае в свидетельство на право собственности на земельную долю каждого арендода- теля вносится соответствующая запись о передаче доли в аренду. Условия оплаты определяются договором аренды. В счет арендной платы арендодатель (арендодатели) может получить деньги, продукцию или услуги. Договором может быть установлено, что земельный налог выплачивает арен- датор. Арендатор может использовать арендуемый земель- ный участок только для сельскохозяйственного производс- тва и не имеет права его продавать, закладывать или от- чуждать каким-либо другим образом. Площадь земель сель- скохозяйственного назначения, арендуемых для производс- тва сельскохозяйственной продукции, не ограничивается. Для большинства граждан, получивших земельные доли в ходе реорганизации сельскохозяйственных предприятий и желающих продолжать работу в сельскохозяйственном производстве, выбор способов распоряжения земельной долей сводится к двум возможностям: внесения доли в уставный капитал (паевой фонд) сельскохозяйственной коммерческой органи- зации либо получения ее в натуре для ведения крестьянс- кого или личного подсобного хозяйства - в зависимости от того, желает ли человек хозяйствовать на земле инди- видуально или как участник коллективного формирования. Необходимо отчетливо понимать, что создание в ходе аг- рарной реформы организаций с коллективной собствен- ностью на землю имеет промежуточный, временный харак- тер. Конечная цель - создание условий для повышения эф- фективности сельхозпроизводства путем формирования многоукладной экономики на селе, включающей сеть ком- мерческих организаций современных организационно-право- вых форм и семейных фермерских хозяйств. То, что в аг- рарной сфере экономики до сих пор кое-где действуют так называемые коллективные предприятия (они часто именуют- ся совхозами, ассоциациями, даже акционерными общества- ми), уже не соответствует новому законодательству. Ком- мерческие организации, в том числе сельскохозяйствен- ные, могут функционировать только в тех формах, которые предусмотрены ГК. При этом ни в хозяйственных обществах и товариществах, ни в кооперативах действующим законо- дательством не предусмотрена коллективная собственность их участников (или членов) на имущество в том числе на землю. Как уже упоминалось, участники акционерного об- щества другого общества, товарищества обязаны внести вклад в уставный капитал данной организации в порядке, размерах, способами и в сроки, которые предусмотрены учредительными документами этой коммерческой организа- ции. В сельском хозяйстве работники реорганизованных колхозов и совхозов, вступая во вновь создаваемые ком- мерческие организации, вносят в качестве таких вкладов свои имущественные паи и земельные доли. При этом, как подчеркива- лось, право собственности на эти доли и паи переходит к самой коммерческой организации1. При внесении земельных долей в ус- тавный капитал сельско- хозяйственной коммерческой организации этой организации как юридическому лицу выдаются свидетельство на право собственности на земельный участок, площадь которого соответствует внесенным земельным долям, и план этого участка. Свидетельство на право собственности на зе- мельную долю лица, внесшего свою долю в уставный капи- тал указанной организации, теряет юридическую силу. Те доли, на которые разделен уставный или складочный ка- пи-тал в обществах с ограниченной ответственностью и в товарищест- вах, не следует путать с земельными долями. Доли в капитале, так же как акции в акционерном общест- ве, служат для начисления на __________________________________________________________ 1 ГК. Ст. 66 __________________________________________________________ них соответствующего процента прибыли. При выходе граж- данина из состава участников хозяйственного общества, товарищества ему возмещается стоимость части имущества коммерческой организации, соответствующая его доле в уставном капитале (или принадлежащим ему акциям). В дальнейшем при совершенствовании законодательства, воз- можно, будут учтены особенности сельскохозяйственных коммерческих организаций, предусмотрена возможность по- лучения обратно земельного пая лицами, выходящими из состава таких организаций. В ст. 1 Федерального закона "Об акционерных обществах" от 24 ноября 1995 г. прямо указано, что особенности создания правового положения акционерных обществ, созданных на базе реорганизованных колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предп- риятий, а также крестьянских (фермерских) хозяйств, обслуживающих и сервисных предприятий для сельскохо- зяйственных производителей, определяются федеральными законами. И такие специальные законы уже разрабатывают- ся. Благоприятный для владельцев земельных долей поря- док установлен Законом о сельскохозяйственной коопера- ции. Согласно п. 3 ст. 10 этого Закона при реорганиза- ции сельскохозяйственной организации ее член (участник) вправе передать выделенный ему земельный участок или причитающуюся ему земельную долю в счет паевого взноса в паевой фонд кооператива с условием или без условия их возврата в натуральной форме в случае выхода из коопе- ратива. То есть при вступлении как в производственный сельскохозяйственный кооператив (в том числе колхоз), так и в потребительский гражданин может внести в ка- честве паевого взноса свою земельную долю с условием ее возврата в дальнейшем, если он примет решение выйти из кооператива. А когда вносится не земельная доля, а не- посредственно земельный участок, то может быть постав- лено условие возврата его в натуральном виде. Статья 18 Закона о сельскохозяйственной кооперации гласит, что в соответствии с уставом кооператива либо в соответствии с решением общего собрания членов кооператива и с сог- ласия лица, выходящего из кооператива, может быть пре- дусмотрена выплата стоимости паевого взноса в натураль- ной форме в виде земельного участка или другого иму- щества кооператива. При выдаче земельного участка в счет паевого взноса размер земельного участка определя- ется исходя из размера паевого взноса выходящего члена кооператива и стоимости земельного участка, на основа- нии которой он был засчитан в паевой взнос. Место на- хождения земельного участка, выдаваемого выходящему члену кооператива в счет его паевого взноса в соответс- твии с уставом кооператива, или решением общего собра- ния членов кооператива, или решением суда, устанавлива- ется решением правления кооператива. Однако наиболее удобно для владельцев земельных долей пользоваться дру- гим разрешенным законом механизмом - внесением в уставный капитал не самой земельной доли, а лишь пра- ва пользования ею. При этом право собственности на зе- мельную долю остается у лица, передавшего ее в качестве доли участия в уставном капитале, а сельскохозяйствен- ная организация получает право использовать земельный участок, равный этой доле, в своей хозяйственной дея- тельности. Такая передача права пользования отличается от передачи в аренду: в последнем случае пользование долей сельскохозяйственной организацией осуществляется за плату и, соответственно, означает, что гражданин ни- чего не вносит в уставный капитал или паевой фонд этой организации (он может и не быть вообще членом, участни- ком данной организации). Поскольку доля участия каждого лица в уставном капитале, паевом фонде должна быть рассчитана, то и право пользования земельной долей оце- нивается в рублях. Такая оценка устанавливается согла- шением участников сельскохозяйственной коммерческой ор- ганизации. Она учитывается наряду с имущественными пая- ми и другими вкладами членов данной организации. Право пользования земельной долей может быть внесено в устав- ный капитал организации на срок не более трех лет - за- тем можно вносить его снова. Главное, что по истечении срока, на который было внесено право пользования зе- мельной долей в уставный капитал, собственник земельной доли сохраняет возможность выделения в натуре земельно- го участка в счет своей доли (разумеется, по основани- ям, предусмотренным законодательством). В случае внесе- ния в уставный капитал сельскохозяйственной коммерчес- кой организации права пользования земельными долями к ее учредительному договору прилагается план земельного участка, общая площадь которого соответствует площади земельных долей, на которые передано право пользования, и список лиц, внесших это право. В свидетельство на право собственности на земельные доли лиц, внесших пра- во пользования земельными долями в уставный капитал, районным комитетом по земельным ресурсам и землеуст- ройству вносится соответствующая запись о совершенной сделке. При внесении права пользования земельной долей в уставный капитал сельскохозяйственной коммерческой организации земельные участки в натуре каждому собс- твеннику могут не выделяться (особенно если передает такое право пользования целая группа собственников или даже все члены реорганизуемого хозяйства). Главное, что делает возможным внесение права пользования земельной долей в уставный капитал сельскохозяйственной коммер- ческой организации, - это наличие в уставе или учреди- тельном Договоре данной организации условий осуществле- ния такого права. Уставом, учредительным договором мо- жет быть вообще установлено, что не допускается внесе- ние права пользования земельной долей - только внесение самой земельной доли с передачей права собственности на нее. Лицам, внесшим земельную долю или право пользова- ния ею в уставный капитал сельскохозяйственной коммер- ческой организации, на основании ее учредительного договора выдается доку- мент, удостоверяющий долю их участия в уставном капита- ле. Формирование земельных массивов из земельных участ- ков, соответствующих земельным долям, переданным в ус- тавный капитал сельскохозяйственной коммерческой орга- низации, производится с согласия собственников земель- ных долей и с учетом требований по рациональной органи- зации территории и компактного землепользования. В слу- чае возникновения разногласий между лицами, вносящими в уставный капитал свои земельные доли, и лицами, внося- щими в него право пользования земельными долями, приме- няется порядок распределения земли, предусмотренный постановлением Правительства Российской Федерации "О реформировании сельскохозяйственных предприятий с уче- том практики Нижегородской области" от 27 июля 1994 г. ь 8741, о котором пойдет речь далее. Земельные споры, возникающие при этом, могут быть разрешены судом. Мы рассмотрели порядок внесения в уставный капитал (паевой фонд) сельскохозяйственных коммерческих организаций зе- мельных долей или права пользования ими, но не следует забывать, что в качестве паевого взноса или вклада в уставный капитал может быть передан и непосредственно земельный участок, если гражданин таковым располагает (например, получил землю в натуре для ведения фермерс- кого хозяйства, но не смог обеспечить рентабельное про- изводство и решил вступить в коллективное хозяйство, кооператив, товарищество и т.п.). В этом случае участок переходит в собственность сельскохозяйственной коммер- ческой организации, его стоимость засчитывается как до- ля гражданина в уставном капитале этой организации. К сожалению, в земельном законодательстве практически ни- чего не говорится о том, возможно ли внесение в устав- ный капитал только права пользования земельным участком (как представляется, такое положение сложилось потому, что у нас еще мало граждан, обладающих на праве собс- твенности достаточными для производственных целей зе- мельными участками; этот пробел в законодательстве со временем должен быть восполнен). В то же время ст. 66 ГК Российской Федерации гласит, что вкладом в имущество хозяйственного товарищества или общества могут быть деньги, ценные бумаги, другие вещи или имущественные права либо иные права, имеющие денежную оценку. Следо- вательно, по нашему мнению,право пользования земельным участком может быть оценено в денежном выражении и вне- сено в уставный капитал коммерческой организации. Но для этого учредительный договор или устав данной орга- низации должен содержать подробные условия, на которых вносится право пользования землей: сроки, порядок де- нежной оценки, порядок регистрации такой сделки и т.д. Ориентиром здесь могут служить правила, установленные для внесения в уставный капитал прав пользования зе- мельной долей. __________________________________________________________ 1 СЗ. 1994. ь 15. Ст. 1787. __________________________________________________________ Пока удобнее всего вносить земельный участок в паевой фонд сельскохозяйственных кооперативов, где, как уже отмечалось, можно оговорить условия его возврата в на- туре при выходе из кооператива. Указом Президента Рос- сийской Федерации "О реализации конституционных прав граждан на землю" от 7 апреля 1996 г. установлено, что отныне передача земельных долей или права пользования ими в уставный капитал сельскохозяйственных организаций осуществляется на основании договоров между собственни- ками долей и сельскохозяйственными организациями. Такие договоры должны регистрироваться в установленном поряд- ке на местах в комитетах по земельным ресурсам и земле- устройству. Правительству Российской Федерации поручено в ближайшее время утвердить примерные формы этих дого- воров. Но пока примерные формы не изданы, договоры зак- лючаются в произвольной форме. Все, что говорилось до сих пор о внесении земельных долей в уставный капитал или паевой фонд сельскохозяйственной коммерческой орга- низации, относится в основном к случаям, когда колхоз, совхоз, другое сельскохозяйственное предприятие целиком преобразуются в такую коммерческую организацию. Но в процессе реорганизации бывает и по-другому: например, коллектив решает на месте крупного многоотраслевого хо- зяйства создать несколько более мелких коммерческих ор- ганизаций (кооперативов, товариществ и др.) на базе от- дельных бригад, форм, производств или по другим призна- кам. При такой ситуации, конечно, необходимо бывает отграничить в натуре земельные участки, переходящие в собственность вновь образуемых организаций, в соответс- твии с количеством земельных долей работников, учрежда- ющих каждую из этих организаций. Как лучше произвести в таких случаях выделение земли? В качестве одного из способов можно использовать методики так называемой ни- жегородской модели. В Нижегородской области в ходе ре- формы была успешно произведена реорганизация целого ря- да сельскохозяйственных предприятий с одновременным разделом на несколько более компактных организаций. На- копленный опыт обобщен учеными-экономистами, широко пропагандируется и применяется в разных регионах стра- ны. Постановлением Правительства Российской Федерации "О реформировании сельскохозяйственных предприятий с учетом практики Нижегородской области" от 27 июля 1994 г. ь 8741 утверждено Положение о реформировании сель- скохозяйственных предприятий, которым рекомендовано пользоваться всем коллективам, принявшим решение о ре- организации по данной модели, при условии, что в хо- зяйстве уже получены свидетельства на право собствен- ности на земельные доли и имущественные паи. Собствен- ники земельных долей и имущественных паев реорганизуе- мых сельскохозяйственных предприятий самостоятельно принимают решение о создании коммерческих организаций (установ __________________________________________________________ 1СЗ. 1994. ь 15. Ст. .1787. __________________________________________________________ ленных законом форм) либо об осуществлении индивидуаль- ной трудовой деятельности. К участию в создании новых сельскохозяйственных кооперативов, акционерных и иных обществ, а также товариществ могут привлекаться выде- лившиеся до принятия решения о реформировании из данно- го сельскохозяйственного предприятия крестьянские хо- зяйства и сельскохозяйственные организации. Новые юри- дические лица, крестьянские хозяйства, индивидуальные предприниматели регистрируются в установленном порядке, после чего они начинают заключать между собой договоры по передаче земельных долей и имущественных паев в це- лях их консолидации для последующего получения в нату- ре. Договорная кампания заканчивается, когда не менее 95% земельных долей и не менее 95% суммы имущественного паевого фонда распределены по различным основаниям меж- ду субъектами предпринимательской деятельности (остав- шиеся невостребованными доли и паи передаются сельско- хозяйственным организациям, согласным их принять, для осуществления представительства без доверенности в от- ношении этих долей и паев). Затем начинается распреде- ление земли и имущества на внутрихозяйственном аукцио- не. Каждое физическое или юридическое лицо, владеющее земельными долями и имущественными паями, подает заявку на участие в аукционе, указав в ней вид предполагаемой деятельности, количество балло-гектаров и паевых руб- лей, которыми такое лицо распоряжается, а также пере- чень земельных участков и имущества, на которые претен- дует заявитель. Земля и имущество могут быть приобрете- ны на аукционе лишь с целью создания (расширения) сель- скохозяйственных предприятий или обслуживающих сельско- хозяйственное производство организаций или для индиви- дуальной крестьянской деятельности. Общая оценка заяв- ленных земельных участков не должна превышать суммы балло-гектаров, указанной в свидетельствах, которыми распоряжается заявитель. Аукционы проводятся в соот- ветствии с Правилами проведения внутрихозяйственных аукционов по распределению земли и имущества при реор- ганизации сельскохозяйственных предприятий, утвержден- ными в качестве приложения к рассматриваемому Положению о реформировании. Аукционы по распределению земли и имущества проводятся раздельно, причем вначале - зе- мельный аукцион. На него выставляются все земельные участки, подлежащие распределению; в качестве средства платежа используются балло-гектары. Внутрихозяйственная комиссия по приватизации земли и реорганизации хозяйс- тва формирует лоты. Земельные участки, разделенные меж- ду собой дорогами, другими искусственными и естествен- ными границами, включаются в отдельные лоты. Если поле севооборота состоит из нескольких самостоятельных участков, то каждый участок включается в отдельный лот. Если на поле имеется несколько выделенных землеустрои- телями разных по качеству земли участков, то каждый из них включается в отдельный лот с учетом данных внутрихозяйственной оценки. Комис- сия не позднее чем за три недели до окончания срока по- дачи заявок на участие в земельном аукционе обязана предоставить следующую информацию: карту с границами земельных участков составляющих лоты, список земельных лотов и их стартовые цены в балло-гектарах; правила аукциона и дату его проведения; формы и сроки подачи заявок на участие в аукционе. При проведении аукциона земельные лоты выставляются в следующем порядке: пашня, многолетние насаждения, сенокосы и пастбища. Лоты по пашне выставляются по севооборотам, полям и участкам. Участки сенокосов и пастбищ выставляются в порядке, указанном в акте инвентаризации земель. Залежи для це- лей проведения аукциона включаются в один из видов сельскохозяйственных угодий по фактическому использова- нию. Победителем торгов за лот считается участник, сог- ласившийся с наибольшей ценой. Если победивший претен- дент на земельный лот не имеет достаточно балло-гекта- ров для приобретения всего лота, он получает часть лота в гектарах, соответствующую количеству оставшихся у не- го балло-гектаров, поделенному на цену в баллах за гек- тар, которую он предложил. Такой победитель должен ис- пользовать все остающиеся балло-гектары для приобрете- ния данного лота. Таким образом, каждый заявитель может приобрести лот частично только один раз в ходе аукцио- на. В течение двух недель после окончания аукциона участники, выигравшие земельные участки, могут обмени- ваться ими. Для этого они подают заявки во внутрихо- зяйственную комиссию, которая и утверждает своим реше- нием факты обменов и оформляет их как дополнения к про- токолу аукциона. По результатам аукциона устанавливают- ся границы земельных участков, передаваемых физическим и юридическим лицам. Собственникам земельных участков, полученных по результатам аукциона, выдаются документы, удостоверяющие право собственности на землю. Земли лес- ного и водного фондов, а также другие несельскохозяйс- твенные земли, находившиеся в постоянном пользовании реформированного хозяйства, передаются в пользование вновь созданным сельскохозяйственным организациям: каж- дая получает расположенные внутри ее сельхозугодий или прилегающие к этим сельхозуго-дьям земли. Если на одни и те же земли претендует несколько вновь созданных сельскохозяйственных организаций, то распределение меж- ду ними производится пропорционально площади их сель- скохозяйственных угодий. В принципе для получения груп- пой собственников земельных долей, решивших образовать новую сельскохозяйственную коммер-ческую организацию, земельных участков в натуре вовсе не обязательно прове- дение описанной процедуры земельного аукциона (осо-бен- но если сельскохозяйственное предприятие реорганизуется це- ликом - скажем, в акционерное общество, - а выделяются из него лишь несколько человек для создания кооператива или отдельных крестьянских хозяйств). Земля может быть выделена группе лиц в том же порядке, что и одному собственнику земельной доли: соответствующая процедура зафиксирована в Рекомендациях о порядке распоряжения земельными долями и имущественными паями. Правда, может возникнуть сомнение такого рода: в перечне прав собс- твенников земельных долей, записанных в п. 4 Указа Пре- зидента Российской Федерации от 7 марта 1996 г., гово- рится о выделении земельного участка в натуре лишь для ведения крестьянского (фермерского) и личного подсобно- го хозяйства. Как же быть, если объединяется для сов- местного производства группа собственников земельных долей? Однако в п. 10 того же Указа читаем: "Местополо- жение земельного участка, выделяемого в счет земельных долей для образования крестьянского (фермерского) хо- зяйства, сельскохозяйственного кооператива, иных сель- скохозяйственных организаций и личного подсобного хо- зяйства... определяется в месячный срок по соглашению между собственниками земельных долей". Таким образом, можно сделать вывод, что предоставление земельных участков в счет долей для ведения сельскохозяйственного производства в любых его организационно-правовых формах является обязательным. Об этом говорится и в п. 4 Указа : "Выделяемые в натуре в счет земельных долей земельные участки могут использоваться только для производства сельскохозяйственной продукции". Конечно, созданию крестьянских хозяйств в ходе земельной и аграрной ре- формы в законодательстве придается приоритетное значе- ние. Еще до проведения приватизации земли в колхозах и совхозах было установлено, что, если работающие в них граждане пожелают выйти из состава колхоза, совхоза и вести крестьянское (фермерское) хозяйство, им предос- тавляются участки, изымаемые из земель указанных сель- скохозяйственных предприятий (ст. 59 ЗК). С тех пор действует разный порядок предоставления земель для ве- дения крестьянского хозяйства гражданам, работающим в сельскохозяйственных предприятиях, организациях, и иным гражданам. Указом Президента Российской Федерации "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" от 27 декабря 1991 г. ь 3231, которым вводилась реорганизация колхозов, совхозов, руководители хозяйств обязывались в течение одного месяца со дня подачи заяв- ления о создании крестьянского (фермерского) хозяйства выделить земельные доли работника и членов его семьи в натуре. В Указе Президента Российской Федерации "О ре- гулировании земельных отношений и развитии аграрной ре- формы в России" от 27 октября 1993 г. ь 1767 речь идет уже о праве собственников земельных долей на выдел зе- мельного участка в натуре не только для ведения кресть- янского (фермерского) хозяйства, но и для расширения до установленной нормы участка, используемого под личное подсобное хозяйство и индивидуальное жилищное строи- тельство. __________________________________________________________ 1 ВВС РСФСР. 1992. ь 1. Ст. 53. __________________________________________________________ Для выделения одной или нескольких земельных долей в натуре любых правомерных целях собственники земельных долей подают заявления в администрацию района (города) на имя представителей сособственников земельного участ- ка или на имя руководителя сельскохозяйственной коммер- ческой организации, которая использует земельный учас- ток. В заявлении указывается количество земельных до- лей, включая находящиеся в собственности, взятые в аренду или полученные в качестве взноса в уставный ка- питал (для образующихся юридических лиц), их общая пло- щадь, оценка в балло-гектарах, а также перечень полей и участков, которые хотят получить заявители. Общая оценка заявленных участков в балло-гектарах не должна превышать сумму балло-гектаров, указанную в свидетель- ствах на право собственности на земельные доли заявите- лей. В случае, если собственниками земельных долей (т. е. членами сельскохозяйственной организации) был зара- нее определен земельный массив для выделения в натуре земельных участков, если его площадь достаточна для удовлетворения всех заявлений, а заявители согласны по- лучить землю на данном массиве и между ними не сущест- вует споров, земельные участки выделяются на данном массиве. Во всех остальных случаях администрация района в недельный срок со дня получения заявления о выделении земельных долей уведомляет об этом других собственников соответствующей сельскохозяйственной коммерческой орга- низации (предприятия), а также предоставляет информацию о каждом поданном заявлении всем заинтересованным ли- цам. Не позднее чем через месяц со дня подачи заявления о выделении земли должно состояться собрание собствен- ников земельных долей или их представителей, которое принимает решение о местоположении земельных участков, предоставляемых заявителям в счет выделяемых земельных долей. В решении перечисляются земельные массивы, уро- чища и поля, на которых заявителям предлагается выбрать себе земельный участок, или предлагаются конкретные зе- мельные участки. Оценка предлагаемых заявителям участ- ков в балло-гектарах не может быть ниже указанной в за- явлении. В случае, если собрание собственников земель- ных долей или их представителей не приняло решение о местоположении земельных участков, предоставляемых зая- вителям в счет земельных долей, до истечения указанного срока, оно принимает решение о проведении внутрихозяйс- твенного аукциона или об ином способе определения мес- тоположения выделяемых участков. Решение оформляется про-токолом, который должен быть подписан всеми собс- твенниками земли или их представителями. Этот протокол может выполнять функцию договора между собственниками. Решения о выделении земли принимаются единогласно. Еди- ногласие считается достигнутым, если в течение месяца со дня уведомления каждого сособственника о местополо- жении земельных участков, предоставляемых в счет выделяемых земельных долей, или способе его определения заявители и внутри- хозяйственная комиссия по приватизации земли и реорга- низации сельскохозяйственных коммерческих организаций (предприятий) не получили возражений в письменной форме ни от кого из сособственников. Если между сособственни- ками и заявителями достигнуто согласие по вопросу выде- ления земельных участков в счет земельных долей, то оформляется протокол о выделении земельных участков, в котором указываются количество земельных долей заявите- лей, их оценка в балло-гектарах, перечень выделенных участков и их общая оценка в балло-гектарах с приложе- нием планов этих участков, выполненных в масштабе имею- щегося для данной территории планово-картографического материала. Протокол подписывают представители сособс- твенников, каждого заявителя и районного комитета по земельным ресурсам и землеустройству. Протокол предс- тавляется в районный комитет по земельным ресурсам и землеустройству и служит основанием для выноса в натуру границ земельных участков. Районный комитет по земель- ным ресурсам и землеустройству в месячный срок со дня получения протокола о выделении земельных участков или протокола внутрихозяйственного аукциона оформляет соот- ветствующие документы на выделенные земельные участки. При наличии разногласий между собственниками и заявите- лями или между несколькими заявителями по поводу выде- ления земельных участков, а также при отсутствии согла- сия о способе определения местоположения этих участков решение принимает орган местного самоуправления при участии комитетов по земельным ресурсам и землеустройс- тву. При этом должны быть обеспечены рациональная орга- низация территории (компактное размещение) и качество земель выделяемого участка не ниже среднего по хозяйс- тву. При несогласии собственников земельных долей с местоположением выделяемого им земельного участка споры решаются в судебном порядке. Законодательство субъектов Российской Федерации вносит в установленный порядок от- дельные дополнения и уточнения. Так, Законом Свердловс- кой области "О регулировании земельных отношений на территории Свердловской области" от 6 декабря 1995 г. определено, что собственник земельной доли, подавший заявление о выделении ее в натуре, вправе обратиться в суд, если собрание собственников земельных долей отка- зывает в предоставлении участка, уклоняется от принятия решения или допускает просрочку с, принятием решения, а также если он не согласен с решением собрания. Этим же Законом предписано предоставлять для крестьянских хо- зяйств земельные участки, имеющие кадастровую оценку, как правило, на уровне средней кадастровой оценки по данному хозяйству. Если же качество земель окажется ни- же этой оценки, органы местного самоуправления устанав- ливают для таких хозяйств нало- говые и иные льготы. А если размер земельной доли ока- жется меньше среднерайонной нормы бесплатной передачи земли в собственность, то члены крестьянского хозяйс- тва, выходящие из коллектива сельскохозяйственной орга- низации, вправе обратиться в органы местного самоуправ- ления с заявлением о передаче им в собственность из зе- мель запаса бесплатно дополнительных земельных участ- ков. Принятый Воронежской областной думой 25 мая 1995 г. Закон "О регулировании земельных отношений в Воро- нежской области" несколько ограничивает права собствен- ников земельных долей по распоряжению ими: продать или подарить долю можно только участникам общей собствен- ности или самому сельскохозяйственному предприятию. Этим же законом установлено, что при реорганизации сельскохозяйственных предприятий выделяются земли, под- лежащие предоставлению в первую очередь, их местонахож- дение определяется трудовым коллективом с учетом требо- ваний по рациональной организации территорий и компакт- ного землепользования. При этом собственник земельной доли имеет право заявить о выделении земельного участка в натуре меньшей площади, чем ему причитается в соот- ветствии с его долей, остальная часть может быть ком- пенсирована имуществом или деньгами. Гражданам необхо- димо знать и местное законодательство, для того чтобы правильно представлять себе объем принадлежащих им прав. 3. Земли крестьянских хозяйств После длительного перерыва наше общество снова обратило внимание на крестьянские хозяйства. В начале реформ они были интересны в качестве мелких производителей товар- ной сельскохозяйственной продукции. Имея в виду эти це- ли, к ним и обращался Закон о крестьянском (фермерском) хозяйстве. Из определения, данного в ст. 1 Закона, сле- дует, что крестьянское хозяйство - это самостоятельный хозяйствующий субъект с правами юридического лица представленный отдельным гражданином, семьей или груп- пой дру-их лиц, осуществляющих производство, переработ- ку и реализацию сельскохозяйственной продукции на осно- ве использования имущества и земельных участков1. Субъ- екты использования земельного участка в крестьянском хозяйстве - это глава крестьянского хозяйства и его ле- ны. Дело в том, что ГК уточнил положение крестьянского хозяйства в том что касается его принадлежности статусу юридического лица, поскольку, что значит "пользоваться правами юридического лица", при применении этого поло- жения на практике было ясно не всем и не всегда: то ли крестьянское хозяйство не является юридическим __________________________________________________________ 1 Лица, работающие в хозяйстве по трудовому договору, членами крестьянского хозяйства не являются, их отношения с крестьянским хозяйством регулируются трудовым правом. __________________________________________________________ лицом, а только пользуется его правами, то ли раз оно пользуется правами юридического лица, значит, данным лицом и является. С формальной, юридической точки зре- ния считать крестьянское хозяйство юридическим лицом и раньше было нельзя, поскольку закон его таковым прямо не называл. Теперь ситуация несколько прояснилась. В соответствии со ст. 23 ГК глава крестьянского хозяйс- тва, осуществляющего деятельность без образования юри- дического лица, признается предпринимателем с момента государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя. И это имеет те последствия, что к предпринимательской деятельности граждан, осуществляе- мой без образования юридического лица, соответственно применяются правила ГК, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организация- ми, если иное не вытекает из закона, иных правовых ак- тов или существа правоотношения1. В соответствии со ст. 257 ГК правом общей совместной собственности на иму- щество и на землю наделяются все его члены, если зако- ном и договором не предусмотрено иное. Последнее поло- жение стоит того, чтобы остановиться на нем подробнее. Тем более, что решение этого вопроса имеет прямой выход на земельные проблемы. С тем, что касается установления "иных" отношений по поводу имущества по договору, в принципе все ясно: если члены крестьянского хозяйства при его образовании или впоследствии не заключили между собой договор о том, что имущество и земля находятся в какой бы то ни было иной форме собственности (общей до- левой или в собственности главы или одного из членов - на усмотрение крестьянского хозяйства), то действует норма ст. 257 ГК об общей совместной собственности. Но вот с утверждением статьи о том, что законом может быть установлено иное, пока существуют проблемы. Дело в том, что Законом Российской Федерации "О крестьянском (фер- мерском) хозяйстве", хотя и устаревшим во многих час- тях, но все-таки действующим, как раз и предусмотрено "иное", а именно права на землю крестьянского хозяйства переданы главе хозяйства. И как быть в такой ситуации? Просто проигнорировать действующую норму нельзя: у за- конов есть свой порядок вступления в действие и прекра- щения действия. Это и в принципе неверный подход к за- конодательству, хотя примеры такой "забывчивости" в последнее время мы встречаем не так уж и редко. Выбрать для применения какую-то одну норму, например норму ГК, потому что она более "новая" или "справедливая", тоже нельзя, так как для прекращения действия нормы закона эти основания тоже несущественны. Выход представляется в том, что до принятия нового Закона о крестьянском хо- зяйстве, проект которого находится в стадии подготовки, могут существовать как крестьянские хозяйства с иму- щественным режимом, основанным на Законе о крестьянском хозяй1' __________________________________________________________ ГК. Ст. 23. П. 3. __________________________________________________________ стве (в его документах это должно быть отражено), так и с имущественным режимом, установленным ГК, т. е. на праве общей собственности на землю, но и это должно быть отражено в документах крестьянского хозяйства. Возможен и третий вариант, когда члены хозяйства на ос- новании ГК заключают договор, в соответствии с которым устанавливают тот имущественный режим (в том числе и для земли), какой посчитают нужным. В принципе тогда, когда такая структура, как крестьянское хозяйство, на- ходится в стадии поиска формы и своего места в законо- дательстве, подобная свобода выбора, возможно, вещь и не такая плохая. Теперь несколько подробнее остановимся на субъектном составе крестьянского хозяйства, т. е. кто и каким образом может стать его членом (участни- ком). Содержание ст. 5 Закона о крестьянском хозяйстве говорит о том что право на создание крестьянского хо- зяйства и получение земельного участка для этих целей имеет каждый дееспособный гражданин РСФСР (Российской Федерации), достигший 18-летнего возраста, имеющий на- вык сельскохозяйственных работ. Требование дееспособ- ности и достижения 18-летнего возраста представляется единым требованием наличия гражданской дееспособности в полном объеме. Однако мы уже знаем, что приобретение полной гражданской дееспособности в соответствии с ГК возможно и до совершеннолетия в случае вступления в брак или эмансипации. Кроме того, полная гражданская дееспособность требует от ведущего крестьянское хозяйс- тво соответствия другим требованиям дееспособности, о которых говорилось ранее. Однако следует оговориться, что эти требования в полной мере следует предъявлять только к главе крестьянского хозяйства, поскольку имен- но он в соответствии с ГК будет являться индивидуальным предпринимателем. Что касается членов крестьянского хо- зяйства, то ими по действующему Закону о крестьянском хозяйстве считаются трудоспособные члены семьи и другие граждане, ведущие хозяйство. Жаль, что такое определе- ние совсем не учитывает возможности семейного членства в крестьянском хозяйстве, в соответствии с ним членами семейного крестьянского хозяйства не могут считаться ни старики (лица пенсионного возраста), ни несовершенно- летние дети, ни вообще нетрудоспособные члены семьи. Получается, что эти лица, оставаясь членами семьи и за- частую принимая участие в ведении хозяйства, не имеют на его имущество никаких прав, даже права наследования. Разумеется, можно сказать, что при данном противоречии в свои права вступают нормы семейного законодательства. Но это сделать реально не так просто, если в крестьянс- ком хозяйстве семейное имущество фактически не отделено от, назовем его так, производственного. Как стать чле- ном крестьянского хозяйства и как это членство прекра- щается? По правилам организации крестьянского хозяйства при пода-че заявления глава крестьянского хозяйства приводит список буду- щих членов, затем, в соответствии с этим списком, сос- тав крестьянского хозяйства регистрируется местными ор- ганами власти. Но как быть, если крестьянское хозяйство уже создано и его состав зарегистрирован? Проблема эта важна и естественна, так как состав крестьянского хо- зяйства подвижен. Например, нужно ли регистрировать но- вых членов? Логично предположить, что нового члена та- ковым должны признать другие члены хозяйства, и прежде всего глава. Для семейных крестьянских хозяйств издавна существовало правило, по которому член семьи становился членом крестьянского двора по рождению, вне зависимости от возраста, неродственники принимались в члены в ка- честве известных праву того времени примаков. Они при- писывались к соответствующему крестьянскому двору. Та- кое положение целесообразно внести и в современное за- конодательство о крестьянских хозяйствах. Прекращение членства в крестьянском хозяйстве на основании законо- дательства наступает в случае выхода (выдела из хозяйс- тва, смерти и, как следует понимать, лишения трудоспо- собности - по возрасту или по болезни). Земельный учас- ток нужен крестьянскому хозяйству прежде всего для сельскохозяйственного производства, значит, те земли, которые крестьянское хозяйство использует, оно исполь- зует в сельскохозяйственных целях. И из каких категорий они ни были бы предоставлены хозяйству, эти земли ста- новятся землями сельскохозяйственного использования, исключая, конечно, земли лесов, вод, особо охраняемых территорий, которые, входя в границы крестьянского хо- зяйства, сохраняют свой режим использования, или в со- ответствующем порядке они должны быть переведены в ка- тегорию сельскохозяйственных земель. О том, где и каким образом взять земли для ведения крестьянского хозяйс- тва, уже был предварительный разговор в частях, расска- зывающих об источниках предоставления земли гражданам вообще. Напомним, что это могут быть приватизационные способы (из фондов перераспределения и земель запаса), а также способы, предусмотренные ГК для приобретения имущества. Рассмотрим в отдельности для каждого источ- ника получения земли процедуру получения из него зе- мельного участка для ведения крестьянского хозяйства. Как гласила ст. 7 Закона о крестьянском (фермерском) хозяйстве, граждане, изъявившие желание вести крестьян- ское хозяйство, включая и тех, кто переезжает из других регионов на постоянное жительство, подают заявление с необходимыми обоснованиями в районную (городскую) адми- нистрацию по месту расположения участка. Местная адми- нистрация направляет указанное заявление в земельную комиссию для подготовки материалов. Порядок выдачи до- кументов, удостоверяющих право на землю, закреплен Инс- трукцией о порядке выдачи (замены) государственных ак- тов на право собственности на землю, пожизненного нас- ледуемого владения, бессрочного (постоянного) пользова- ния землей, утвержденной Комитетом по земельной реформе и земельным ресурсам при Правительстве Российской Феде- рации 9 марта 1992 г., а также порядком выдачи и регистрации Свидетельства о праве собственности на землю и Порядком выдачи и ре- гистрации договоров аренды земли сельскохозяйственного назначения, договоров временного пользования землей сельскохозяйственного назначения, утвержденными Комите- том по земельной реформе и земельным ресурсам при Пра- вительстве Российской Федерации 20 мая 1992 г. В этих документах достаточно подробно описан порядок действий по составлению и выдаче соответствующих документов. Что касается особенностей организации крестьянских хозяйств членами колхозов и работниками совхозов, то об этом го- ворит Закон о крестьянском (фермерском) хозяйстве в ст. 8, а подробнее об этом говорится в разделе, касающемся использования земли коллективными сельскохозяйственными организациями. Теперь перейдем к землеустроительным вопросам организации фермерского (крестьянского) хо- зяйства. Это вопросы формы, состава, качества и распо- ложения земель каждого конкретного хозяйства. Законода- тельство предусматривает выделение земельного участка для ведения крестьянского хозяйства единым массивом. Это требование является очень важным для организации хозяйства. Во времена аграрной реформы 1906 г. при об- разовании хуторских хозяйств подчеркивалась необходи- мость не только ликвидации чересполосицы (когда пашня в земельной общине делилась полосами между ее членами, чтобы добиться справедливости в отношении качества зе- мельных наделов), но и то, что земельный участок должен приближаться по форме к квадрату. Подобного рода уточ- нение нужно было для образования хуторских хозяйств, где усадьба располагалась в центре, а пашня, иные про- изводственные земли - вокруг. Следует заметить, что для членов колхозов, работников совхозов и других сельско- хозяйственных предприятий законодательство предлагает вариант, когда фермерам в первую очередь выделяются внесевооборотные пахотные угодья, отдельные поля севоо- борота (по возможности без нарушения целостности от- дельных земельных участков и без создания чересполоси- цы) (ст. 59 ЗК). Закон о крестьянском (фермерском) хо- зяйстве добавляет к этому не столько требование, сколь- ко пожелание расположения участка ближе к жилью (ст. 8). Естественно и понятно, что выдел внесевооборотных участков и участков и полей отдельного севооборота бу- дет доминировать над всеми другими условиями, так что хозяйства, скорее всего, будут образовываться, и уже так получается, на периферии угодий сельскохозяйствен- ных предприятий. Что касается принципов размещения участков для ведения крестьянского хозяйства на землях выпаса, фонда перераспределения, лесного фонда, то об этом законодательство умалчивает. Хотя и здесь при раз- мещении земельных угодий законодательством должна быть замечена разница между удобным и неудобным для хозяйс- твенной деятельности расположе-нием участков, аналогич- но описанному раньше. Касаясь расположения земельных участков вообще, законо- дательство утверждает принцип, по которому государство должно брать на себя первичное обустройство крестьянс- ких хозяйств, создаваемых на территориях, где отсутс- твуют объекты производственного и социально-бытового назначения: водообеспечение, телефонизация, строитель- ство дорог, линий электропередач и т. д. производятся за счет государства. Предполагается, что местные адми- нистрации должны оказывать помощь в возведении произ- водственных объектов и жилья. То, что государственный и местный бюджеты в состоянии обеспечить исполнение этого требования закона в том объеме, в котором это необходи- мо для формирования известного количества хозяйств, вы- зывает большие сомнения. Здесь можно обратить внимание на существовавший в российском земельном праве институт так называемых дач общего владения. Так назывались зе- мельные участки, принадлежавшие владельцам на праве об- щей собственности до раздела земли в натуре. Их основ- ной отличительной чертой была обязательная временность (конечность) общего владения землей, после определенно- го периода времени следовал обязательный раздел земли и размежевание. Эта форма раздела земельной собственнос- ти, по мнению автора, заслуживает того, чтобы на ее ос- новные принципы обратило внимание современное законода- тельство. Таким образом, объединения крестьянских хо- зяйств, в том числе и ассоциации крестьянских хозяйств, в реформенное время имеют смысл не в самом по себе объ- единении, а в объединении как способе "цивилизованного" раздела на единоличные хозяйства. Нерассмотренным ос- тался вопрос размера предоставляемого земельного участ- ка. Правовая сторона этого вопроса, равно как и пробле- мы земельной политики, как ни в одном из вопросов соп- рикасаются и с экономическими проблемами организации крестьянского хозяйства. Мелкие семейные хозяйства име- ют в решении этого вопроса свои специфические особен- ности. Здесь следует сразу отграничить вопросы наделе- ния (предоставления) земли крестьянскому хозяйству при его образовании, в особенности в ходе приватизации зе- мель во время аграрной реформы, от вопросов движения земельной собственности (земельных угодий, находящихся в пользовании) во время существования и деятельности крестьянского хозяйства на протяжении времени. Первое связано не столько с целесообразностью организации крестьянского хозяйства определенного размера, так по- лучается в земельных реформах не только этого времени, но и в прошлом, сколько со справедливым наделением зе- мельными участками достаточного количества желающих ор- ганизовать собственное хозяйство. Здесь возникают воп- росы нормирования распределения земли, ее предоставле- ния, определения размера участков, предоставляемых бесплатно. Отсюда появляется необходимость в норматив- ных актах, определяющих принципы наделения крестьянских хозяйств землей. Современные нормативные акты по своему содержанию не новы для истории. Принципы наделения крестьян землей устанавливались и реформой 1861 г., и во время Столы- пинской реформы, и с установлением норм трудового зем- лепользования в 20-х гг. К этому времени принципы нор- мирования более или менее определились. Считалось, что максимальная величина нормы наделения крестьянских дво- ров землей для трудового землепользования зависит от возможности вовлечения сохраняемой ими (дворами) или предоставляемой им земли в хозяйственный оборот; факти- чески нормы наделения могли оказаться и несколько ниже, в зависимости от местных условий (фактическая налич- ность сельскохозяйственных земель, густота населения и проч.). Признавалось, что для различных районов норма наделения могла быть различна. Заметим сразу что в ос- нову наделения крестьянских хозяйств в период 20-х гг. этого столетия был положен принцип способности данным крестьянским хозяйством обработать всю полученную зем- лю. В основе его лежали выводы российских аграрников о том, что крестьянское хозяйство может иметь в своем пользовании такое количество земли (ему необходимо та- кое количество земли), которое крестьянское хозяйство в состоянии обработать своими силами, т. е. силами членов крестьянского хозяйства. В чем отличие от современных принципов? Заметно, что они в первую очередь имеют в виду возможности района в предоставлении земли всем же- лающим. С самого начала Законом о крестьянском хозяйс- тве (ст. 5) размер земельного участка предлагалось оп- ределять в каждом конкретном случае с учетом количества членов крестьянского хозяйства, его специализации, а также предельных норм, устанавливаемых в республике, крае, области. При этом предельные размеры земельных участков, предоставляемых для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, устанавливаются краевыми, об- ластными, автономных областей органами власти (ст. 36 ЗК); установление порядка норм предоставления земельных участков для ведения крестьянского хозяйства содержится в Указе Президента Российской Федерации "О порядке ус- тановления норм бесплатной передачи земельных участков" от 2 марта 1992 г. По нашему мнению, когда земельное законодательство говорит о предельных размерах земель- ных участков, предоставляемых Для ведения крестьянского хозяйства (ст. 36 ЗК), речь безусловно идет о предель- ных нормах бесплатного предоставления земельных участ- ков. Нормы (среднерайонные нормы) бесплатной передачи земли в собственность граждан, ведущих крестьянское хо- зяйство, по Указу определяются из расчета всех площадей сельскохозяйственных угодий в пределах сельскохозяйс- твенных предприятий Района, за исключением земель, пе- реданных в ведение сельских, поселковых, городских ад- министраций, делимых на суммарную численность лиц, ра- ботающих в сельском хозяйстве (включая пен-сионеров, ранее работавших в сельском хозяйстве, а также лиц, за- нятых в социальной сфере на селе). В данном случае учи- тываются территориальные возможности в границах одного района и демографическая ситуация в том же районе. В основе же лежит принцип справедливого наделения землей без учета специфики крестьянского хозяйства и его потребностей в земле. Привести размер земельного участка крестьянского хозяйства в соответствие с потребностями хозяйства воз- можность есть - путем дополнительной аренды земельного участка или покупки дополнительного земельного участка. Теперь несколько слов о "неприватизационных" источниках получения земли крестьянами для организации крестьянс- кого хозяйства. Прежде всего, речь идет о покупке зем- ли. Сейчас в вопросах купли-продажи земли не существует законодательных препятствий. Указом Президента Российс- кой Федерации "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" от 27 октября 1993 г. собственники земельных участков вправе совершать с землей все сделки, предусмотренные гражданским законо- дательством, в том числе и сделки купли-продажи. Тем не менее процедура приобретения земли крестьянскими хо- зяйствами путем покупки требует детальной разработки, так как в дальнейшем эта форма увеличения земельной собственности крестьян и образования крестьянских хо- зяйств станет одной из основных. В этом должны помочь скорейшая разработка и принятие новой редакции ЗК. Уже приняты первая и вторая части ГК, Типовой договор куп- ли-продажи земли, другие нормативные акты. Кроме покуп- ки земельного участка конкурировать с этим способом бу- дет аренда земли. На основе аренды (как это было везде и всегда) будут организовывать свои хозяйства менее обеспеченные крестьяне. По закону в качестве арендода- теля в данном случае выступают местные органы государс- твенной власти, граждане, юридические лица как собс- твенники земли. Рассматривая все источники приобретения земли крестьянскими хозяйствами, предусмотренные зако- нодательством, нетрудно заметить, что все они имеют "локальную" принадлежность: вопрос получения участка решается на местном уровне. Последнее, о чем необходимо сказать, обсуждая особенности земельных угодий кресть- янских хозяйств, - это состав земельного участка каждо- го конкретного хозяйства. Земельный участок крестьянс- кого хозяйства должен рассматриваться как единое целое - объект права собственности или владения главы кресть- янского хозяйства. Однако ведение хозяйства требует, чтобы участок был разделен по целям использования. Это вопрос внутреннего землеустройства. Кроме того, в собс- твенности членов крестьянского хозяйства могут нахо- диться земли разной ценности, а также земли, поросшие лесом, водоемы и т.д. В связи со всем сказанным, должны ли существовать особенности правового регулирования различных частей земельного участка крестьянского хо- зяйства? Как представляется, разница будет заключаться в правовом регулировании использования земель в зависи- мости: 1) от того, пред- назначена ли данная часть земли для основной деятель- ности хозяйства (пашня, выпас и т.д.) или для подсобно- го хозяйства либо для возведения хозяйственных построек и жилья; 2) от категории земель, полученных хозяйством (например, земли лесов) или расположенных на территории природных объектов (водоемы и т.д.); 3) от наличия участков с особым режимом. Что же касается внутреннего деления земель крестьянского хозяйства, то об этом ЗК практически ничего не говорит. Закон Российской Федера- ции о крестьянском хозяйстве только один раз обмолвился о том, что по согласию будущего главы хозяйства, выхо- дящего из колхоза или совхоза, его земельный участок может состоять из "приусадебного и производственного земельных участков" (ст. 3). Не менее важным деление земель крестьянского хозяйства оказывается и для нало- гообложения и взимания арендной платы. В общей сложнос- ти современные нормативные акты предлагают нам делить земли на следующие типы: земли подсобного хозяйства и земли производственного назначения (деление, как мы по- нимаем, необязательное); сельскохозяйственные угодья (из них: пашни, многолетние насаждения, залежи, сеноко- сы, пастбища); леса и кустарники; земли, находящиеся под водой; оленьи пастбища. Безусловно, собственнику или пользователю земли дано право решать, каким образом использовать его собственные земли. Тем более, что вме- шательство в деятельность собственников земельных участков, землепользователей, связанную с использовани- ем земли, со стороны государственных, хозяйственных и иных органов запрещено законодательством (ст. 54 ЗК). Поэтому важно выдержать равновесие сохранения права собственника (пользователя) и общественно важной необ- ходимости охраны земель сельскохозяйственного использо- вания. Некоторые противоречия в этой связи можно заме- тить в законодательстве. Например, без всякого указания на то, о каких землях идет речь, собственнику земли да- ется право возводить строения и сооружения на своей земле (ст. 52 ЗК). Однако как быть с этим правом, пре- доставленным собственнику, если он реализует его на землях, выделенных первоначально под пашню? Возникает или нет здесь вопрос о неправомерном использовании зем- ли? Законодательство отрицательно относится к самостоя- тельной реорганизации сельскохозяйственных угодий в крестьянском хозяйстве. Основанием к этому становится и налогообложение, которое, как известно, зависит от сос- тава земель, и условия аренды земельного участка, куп- ля-продажа земли, залог и другие предусмотренные правом операции: во всех этих случаях собственник либо пользо- ватель должны предоставлять последние сведения об участке заинтересованным лицам или органам. Эта необхо- димость в некоторой степени способствует стабильности использования земельных угодий крестьянским хозяйством. Земельное законодательство предполагает возможность включения в собственность крестьянского хозяйства зе- мель лесных угодий. И так как эта возможность является не такой редкой, ПОГОВОРИМ о ней отдельно. Режим использования этих земель должен иметь отличия от основного сельскохозяйственного землепользования. Су- ществует мнение, и небезосновательное, что появляется новая категория лесов - крестьянские леса1. В соответс- твии со ст. 10 Основ лесного законодательства Российс- кой Федерации при реорганизации колхоза или совхоза в другое сельскохозяйственное формирование ему предостав- ляется во владение лесной фонд этого колхоза или совхо- за2. И следует согласиться с авторами комментария к Ос- новам лесного законодательства Российской Федерации о том, что к категории "других сельскохозяйственных фор- мирований" - понятие, встречающееся в Основах несколько раз, - относятся и крестьянские хозяйства. Но здесь по тексту законодательства возникает несколько существен- ных вопросов. Первый относится к тому, что по смыслу ст. 10 Основ на участки лесного фонда права получают только хозяйства, образованные при реорганизации колхо- зов и совхозов, а при допущении более широкого толкова- ния статьи - и крестьянские хозяйства, образованные пу- тем выхода из коллективных сельскохозяйственных предп- риятий. Что касается крестьянских хозяйств, образован- ных иным путем, то о них Основы лесного законодательст- ва не упоминают, и остается лишь предполагать, что участки лесного фонда перераспределения будут иметь тот же правовой режим по этому законодательному акту. Сле- дующий существенный вопрос заключается в противоречии лесного и земельного законодательства в решении вопроса о содержании прав, предоставленных крестьянским хозяйс- твам на лесной фонд и земли лесного фонда. По лесному законодательству лесной фонд передается на праве владе- ния, в содержание которого входит в том числе право проведения рубок промежуточного пользования, предостав- ления в долгосрочное владение (аренду) и временное пользование по установленному порядку, противопожарное и санитарное обустройство и т. д. По-особому решаются вопросы ведения лесного хозяйства и охраны лесов. При этом лесной фонд по лесному законодательству - это леса и предоставленные для ведения лесного хозяйства земли. Позиция же земельного законодательства относительно зе- мель лесного фонда, в которые входят земли, покрытые лесом, предоставленные для нужд лесного хозяйства и лесной промышленности, развивалась следующим образом. В соответствии со ст. 94 ЗК эти земли могли предостав- ляться для использования в сельскохозяйственных целях только во временное пользование. Что касается предос- тавления земель иным крестьянским хозяйствам, то теперь согласно Указу Президента Российской Федерации "О неот- ложных __________________________________________________________ 1 См. Заславская Л.А. К вопросу о правовом режи- ме крестьянских лесов //Проблемы совершенствования сельскохозяйственного законодательства СССР в условиях рынка. М.,1991. С.198. 2 См. Постатейный комментарий к Основам лесного законодательства РФ //Законодательство и экономика. 1994. ь 3-4. С. 24. __________________________________________________________ мерах по ускорению земельной реформы" крестьянским хо- зяйствам можно выделять земли в лесах первой категории, не включенных в состав природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения, в том числе и для ведения крестьянского хозяйства. Земли же лесов вообще в соответствии с тем же Указом могут предоставляться крестьянским хозяйствам по согласованию с органами лес- ного хозяйства для комплексного ведения сельского и лесного хозяйства. Особенностью данного Указа является то, что, предоставляя землю лесного фонда крестьянским хозяйствам, не говорится об объеме прав, на которых эти земли предоставляются. Другим нововведением пункта Ука- за Президента Российской Федерации от 27 декабря 1992 г. оказывается то, что крестьянское хозяйство кроме сельскохозяйственной деятельности получает и иную цель ведения хозяйства - лесное хозяйство, ведение которого подчиняется действию лесного законодательства. Земли вод также могут входить в границы крестьянского хозяйс- тва, но режим их подчиняется ст. 95 ЗК, а также водному законодательству Российской Федерации. С практической точки зрения важно то, что по берегам водоемов (рек, прудов, озер), полностью не входящих в границы кресть- янских хозяйств и имеющих общерайонное и иное общест- венное значение, может устанавливаться особый режим ис- пользования. Право собственности на землю имеет наи- большее значение в правовой жизни крестьянского хозяйс- тва в сравнении с иными правами, предоставленными граж- данам, ведущим сельскохозяйственное производство в рам- ках этой хозяйственной конструкции. Земля имеет для хо- зяйства наибольшее экономическое значение, а право собственности предоставляет субъекту наибольшие право- вые полномочия по владению, пользованию и распоряжению. Законодательство не предусматривает каких бы то ни было изъятий из приведенного перечня прав собственников для случая владения, пользования и распоряжения земельным участком крестьянского хозяйства. Однако в ряде случаев возникают специально оговоренные особенности, которые необходимо рассмотреть. Во-первых, самостоятельно хо- зяйствовать собственник земли крестьянского хозяйства может преимущественно в рамках сельскохозяйственного производства, которое в соответствии с Законом о крестьянском хозяйстве заключается в производстве, пе- реработке и реализации сельскохозяйственной продукции. Именно в соответствии с этим правом глава хозяйства мо- жет самостоятельно заниматься землеустройством своего участка, решать, какая часть его эемли будет отведена под пашню, какая под хозяйственные постройки. Нигде не регламентируются эти вопросы, и размер пахотных угодий в сравнении с иными угодьями хозяйства зависит от спе- ци-ализации крестьянского хозяйства и интересов собс- твенника. Право возведения жилья, производственных и культурно-бытовых стро-ений соприкасается с вопросами все того же самостоятельного ве-дения хозяйства и огра- ничено, с одной стороны, целевым исполь- зованием земли, а с другой стороны, специализацией крестьянского хозяйства. Согласно нашему допущению, что крестьянское хозяйство может быть организовано как на праве общей совместной собственности членов хозяйства на землю, так и на праве на землю главы хозяйства, при- ходится рассматривать права членов хозяйства на земель- ные угодья с точки зрения того и другого случая отдель- но. Сначала поговорим о возможных правах рядовых членов хозяйства на земельный участок при предоставлении прав на землю главе хозяйства. Если быть точным, то в смысле права владения, пользования и распоряжения таких прав нет. Статьи Закона о крестьянском (фермерском) хозяйс- тве и Земельный кодекс Российской Федерации упоминают о таких правах, как согласиться или не согласиться на продажу земельного участка, право наследования земель- ного участка. Обязанность главы хозяйства согласовывать продажу участка с членами хозяйства следует считать ог- раничением его права собственности в части распоряжения землей, но характера самостоятельного права на землю членов хозяйства это ограничение не имеет. Однако с юридической точки зрения для членов крестьянского хо- зяйства существенным является даже не само право согла- ситься или не согласиться с мнением главы по этому воп- росу, а их право оспорить сделку о купле-продаже земли в суде, основываясь на своем несогласии с совершением этой сделки. И хотя нынешнее земельное законодательство не предусматривает недействительности сделки по продаже земельного участка в случае, предусмотренном ст. 58 ЗК (необходимость согласия членов хозяйства на продажу земли), гражданское законодательство, и на него можно опираться в данном случае, признает недействительными сделки, совершенные вопреки указаниям закона (ст. 168 ГК). Какими правами, кроме закрепленного права оспорить сделку купли-продажи земли, может обладать член хозяйс- тва, где все права на землю принадлежат главе? По идее эти права должны быть связаны с совместным использова- нием земельного участка. Это должно означать, что глава хозяйства не вправе запретить членам хозяйства обраба- тывать земельный участок. Однако какие-либо другие воз- можные права членов хозяйства на землю, если попытаться их представить, упираются в право и обязанность главы хозяйства как в распоряжении землей, так и в организа- ции хозяйственного процесса в целом. Поэтому члены хо- зяйства могут получить какие-либо права по использова- нию земли, но только с ведома и разрешения собственника (например, разведение огорода, посев определенной куль- туры и т. д.). И в данном случае споры между собствен- ником и членами хозяйства ни в коей мере не подлежат рассмотрению в суде. Какие все же преимущества в зе- мельных отношениях в сравнении с другими гражданами имеют -члены хозяйства, если право на землю принадлежит его главе? Что касается Закона о крестьянском хозяйстве, то кроме положения о необходимости согласия всех членов кресть- янского хозяйства на продажу земельного участка члены хозяйства упоминаются в нем и в Земельном кодексе Рос- сийской Федерации в связи с передачей земли по наследс- тву. Эти два случая вряд ли дают право назвать членов хозяйства правомочными субъектами земельных отношений в том, что касается земель их собственного крестьянского хозяйства. Роль главы и членов хозяйства в земельных отношениях в данном случае настолько различна, что, го- воря о членах крестьянского хозяйства, скорее следует говорить об особом положении относительно земель хо- зяйства в сравнении с другими гражданами, чем о правах на эту землю. Насколько может быть целесообразно такое "распределение" прав? Основным конфликтным случаем, возникающим из законодательства, является случай с мно- гочисленным крестьянским хозяйством (т. е. насчитываю- щим несколько десятков членов). Очевидно, что при су- ществующем в земельном и аграрном законодательстве по- рядке предоставления прав такого хозяйства на землю он становится собственником очень большого земельного участка, тогда как остальные члены оказываются по отно- шению к земле совершенно бесправными и абсолютно от нее отчуждены. В данном случае положение ГК о предоставле- нии членам хозяйства права совместной собственности на землю крестьянского хозяйства представляется обоснован- ным. Совершенно иное качество приобретают права членов крестьянского хозяйства на землю при предоставлении права общей совместной собственности на землю. В этом случае члены хозяйства приобретают права собственников и реализация права осуществляется на основе земельного и гражданского законодательства, регулирующего эту фор- му собственности. Теперь несколько слов следует сказать об обязанностях собственников земель крестьянского хо- зяйства и ответственности за неисполнение обязанностей по земельному законодательству Российской Федерации. Как можно заметить, все рассмотренные случаи реализации права собственности можно отнести не только исключи- тельно к крестьянским хозяйствам, но и к праву собс- твенности на сельскохозяйственные угодья вообще, а не- которые стороны правового регулирования имеют отношение к праву собственности на землю вообще. Включение в пра- вовой оборот регулирования земельных отношений кресть- янских хозяйств подвергается унификации и под-чиняется общим принципам, предусмотренным для права частной собственности на землю у нас в стране. Особенности же правового реулирования должны (подчас так и есть на са- мом деле) зависеть от целевого - сельскохозяйственного - использования земель. Что касается семейной (именно семейной) структуры крестьянского хо-зяйства, то эти особенности, как видим, еще недостаточно учтены совре- менным законодательством. Само собой разумеющейся является обязанность по своев- ременному внесению земельного налога. При этом госу- дарство, устанавливая порядок взимания налогов с зе- мельной собственности, предполагает ряд льгот, важных именно для развития крестьянских хозяйств (помимо того, что этот вид налога - единственный, взимаемый с кресть- янских хозяйств). Именно на основании предоставленных льгот собственник земель крестьянского хозяйства, полу- чивший нарушенные или малопродуктивные земли в соот- ветствии с кадастровой оценкой, в течение 10 лет не платит земельный налог. Не подлежат налогообложению и крестьянские хозяйства, имеющие землю в стадии освое- ния. Право пожизненного наследуемого владения на землю в крестьянском хозяйстве усложняет тот факт, что полу- чить землю на праве владения можно только в рамках норм бесплатного предоставления земли, дополнительные же участки могут приобретаться в собственность либо их можно арендовать. Получается, что при желании увеличить свои земельные угодья крестьяне будут пользоваться зем- лей на разных правах, что просто неудобно. Развиваются право аренды земельного участка для ведения крестьянс- кого хозяйства, право постоянного (бессрочного) пользо- вания. То, что сейчас число арендных крестьянских хо- зяйств невелико по сравнению с основанными на праве собственности, говорит лишь о том, что процесс привати- зации земли для крестьянских хозяйств еще не завершен, не завершено перераспределение земельной собственности и, организуя крестьянское хозяйство, крестьяне предпо- читают закрепить землю в пожизненное наследуемое владе- ние или собственность. Основания же для распространения аренды земли для ведения крестъянских хозяйств сущест- вуют, и они просты: отсутствие свободных земель, от- сутствие у земледельческого населения достаточных средств для покупки земли. Собственно, именно в этом и заключается определенное преимущество организации крестьянского хозяйства на праве аренды: в случае не- возможности получить земли путем предоставления местны- ми органами власти или выхода из коллективного сельско- хозяйственного предприятия можно организовать произ- водство в крестьянском хозяйстве, не осуществляя значи- тельных затрат на приобретение земельного участка. Арендное крестьянское хозяйство пользуется практически теми же правами, - что и собственник и владелец земли, и собственник земельного участка, заключая договор аренды, не вправе препятствовать осуществлению этих прав. По сути, при осуществлении договорных отношений земля почти без изъятий переходит во владение и пользо- вание всех членов или главы крестьянского хозяйства. Арендодатель же, осуществляя право распоряжения своей собственностью, не вправе по своему усмотрению лишить арендатора права владеть и пользоваться его имуществом в том виде, как это предусмотрено законом и договором. Следует считать, что такой вариант аренды будет спо- собствовать развитию крестьянских хозяйств, основанных на этой форме права на землю. Завещание и наследование земельного участка крестьянского хозяйства. Право нас- ледования земельного участка, как уже говорилось, наи- более четко отличает членов хозяйства от всех остальных граждан. Если члены крестьянского хозяйства владеют, пользуются и распоряжаются землей на праве общей сов- местной собственности, то часть имущества умершего нас- ледуют оставшиеся члены хозяйства. Когда земля принад- лежит одному главе хозяйства, проблема завещания и нас- ледования усложняется. Статья 10 Закона о крестьянском (фермерском) хозяйстве и ст. 534 ГК закрепляют право завещать имущество (землю) за тем, кому она принадлежит на праве собственности. Значит, глава хозяйства, если он оказывается собственником земли, имеет право заве- щать ее по своему усмотрению. Но в свободу завещания вмешиваются интересы ведения хозяйства и условия членс- тва в нем. 4. Личные подсобные хозяйства,садоводство,огородничество В выходные дни пригородные станции и электрички лучше всех знают, сколько людей отправля- ется к своим огородам и садикам. И как мы иной раз за- видуем своим родственникам или друзьям, живущим в де- ревне, которые на своем участке рядом с домом могут вы- растить свои помидоры или огурцы... Нас тянет к земле вне зависимости от того, живем мы в городе или на селе. И все мы вместе составляем огромную армию землепользо- вателей, для которых "шесть соток" стали второй жизнью отдыхом и пристрастием. Но давайте выясним, что это за земли с точки зрения "сухой" правовой материи. Земель- ный кодекс в качестве особых видов землепользования граждан выделяет: личные подсобные хозяйства, садоводс- тво, ого-родничество, животноводство, сенокошение и вы- пас скота. Как ви-дите, разновидностей так много, что все выносить в название параграфа мы не стали. Разбе- рем, в чем разница между выделенными в нашем перечне видами. И для начала выясним, чем отличается ЛПХ (так для краткости часто называют личные подсобные хозяйс- тва) от земель, предоставленных для садоводства, ого- родничества и других видов пользования. Способы ведения хозяйства в том и другом случае практически одни и те же. В том и в другом случае закон имеет в виду, что землю используют граждане преимущественно для собствен- ных нужд (хотя практика - каверзная вещь - и может при- вести примеры личных подсобных хозяйств размахом произ- водства затмевающих иное крес-тъянское хозяйство). Зна- чит, дело не в этом. А в чем? Отличие первое. Земельный участок для ведения личного подсобного хозяйства предоставляется гражданам, как правило, живущим в сельской местности. Он должен быть выделен рядом с домом. Статья 64 Земельного кодекса ус- танавливает, что только в качестве исключения земельные участки около дома предоставляются в меньшем размере с выделением остальной части участка за пределами жилой зоны населенного пункта - в случае осуществления комп- лексной застройки населенных пунктов и в соответствии с их генеральными планами и проектами планировки и заст- ройки. Земли же для ведения садоводства, огородничест- ва, сенокошения и животноводства выделяются всем желаю- щим в собственность, пожизненное наследуемое владение или пользование, но их распо-ложение никак не связано с тем, где живут пользователи. Последнее, видимо, многие читатели испытали на себе, добираясь к своему садовому домику. Отличие второе. Участок для ЛПХ предоставляется гражданину лично - в собственность или в пожизненное наследуемое владение. Земли для садоводства, огородни- чества, животноводства хотя и могут предоставляться для индивидуального использования (ст. 66 ЗК), тем не менее по общему правилу земли передаются товариществу садово- дов, огородников или животноводов, т. е. организации граждан. Разумеется, правомочия граждан в отношении земли в таких товариществах отличаются своеобразием, однако общий смысл предоставления земли остается тем же. Теперь, когда мы знаем, что земли ЛПХ и земли садо- водов и огородников кое-чем отличаются, рассмотрим и другие их особенности в рамках нашего параграфа. Пре- доставлением участков для ведения личного подсобного хозяйства занимается местная администрация. Как мы уже говорили, земли эти предоставляются в собственность или в пожизненное наследуемое владение. Значит, собственник или владелец земель ЛПХ пользуется теми же правами что и другие собственники и владельцы земли, и на нем лежат те же обязанности. При этом мы не забываем об особен- ностях использования этих земель как земель сельскохо- зяйственного назначения а это значит, что земли ЛПХ (как, впрочем, и земли садоводческих и других товари- ществ) могут использоваться только в сельскохозяйствен- ных целях. Иногда возникает вопрос: в чем, собственно, разница между ЛПХ и крестьянским хозяйством? Приходится признать что в том что касается ведения хозяйства, раз- ница подчас заключается только в названии. Но, как ни странно, именно это название играет для права огромную роль. Потому что, если землевладение зарегистрировано как землевладение крестьянского хозяйства, оно и подпа- дает под правовое регулирование земель крестьянских хо- зяйств со всеми его особенностями. Что касается земель ЛПХ, то их использова- ние регулируется своим законодательством, к крестьянс- ким хозяйствам отношения не имеющим. Это отличие отра- жается в документах, удостоверяющих права на землю в том и в другом случае (свидетельстве или государствен- ном акте), при государственной регистрации землевладе- ния. Земельные, участки, для садоводства, огородничест- ва и животноводства, сенокошения и выпаса скота тоже предоставляются местной администрацией в порядке, пре- дусмотренном для предоставления земель гражданам из зе- мель запаса и фондов перераспределения. В соответствии со ст. 66 ЗК эти земельные участки состоят из земель, находящихся в собственности или пожизненном наследуемом владении членов указанных товариществ и земель общего пользования товарищества. К землям общего пользования относятся земельные участки, занятые охранными зонами, дорогами, поездами, другими сооружениями и объектами общего пользования. Эти земли находятся в пользовании товарищества. Местная администрация выдает товариществу документ, удостоверяющий право данного товарищества на земли общего пользования. Каждый из членов садоводчес- кого и других товариществ получает участок земли в собственность или пожизненное наследуемое владение. И каждому из садоводов и огородников выдается соответс- твующий документ, удостоверяющий его право на землю - свидетельство или государственный акт о праве собствен- ности, праве пожизненного наследуемого владения на зем- лю. Само собой, если земельный участок закреплен за членом товарищества в собственность, он может по своему усмотрению распорядиться им - продать, заложить и т. д. Могут ли члены товарищества препятствовать ему в этом? Нет. Но вот использование участка оговаривается некото- рыми условиями. Помимо того, что это земли опять-таки сельскохозяйственного назначения, со всеми вытекающими из этого ограничениями в использовании, ст. 66 ЗК ут- верждает, что использование земель товариществ в данном случае оговаривается их уставами. Кроме перечисленных видов использования сельскохозяйственных земель гражда- нами в аренду (если это земли запаса) или во временное пользование (если это земли учреждений, организаций и предприятий) предоставляются земли для огородничества, сеноко-шения и выпаса скота. Земли запаса предоставляет пользователям местная администрация, подписывая с ними договор аренды. Земли предприятий и организаций предос- тавляют сами предприятия и организации на основании до- говора о временном пользовании земельными участками. То есть в этом случае пользование имеет временный харак- тер, но закон допускает и продление срока пользования. Арендуемые или используемые на праве временного пользо- вания земельные участки для огородничества на основании ст. 68 ЗК предоставляются в целях выращивания овощей, картофеля, бахче-вых и ягодных культур. При необходимости на указанных землях могут возводиться с учетом местных условий временные постройки индивиду- ального или общего пользования для отдыха, хранения огородного инвентаря и укрытия от непогоды (те же садо- вые домики или сараи). Но при прекращении права пользо- вания земельными участками, предоставленными для ого- родничества, возведенные на них временные постройки подлежат сносу. Сносить их должны сами владельцы пост- роек или за их счет без возмещения стоимости строения. Эта строгая норма также установлена ст. 68 ЗК. Права граждан на земли для ведения личного подсобного хозяйс- тва, садоводства, огородничества и других видов сель- скохозяйственного использования гарантируются законода- тельством, в частности принятый 17 апреля 1996 г. Указ Президента Российской Федерации "О реализации конститу- ционных прав граждан на землю" гарантировал, что зе- мельные участки, полученные гражданами до 1 января 1991 г. и находящиеся в их пожизненном наследуемом владении и пользовании, в том числе сверх установленных предель- ных размеров, и используемые ими для личного подсобного хозяйства, коллективного садоводства, жилищного либо дачного строительства, сохраняются за гражданами в полном размере. Запрещается обязывать граждан, имеющих указанные земельные участки, выкупать их и брать в аренду. Глава 4. Правовой режим земель поселений 1.Современный город и рациональное использование его земель Общеизвестно мнение о том, что жить в крупных го- родах - промышленных центрах становится все труднее для здоровья людей из-за неблагоприятной экологической обс- тановки. Такая ситуация сложилась не сразу. У каждого города своя история свои перспективы развития. Чтобы понять проблемы сегодняшнего и завтрашнего дня совре- менного города, необходимо иметь четкое представление о градообразующих факторах этого уникального администра- тивно-территориального образования, возможностях влия- ния средствами права на состояние окружающей природной среды. Это - во-первых. Во-вторых, надо учитывать исто- рический аспект: какое законодательство мы получили в наследство от прежнего времени, что в нем плохого и что хорошего, могущего служить решению сегодняшних городс- ких проблем. Долгое время, по существу весь период со- ветской эпохи господствовал остаточный принцип решения социальных, в том числе экологических, проблем градост- роительства, т. е. развитие города предопределялось ве- домственными интересами тех или иных отраслей про- мьшленности. Государственное планирование капитальных вложений, строительство предприятий, создание инфраст- руктуры, решение социально-культурных проблем всецело зависели от запросов соответствующих отраслей промыш- ленности, интересы которых признавались приоритетными. Местные органы власти, хотя формально и признавались "хозяевами" своей территории, не имели решающего слова при отраслевом планировании. Они узнавали об утвержден- ных проектах строительства новых предприятий или расши- рении, реконструкции действующих "постфактум", когда судьба региона была уже решена. Создавались города хи- миков, нефтяников, металлургов, текстильщиков и т.д. Таким образом, преобладающим градостроительным фактором были объекты промышленности, транспорта, коммуникаций, жилищного и строительно-культурного фонда. На сохране- ние благоприятного состояния природы или оздоровление экологической обстановки города средств не хватало, а те, которые выделялись, не использовались надлежащим образом. Такой важный градообразующий фактор, как "зе- мельная территория" и ее экологическая ситуация, игно- рировался. Между тем земли города - это не просто тер- ритория, пространство, служащее местом размещения про- мышленных объектов, не арена стихийного развития произ- водительных сил общества; это природная среда, предназ- наченная создать для его существования и развития бла- гоприятные условия. Но для создания таких условий необ- ходимо соблюдение определенных экологических требова- ний, установленных Законом Российской Федерации "Об ох- ране окружающей природной среды" от 19 декабря 1991 г. Из-за ограниченности земельной территории и других ре- сурсов, в том числе трудовых, энергетических и т.п., крупный современный город не может развиваться автоном- но. Он становится ядром агломерации, населенные пункты которой располагают необходимыми центру ресурсами и землей (например, для строительства филиалов промышлен- ных объектов, подсобных производств). Таким образом, "точечная" система урбанизации заменяется групповой. Однако и она небеспроблемна. Периферийные пункты тоже стремятся расшириться за счет деревни, пригородных, зе- леных зон и даже физически слиться в громадные конгло- мераты; они требуют больших транспортных затрат для собственных нужд, бесперебойной связи с центром и внут- ри себя; портят природный ландшафт, почву, воду, воз- дух; наконец, обнажают социально-экономическую Диспро- порцию с центром-ядром, где условия жизни, возможности выбора образования и работы лучше. Чтобы снять или сни- зить остроту проблематики больших и малых городов, по- селков, входящих в агломерацию, нужно планирование ис- пользования земель и других природных ресурсов города на основе наукоемких сберегающих технологий. Это позво- лит ослабить ресурсозависимость внутри агломерации, обеспечить лучшую научную организацию городского пространства и жизнедеятельности горожан; при этом можно применять оптимальную плотность застрой- ки, архитектурные и трудовые традиции, более рациональ- ную территориальную планировку, учитывать все требова- ния экологии. Основные направления градостроительной деятельности определены ст. 2 Закона Российской Федера- ции "Об основах градостроительства в Российской Федера- ции" от 14 июля 1992 г. ь 3296-11. К ним относятся: территориальная организация расселения, размещение про- изводительных сил, устойчивое развитие городов, других поселений и их социальной, инженерной и транспортной инфраструктур с учетом состояния окружающей среды; эко- логически безопасное развитие городов, других поселений и их систем, обеспечивающее реализацию прав граждан на укрепление здоровья, гармоничное физическое и духовное развитие; планировка, застройка, реконструкция, благо- устройство и озеленение городов, других поселений и их систем; рациональное землепользование, охрана природы, ресурсосбе-режение, инженерная подготовка городов, дру- гих поселений и защита территорий от опасных природных и техногенных процессов; развитие санаторно-курортных и других рекреационных территорий; сохранение, восстанов- ление и защита историко-культурного наследия, памятни- ков градостроительства, архитектуры и монументального искусства, ландшафтов и других охраняемых территорий. 2.Земли поселений К названным землям законодательство относит все земли, находящиеся в пределах черты поселе- ний, которая является для них внешней границей. Черта поселений отделяет эти земли от иных земель. Установле- ние ее производится на основе утвержденной градострои- тельной и землеустроительной документации. Черта посе- лений должна устанавливаться по границам земельных участков граждан и юридических лиц. Утверждение и изме- нение черты поселений определяются законами субъектов Российской Федерации. Черта городов Москвы и Санкт-Пе- тербурга утверждается и изменяется федеральным законом по согласованию с законодательными (представительными) органами города Москвы и Московской области, города Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Включение зе- мельных участков в черту поселений не влечет за собой прекращение прав собственников, владельцев, пользовате- лей и арендаторов земельных участков. Землями поселений ведают местные органы государственной власти и органы местного самоуправления. Они организуют исполь _________________________________________________________ 1 ВВС РФ. 1992. ь 32. Ст. 1877; СЗ. 1995. ь 30. Ст. 2868 (внесе- ние дополнений в ст.5 Основ). _________________________________________________________ зование земель с учетом их конкретного целевого назна- чения. Поэтому образуется сложный состав земель поселе- ний, в который могут входить земельные участки: - жилой и общественной застройки, занятые жилыми, культурно-бы- товыми, административными, культовыми и иными зданиями, строениями и сооружениями и предназначенные для этих целей; - общего пользования, занятые площадями, улица- ми, проездами, дорогами, набережными, парками, лесопар- ками, скверами, бульварами, водоемами, пляжами и иными объектами и предназначенные для удовлетворения общест- венных нужд населения; - промышленной, коммерческой и коммунально-складской застройки, занятые промышленными, коммунально-складскими и иными производственными объек- тами; - транспорта, связи, инженерных коммуникаций, за- нятые зданиями, строениями и сооружениями железнодорож- ного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, магистралями инженерной инфраструктуры и связи; - особо охраняемых территорий и объектов природно-заповедного, природоохранного, оздо- ровительного, рекреационного и историко-культурного назначения, занятые памятниками природы, природными парками, национальными парками и дендрологическими пар- ками, ботаническими садами, лесами и используемые для организованного массового отдыха населения и туризма, а также земли с источниками, обладающими природными ле- чебными факторами, и земли, на которых располагаются памятники истории и культуры, музеи-заповедники, му- зеи-усадьбы; - водных объектов, занятые поверхностными водостоками, замкнутыми водоемами, поверхностными водо- емами, акваториями, водоохранными зонами, гидротехни- ческими и другими водохозяйственными сооружениями; - сельскохозяйственного использования, занятые сельскохо- зяйственными угодьями, а также зданиями, строениями и сооружениями, обслуживающими нужды сельскохозяйственно- го производства. Состав и правовой режим земель городов и поселков городского типа в принципе одинаков. К числу последних относятся также рабочие, курортные и дачные поселки. Рабочим признается поселок при промышленном предприятии, железнодорожной станции, гидротехническом сооружении и другом важном экономическом объекте, имею- щий население не менее 3 тыс. человек, из которых 85% рабочих, служащих и членов их семей. В исключительных случаях к категории рабочих могут быть отнесены поселки с меньшим населением, если они созданы при особо важном строительстве либо являются экономическими и культурны- ми центрами Крайнего Севера или Дальнего Востока. Ку- рортный поселок всегда расположен в местности, имеющей лечебное значение, с населением не менее 2 тыс. человек при усло-вии, что ежегодное количество курортников сос- тавляет не менее 50% постоянного населения. Дачным считается поселок, находящийся вне городской черты, где сельским хозяйством занимаются не более 25% взрослого населения, а остальные отдыхают летом. Значи- тельная часть территории города (поселка) занята жилыми домами, объектами культурного назначения, промышленными зданиями и сооружениями и т.д. Земли застройки обычно окружают сельскохозяйственные и другие угодья. По мере развития города они постепенно осваиваются под городс- кое, индивидуальное жилищное строительство. Жилищные органы и частные владельцы обязаны содержать придомовые территории, улицы и проезды в порядке и чистоте, сохра- нять зеленые насаждения, беречь подземные сооружения. Если земельные участки заняты ведомственными жилыми до- мами, то соответствующие функции в качестве субъектов землепользования выполняют предприятия и организации - владельцы домов или их жилищно-коммунальные органы. Пользователями участков городской застройки, предостав- ленных для промышленности, являются государственные, кооперативные и общественные организации, предприятия. Вокруг каждого предприятия установлена санитарно-защит- ная зона; ее ширина зависит от степени вредности произ- водства. Земли этой зоны предприятиям не передаются. Однако участки, на законных основаниях застроенные вспомогательными зданиями и сооружениями (гаражи, скла- ды и т.д.), переходят в пользование предприятий. Терри- тория санитарно-защитной зоны должна быть благоустрое- на и озеленена за счет предприятия, при котором она ус- тановлена. Промышленные предприятия обязаны размещать свои основные и вспомогательные цехи, склады, общеза- водские здания (заводоуправления, столовые и т.п.), ма- гистрали внутризаводского транспорта и проч. в строгом соответствии с генеральными планами промышленных предп- риятий. Важной обязанностью промышленных предприятий как землепользователей является строгое и неуклонное выполнение санитарных требований с тем, чтобы не допус- тить отрицательного влияния на экологию. Часть земель города (поселка), которая не используется под застрой- ку, предназначена для транспортных магистралей (улиц, площадей, проездов и т.д.), культурно-бытовых объектов (парки, скверы, бульвары, солярии, пляжи и т.п.). Это - земли общего пользования, которыми, как правило, ведают органы культуры, коммунального хозяйства, администрация парков культуры и т.д. Отдельные участки этих земель могут временно по договору аренды органа муниципального хозяйства с соответствующим предприятием передаваться для установки ларьков, палаток, киосков и других пост- роек некапитального типа. К землям сельскохозяйственно- го использования и другим угодьям относятся пашни, са- ды, огороды, сенокосы, пастбища, водоемы, торфяники, каменоломни, карьеры месторождений общераспространенных полезных ископаемых и так называемые неудобии: овраги, солончаки, крутые склоны, заболоченные участки и т.д. Они временно или бессрочно предоставляются сельскохозяйственным коо- перативам, колхозам, совхозам, крестьянским (фермерс- ким) хозяйствам, предприятиям, учреждениям, организаци- ям и объединениям граждан для подсобных хозяйств, кол- лективных садов и огородов, выгонов для скота и других сельскохозяйственных целей. Допускаются здесь и индиви- дуальные формы землепользования граждан, в основном для огородничества и сенокосов. При необходимости расширить городскую застройку или земли общего пользования наз- ванные сельскохозяйственные и другие угодья изымаются у их владельцев. Разумеется, прежнему землепользователю компенсируются все убытки. Земли, занятые городскими лесами, водоемами и объектами особо охраняемых террито- рий, выполняют санитарно-гигиеническую функцию, улучша- ют микроклимат, служат местом отдыха, защищают экологи- ческое благополучие города (поселка). Городскими лесами ведают организации лесопаркового хозяйства, другие уч- реждения, призванные сохранять и улучшать леса (дирек- ции парков, спортивные и оздоровительные организации и т.п.). Земли железнодорожного, водного, воздушного, трубопроводного транспорта, горной промышленности и т.д. используются в соответствии со специальным назна- чением, но благоустройство, строительство администра- тивных зданий и других сооружений осуществляются в со- ответствии с утвержденными проектами планировки и заст- ройки города (поселка) и по согласованию с органами власти данного города. 3. Специфика управления землями поселений Поскольку земли населенных пунктов нахо- дятся в ведении городских, поселковых и сельских предс- тавительных и исполнительных органов, они планируют и организуют эксплуатацию земель предоставляют и изымают земельные участки. Предприятие, желающее получить зем- лю, должно прежде всего обратиться в местную админист- рацию по месту нахождения земельного участка Эти же ор- ганы ведут также государственный учет земель и контроль за их правильным использованием, рассматривают конфлик- ты, связанные использованием земельного участка. Взаи- модействие органов государственной власти и управления Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации краев, областей, автономной области, автоном- ных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и орга- нов местного самоуправления в области градостроительной деятельности осуществляется, как это определено ст. 13 Закона об основах градостроительства, путем со-вместной разработки и реализации федеральной градостроительной политики, соответствующих республиканских и межрегио- нальных градостроительных программ и прогнозов, проек- тов и нормативных актов, обеспечивающих благоприятные условия проживания насе- ления, а также создания банков данных о состоянии тер- риторий, поселений и ведения территориального кадастра. Органы государственной власти и управления устанавлива- ют в пределах своей компетенции порядок осуществления градостроительной деятельности на своих территориях и обеспечивают защиту прав и охраняемых законом интересов ее участников. Они контролируют соблюдение нормативных актов в области финансирования градостроительной дея- тельности, результаты экспертизы и реализацию градост- роительной документации, а также согласовывают вопросы формирования промышленных, селитебных, рекреационных и других функциональных зон и объектов, использования природных ресурсов, охраны историко-культурного насле- дия и окружающей среды. В свою очередь органы местного самоуправления в соответствии с согласованной и утверж- денной в установленном порядке градостроительной доку- ментацией обеспечивают ее реализацию в установленные сроки, соблюдение градостроительных нормативов, а также ведение опорного плана территории поселения. Государс- твенное регулирование градостроительной деятельности обеспечивается: управлением государственными капиталь- ными вложениями в создание и развитие социальной и про- изводственной инфраструктур; регулированием налоговой политики; предоставлением дотаций, субсидий, субвенций, других бюджетных и внебюджетных видов финансовой и ма- териальной помощи на развитие объектов градостроитель- ной деятельности; контролем за соблюдением градострои- тельных нормативов и стандартов; осуществлением антимо- нопольных мер приватизации объектов государственной собственности, в том числе объектов незавершенного строительства; проведением экспертизы, в том числе тех- нической и экологической, градостроительной документа- ции. Вопросы развития и благоустройства города (посел- ка), улучшения окружающей среды решаются в соответству- ющих планах и проектах, являющихся основными градостро- ительными документами. Разрабатываются эти планы и про- екты в форме следующих документов: - генеральная схема расселения, природопользования и территориальной орга- низации производительных сил Российской Федерации; - схема расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил крупных географических регионов и национально-государственных образований; - схемы и проекты районной планировки, административ- но-территориальных образований; - генеральные планы го- родов, других поселений и их систем; - проекты городс- кой и поселковой административной черты, а также сель- ских поселений; - генеральные планы территорий, подведомственных сель- ским (районным) администрациям, а также селитебных, промышленных, рекреационных и других функциональных зон; - территориальные комплексные схемы охраны природы и природопользования зон интенсивного хозяйственного освоения и уникального природного значения, включающие мероприятия по предотвращению и защите от опасных при- родных и техногенных процессов; - проекты детальной планировки общественного центра, жилых районов, магист- ралей городов; - проекты застройки кварталов и участков городов и других поселений. По заданию заказчика могут выполняться другие виды градостроительной документации. Каждый вид градостроительной документации соответствует конкретным объектам градостроительной деятельности, вы- полняется в определенном масштабе, имеет свое назначе- ние и содержание, а также порядок проведения эксперти- зы, утверждения и согласования, установленный Прави- тельством Российской Федерации и правительствами рес- публик в составе Российской Федерации в соответствии с градостроительным законодательством. Генеральный план города, другого поселения, территории, подведомственной сельской (районной) администрации, является основным юридическим документом, определяющим в интересах насе- ления условия проживания, направления и границы терри- ториального развития, функциональное зондирование, застройку и благоустройство территории, сохранение ис- торико-культурного и природного наследия. Утвержденная градостроительная документация обязательна для исполне- ния всеми участниками градостроительной деятельности. Внесение изменений в градостроительную документацию осуществляется только с разрешения утвердившего ее ор- гана. Градостроительная документация разрабатывается, как правило, на конкурсной основе, является собствен- ностью заказчика и передается в распоряжение соответс- твующих органов архитектуры и градостроительства. К ее разработке привлекаются специальные проектные организа- ции, которые ведут обширные исследования социально-эко- номического и архитектурно-планировочного характера (перспективы роста населения и его социально-культурных потребностей, состояние использования природных ресур- сов и их охрана, рациональные архитектурно-планировоч- ные решения и т.д.). После составления проектов они ут- верждаются соответствующими государственными органами и с этого момента приобретают обязательную силу. Схема и проект районной планировки охватывают территорию одно- го, нескольких административных районов, целой области или Республики. Они утверждаются, как правило, прави- тельствами субъектов Российской Федерации. В схемах ра- йонной планировки научно согласуются и уточняются ос- новы перспективного развития охватываемого района, области, республики. В них пре- дусматривается организация комплексного территориально- го размещения и развития объектов народного хозяйства, городов и поселков, а также планомерного, рационального использования и охраны природных ресурсов. Срок дейс- твия схемы районной планировки бывает достаточно про- должительным (25 лет). Генеральные планы определяют ос- новные направления эксплуатации земель; их целевую при- надлежность; размещение жилых районов, промышленных центров и мест отдыха; этажность строительства; защит- ные санитарные зоны и т.д. Генеральные планы утвержда- ются на срок 25-30 лет и призваны обеспечить оптималь- ную организацию городских (поселковых) земель. Проекты детальной планировки разрабатываются на основе гене- рального плана и охватывают отдельные части города (по- селка): жилые и промышленные районы, общегородские центры, зоны отдыха и экологической защиты. Они уста- навливают подробную архитектурно-планировочную и прост- ранственную организацию застраиваемой территории. Расс- читаны проекты на 3-5 лет. Правила застройки содержат требования градостроительной дисциплины: порядок выдачи разрешений на строительство, обязанности по благоуст- ройству, архитектурно-строительный контроль, функции застройщиков-землепользователей. Министерство строи- тельства Российской Федерации и его органы на местах осуществляют государственное руководство и контроль в данной сфере, отвечают за развитие и высокий качествен- ный уровень архитектуры и градостроительства в городе (поселке, селе). Главным архитекторам краев, областей, округов, районов и городов предоставлено право опреде- лять типы жилых домов и общественных зданий для строи- тельства, их этажность, разрешать изменения в типовых проектах и разработку индивидуальных проектов объектов жилищно-гражданского и коммунального назначения. Они вправе предложить застройщику приостановить проектные и строительные работы, выполняемые с нарушением утверж- денной технической документации, включая работы по застройке городов, поселков и сел. В разных городах (поселках) количественное соотношение земель различное. Оно показывает степень интенсивности застройки и нали- чие земельных резервов. Значительная часть городов (по- селков) страны занята сельскохозяйственными и приуса- дебными угодьями, придомовыми участками (бывает свыше 30% общей территории). Многие земли не используются по прямому назначению, сравнительно велики территории так называемых неудобных земель. Неравномерность застройки городов - частое явление, свидетельствующее о нерацио- нальном использовании внутригородских территорий. Плот- ность застройки в среднем ниже нормы в 2, 3, а то и 4 раза, и это при чрезмерной застроенности центральной части крупных городов, в особенности их промышленных зон. Бывает и по-другому: очень низкая плотность в ста- рых районах и достаточно высокая в новых. Растянутость города приводит не только к неэкономному использованию земель, но и к удлинению инженерных коммуникаций, транспортных путей и, как следствие, к удорожанию стро- ительства, благоустройства и других мероприятий городс- кого хозяйства (например, к земельно-хозяйственному устройству временно пустующих земель). В целях более экономного использования городских территорий и повыше- ния качества застройки законодательство отменило ранее существующие ограничения этажности жилых домов. Она оп- ределяется в соответствии с генеральными планами, а также проектами детальной планировки и застройки жилых районов и микрорайонов городов и поселков на основе технико-экономических расчетов с учетом местных усло- вий, строительной базы и уровня инженерного оборудова- ния. Более высокие дома должны строиться с соблюдением гигиенических и иных условий, т.е. плотность застройки должна быть оптимальной. Оптимальная плотность застрой- ки должна одновременно обеспечивать и комплексность со- циально-экономического развития городов. Законодатель- ство наделило местные администрации правом предостав- лять участки для строительства любых объектов либо от- казывать в этом. Данное право способствует правильному сочетанию темпов развития производственного и непроиз- водственного строительства. Дело в том, что непроиз- водственная сфера, в том числе жилищное и культурно-бы- товое строительство, в значительной степени финансиру- ется предприятиями и организациями. Поэтому земельные участки предоставляются тем из них, кто готов выделить больше средств на указанные цели. Многие субъекты Рос- сийской Федерации приняли нормативные акты по вопросам рационального использования и охраны земель города (по- селка, села). Так, Президент Кабардино-Балкарской Рес- публики издал 28 июня 1994 г. Указ "О мерах по упорядо- чению застройки населенных пунктов и стимулированию жи- лищного строительства в Кабардино-Балкарской Республи- ке". В Иркутской области глава администрации области постановлением от 25 апреля 1994 г. утвердил Типовые правила застройки городов, поселков, населенных пунктов и зон отдыха Иркутской области. Органам местного само- управления области поручено разработать аналогичные правила на подведомственной территории на основе Типо- вых правил. Перспективы развития законодательства о го- родах и поселках будут во многом зависеть от того, ка- ким образом будет решен во-ПРОС о праве собственности на природные ресурсы. Как известно, ст. 9 Конституции Российской Федерации допус-кает несколько форм собс- твенности на природные ресурсы: част-НУЮ, государствен- ную, муниципальную и иные формы собственности. Таким образом, в черте города и другого поселения допустимы все названные формы собственности на землю. Однако, решая эти принципиально важные для развития при-родоресурсного законодательства вопросы, субъекты Российской Федерации заняли две диаметрально противопо- ложные позиции. Одни признали природные ресурсы, в пер- вую очередь земельные, исключительно государственной собственностью. Частная собственность на землю и другие природные объекты в них не допускается [Дагестан, Тыва, Калмыкия, Марий Эл, Башкортостан, Саха (Якутия) и др.]. Другие (Хакасия, Карелия, Бурятия, Татарстан, Коми, Чу- вашская Республика и др.) отказались от монополии госу- дарственной собственности на землю, признав необходи- мость многообразия форм земельной собственности, т. е. не только государственной, но и муниципальной, частной (общей совместной, общей долевой, индивидуальной, физи- ческих и юридических лиц). В некоторых республиках Рос- сийской Федерации до сих пор обсуждается вопрос о воз- можности и целесообразности введения института частной собственности на землю, причем обсуждение этой проблемы связывается с судьбами экономической реформы. Так, в Республике Саха (Якутии), где согласно Конституции этой республики установлен режим исключительно государствен- ной собственности на природные ресурсы, разработан и опубликован для обсуждения проект Закона о частной собственности на землю от 14 июля 1993 года. Республика Коми в 1994 г. изменила свое прежнее (по ЗК 1991 г.) отношение к частной собственности на землю. Если по ст. 3 названного Кодекса устанавливался режим исключительно государственной собственности на землю, то по ст. 13 Конституции Коми, принятой после введения в действие новой Конституции Российской Федерации, в этой респуб- лике вводится многообразие форм земельной собственнос- ти, т. е. воспроизводится формулировка ст. 9 Конститу- ции Российской Федерации. При государственной собствен- ности на землю органы государства сосредоточивают в своих руках и правомочия собственника, и правомочия ад- министратора по отношению к землепользователям. Созда- ется опасность, как это было в советский период, излиш- него администрирования при решении вопросов организации хозяйственного использования земли. Следовательно, су- ществует необходимость создать правовые гарантии от произвола со стороны органов государственного управле- ния в области землепользования. В большей степени это касается сельскохозяйственных земель колхозов, совхо- зов, других сельскохозяйственных предприятий, для кото- рых необходима хозяйственная самостоятельность. Иные обстоятельства складываются при использовании городских территорий. Здесь земля служит пространством для заст- ройки и надлежащей планировки при определенном режиме пользования, с правилами которого обязаны считаться все без исключения организации, предприятия, учреждения, министерства и ведомства, а также и граждане. Органы городского самоуправления вправе диктовать свои требо- вания в интересах городского хозяйства и оптимального природопользования. Сложнее складывается ситуация в тех случаях, когда субъекты Федерации устанавливают право частной собственности на землю. Здесь возможности вме- шательства городских органов власти в использование земли могут быть затруднены даже в тех случаях, когда они необходимы. Поэтому возникает потребность ограни- чить в городах сферу применения частной собственности на землю и вводить основной вид пользования землей на основе аренды. Такая практика широко применяется в Москве и других крупных городах, а если и допускается частная собственность, то только в отношении земель, предоставляемых гражданам для индивидуального жилищного строительства, и в некоторых других ограниченных случа- ях землепользования граждан. Юридические лица, хозяйс- твенные организации, предприниматели получают участки, как правило, на условиях аренды. Здесь понятие "хозяйс- твенная самостоятельность" переносится в плоскость ком- мерческой деятельности, а земельный участок служит лишь пространственным базисом для размещения зданий, соору- жений и других объектов предприятия. Правовой режим ис- пользования земельного участка не оказывает такого су- щественного влияния на хозяйственную деятельность зем- лепользователей, как это бывает в сельскохозяйственном производстве, где земля служит основным средством про- изводства (а не вспомогательным, как бывает в городе). Указанные особенности городского землепользования и природопользования необходимо учитывать, и они учитыва- ются в той или иной мере при разработке нормативной ба- зы городов. Как известно, города, поселки и другие по- селения не являются по своему правовому статусу субъек- тами Российской Федерации, т..е. государственными обра- зованиями. Это - административно-территориальные обра- зования, имеющие свои органы самоуправления (за исклю- чением Москвы и Санкт-Петербурга). Органы власти и уп- равления города (поселка) действуют прежде всего во ис- полнение законов Российской Федерации и законов субъек- тов Федерации. Они принимают соответствующие решения и постановления в рамках действующего федерального и субъектов Федерации законодательства. В этих случаях правовые акты органов власти и управления городов явля- ются актами "применения права" (научный термин). Но это лишь один род деятельности органов самоуправления горо- да. Второй, не менее важный род деятельности - это собственное правотворчество органов самоуправления го- рода (поселка). Здесь возникает вопрос о разграничении правомочий города и органов субъекта Федерации, что оп- ределяется законодательством о местном самоуправлении. Необходимо более четко, чем это сделано в действующем законе, установить (точнее, расширить) компетенцию го- родских властей. Так, в федеральном законе и законах субъектов Федерации при решении тех или иных вопросов в области землепользования органами Федерации применяется формула: "по согласованию" с органами на местах. Если не при "согласии", а только лишь "по согласованию", то открывается возможность игнорирования мнений городских властей по земельным вопро- сам. Необходимо в новом Законе о местном самоуправлении дать четкий перечень вопросов, по которым органы само- управления (и какие именно) принимают самостоятельные решения. Далее - расширить возможности судебной защиты правотворческой деятельности органов местного самоуп- равления; расширить, сделав более реальными, возможнос- ти общественности по участию в правотворческой деятель- ности городских властей; сделать более эффективным об- щественный контроль. 4. Ограничение деятельности землепользователей в городе Органы власти города помимо общих экологических требований, предусмотренных в ст. 49 Закона об охране окружающей природной среды, вправе в интересах рационального землепользования устанавли- вать на своей территории и другие требования и ограни- чения, обязательные для исполнения всеми предприятиями, организациями, учреждениями и гражданами. На практике такого рода ограничения и требования получили название земельно-планировочных. Они в основном указаны в строи- тельных нормах и правилах (так называемых СНиП) и каса- ются не только пользователей, арендаторов, владельцев земли, но и собственников. Земельно-планировочные огра- ничения имеют несколько разновидностей. Исторически на- иболее известными из них являются сер-витуты, т. е. ог- раничения, установленные в интересах соседей. Например, если земельный массив в свое время был разделен таким образом, что один его участок был отрезан от дороги об- щего пользования, то пользователю этого участка должен быть предоставлен выход к ней в виде права прохода и/или проезда через чужую землю. Сервитут может быть установлен в виде права прогона скота по полосе чужой земли и т.д. Такого рода сервитуты могли устанавливать- ся в силу давности, договора, судебного решения, за плату или бесплатно. В наше время сервитут может дейс- твовать в виде условия, включаемого в документ на право пользования землей. Тем самым это право ограничивается в интересах соседа. Сервитуты могут возникнуть и в силу закона. Так, согласно Воздушному кодексу СССР (действу- ет вплоть до принятия Кодекса Российской Федерации) вокруг аэропортов не допускается строительство высоких зданий, которые могли бы создать опасность полетам воз- душных судов. Если по сельскохозяйственным землям прок- ладывается воздушная линия электропередачи, то в опре- деленной полосе вдоль этой линии запрещается полив по- севов дождеванием, земляные и некоторые другие работы. Земляные работы ограничиваются, если в подземном прост- ранстве находятся коммуникации, принадлежащие посторон- ней организации. Вдоль судоходных водных путей нельзя застраивать бечевник - полосу земли, оставляемую для нужд судоходства. Если участок земли находится в ку- рортном поселке, то, как правило, он может быть застро- ен лишь такими объектами, которые необходимы для обслу- живания курорта. Определенные ограничения на использо- вание земли накладывает близость охраняемого историчес- кого или культурного объекта, природного памятника. "Основными положениями Государственной программы прива- тизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года", утверж- денными Указом Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 г., при продаже застроенных земельных участ- ков устанавливаются следующие публичные сервитуты, обя- зывающие собственников земельных участков обеспечивать: безвозмездное и беспрепятственное использование объек- тов общего пользования (пешеходные и автомобильные до- роги, объекты инженерной инфраструктуры), которые су- ществовали на момент передачи земельного участка в собственность; возможность размещения на участке меже- вых и геодезических знаков и подъездов к ним; возмож- ность доступа на участок соответствующих муниципальных служб для ремонта объектов инфраструктуры. Изменение указанных и введение новых публичных сервитутов может осуществляться лишь федеральным законом или принятыми в соответствии с федеральным законом нормативно-правовыми актами. Ограничения в пользовании землей, если это пользование требует создания определенных видов объек- тов, могут диктоваться социальными, экономическими или даже эстетическими нормативами, предъявляемыми к данной местности в целом. Например, в пределах малоэтажных по- селков может быть запрещено многоэтажное строительство. Наоборот, в центральном квартале крупного города от владельца земли, желающего его застроить, могут потре- бовать постройки выразительных, в том числе высоких, зданий. Если городской квартал предназначен для жилой застройки, в нем было бы неуместно создание "дымящего" (загрязняющего среду) предприятия. Градостроительные нормы предусматривают сохранение или создание заново зеленых насаждений в застраиваемых кварталах. Поэтому независимо от желания собственника или собственников земли часть отведенной для застройки местности должна остаться незастроенной. Если в пределы земельного вла- дения вторгается санитарно-защитная зона (такие зоны устанавливаются вдоль железных дорог, автострад, вокруг свалок мусора и тому подобных объектов, неблагоприятных в санитарном отношении), то в этой зоне нельзя разме- щать жилые строения, детские и некоторые другие учреж- дения. То же касается зон безопасности, устанавливаемых вдоль линий высоковольтных передач, газопроводов высо- кого давления. Для жилой и иной застройки "противопока- заны" земли, которые могут подвергнуться затоплению, просадкам, камнепадам с гор, лавинам и селям, земли, подверженные оползневым процессам. К особому виду зе- мельно-планировочных мероприятий относится Долгосрочное резервирование земель под некоторые будущие госу- дарственные или местные нужды. Резервирование позволяет избежать или уменьшить потери, допустимые лишь в исклю- чительных случаях перепланировки территории. Например, если на территории, предназначенной для создания водох- ранилища и выходящих из него каналов, заранее не будут введены ограничения на застройку, посадку деревьев, устройство прудов, производство прочных земельных улуч- шений и тому подобные работы, то потерь при затоплении и при прокладке каналов окажется больше. Чтобы этого не произошло, на пользователей земли накладываются ограни- чения в части развития и улучшения своих участков. Эти ограничения действуют как для частного сектора, так и для государственных организаций. Резервирование терри- торий может происходить при планировании создания не только водохранилищ, но и крупных промышленных предп- риятий, коммунальных объектов, железных и шоссейных до- рог, аэропортов, новых населенных пунктов, при проекти- ровании развития открытой и подземной добычи полезных ископаемых. Резервирование может происходить в рамках надлежаще утвержденных как отраслевых, так и территори- альных (комплексных) планов. Среди последних выделяются такие документы, как схемы и (более детальные) проекты районных планировок, генеральные планы развития промыш- ленных узлов и некоторые другие. Эти документы принима- ются на 20-25 лет, и в прямой зависимости от сроков их действия действуют ограничения, вызванные резервирова- нием земли. Четкой процедуры объявления о резервирова- нии земель, об изменениях в программе резервирования и об ее отмене в действующем законодательстве (кроме, например, законодательства города Москвы) не предусмот- рено. Этот пробел закона неблагоприятно сказывается на интересах тех, кто терпит ограничения в использовании своих земель. К тому же закон не предусматривает ком- пенсаций землепользователей, арендаторов, землевладель- цев, собственников за наложение на них ограничений, связанных с резервированием их земель. Помимо долгос- рочного резервирования земель в практике земельного планирования широко применяется краткосрочное резерви- рование, которое регулируется ст. 28 ЗК. Краткосрочное резервирование применяется после предварительного отбо- ра (выбора) конкретной площадки для конкретного объек- та. Этот отбор оформляется особым актом. После такого отбора выполняются проект-но-изыскательские работы, долженствующие подтвердить или отвергнуть пригодность предварительно выбранной площадки. Поэтому предвари- тельный отбор еще не решает судьбы площадки, и она ос- тается в пользовании предыдущего владельца. И только если изыскания и проектирование подтвердят правильность первоначально сделанного выбора, производится отчужде- ние (изъятие) земли у первоначального владельца. Следо- вательно, утвержденный властями акт предварительного отбора (выбора участка) накладывает обязанность не про- изводить работы, которые могут помешать будущему строи- тельству. Такая обязанность действует, как правило, не свыше 1-2 лет, пока судьба участка окончательно не про- яснится. Однако в самом законе этот срок не указывает- ся. Поэтому если проектно-изыскательские работы будут проведены с опозданием или решение о приступлении (или неприступлении) к строительству запаздывает, краткос- рочное резервирование может затянуться на неопределен- ный срок. Таким образом, в этом случае, как и в случае с долгосрочным резервированием, требуется большая яс- ность о сроках такого резервирования, процедуре его продления или отмены. Глава 5. Земли промышленности и иного назначения 1. Основные понятия К землям промыш- ленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, космического обеспечения, энергетики, обо- роны и иного назначения относятся земли, отведенные в установленном порядке соответствующим предприятиям, уч- реждениям и организациям для выполнения соответствующих задач: развития промышленного производства, транспорта, предприятий связи, энергетики и т.д. (ст. 83 ЗК). Из множественности целей вытекает разнообразие правового режима этой сложной категории земель. Субъектами права первичного землепользования здесь могут быть только ор- ганизации и предприятия. Землепользование граждан (ого- роды, служебные земельные наделы) всегда вторично, так как земельные участки им отводят первичные землепользо- ватели. Для размещения объектов промышленности, транс- порта и других видов строительства должны предостав- ляться в первую очередь земли, непригодные для сельско- го хозяйства, а если таких нет - угодья худшего качест- ва. Участки при этом строго нормированы, а когда типо- вые размеры отсутствуют или их невозможно применить, необходимая площадь определяется индивидуально и обос- новывается в проекте строительства. Отводятся земли по- этапно, исходя из очередности их освоения. Участки, от- веденные только на время строительства, возвращаются прежним пользователям после рекультивации. Передаются они по актам, утверждаемым органами местной администра- ции. Если надобность в постоянно выделенных землях ми- новала, они также должны быть возвращены для использо- вания по первоначальному назначению. Временно не ис- пользуемые земли передаются по решению органов местных администраций сельскохозяйственным кооперативам, колхо- зам, совхозам, другим организациям или гражданам, в том числе крестьянским (фермерским) хозяйствам, для сель- скохозяйственных целей в порядке и на условиях, уста- навливаемых законодательством. Правовой режим земель транспорта определен Положением об этих землях, утвержденным Советом Министров СССР в 1981 г., которое является действующим на сегодняшний день нормативным актом. Порядок использования других видов земель установлен не одним, а несколькими актами: Правилами' охраны электрических сетей, Правилами охраны магистральных трубопроводов, Правилами охраны линий связи и др. Там же определяется правовой режим защитных зон. Основными органами управления в области использо- вания названных земель являются те же органы, которые управляют соответствующим производством и иной возло- женной на них деятельностью. При всем различии отраслей промышленности, транспорта, связи, обороны и др. функ- ции управления имеют много общего. Во-первых, все орга- ны управления (министерства, ведомства) обязаны руко- водствоваться предписаниями Правительства Российской Федерации и исполнительно-распорядительных органов субъектов Российской Федерации, Министерства природы Российской Федерации, Министерства строительства Рос- сийской Федерации и других компетентных органов. Они осуществляют повседневные наблюдения, организацию раци- онального использования и охраны земель. Во-вторых, они разрабатывают внутрипроизводственные правила землеполь- зования, решают вопросы внутренней организации земле- пользовании промышленных, транспортных и других предп- риятий, т.е. определяют целевое назначение их отдельных частей, обеспечивают оптимальное размещение строящихся зданий и сооружений. Так, Министерство путей сообщения утверждает правила и инструкции о порядке использования земель железных дорог, временного отвода их предприяти- ям сельского хозяйства и другим организациям, а также гражданам. В-третьих, они организуют внутриведомствен- ный учет своих земель, контролируют деятельность своих предприятий. В-четвертых, перераспределяют земли между предприятиями, содействуют им в осуществлении прав и обязанностей. Если земли промышленности, транспорта, связи, обороны и др. находятся на территории города (поселка), контроль за их использованием осуществляют местные городские (поселковые) администрации. 2. Правовой режим использования земель промышленности Земель- ные участки промышленных предприятий предназначены для размещения цехов внутризаводских коммуникаций, подъезд- ных путей, складских помещений и других необходимых зданий, сооружений и для организации производственной деятельности. Часть участка занята административными и культурно-бытовыми зданиями (заводоуправление, столо- вая, медпункт). При этом субъектом права землепользова- ния является само предприятие. Оно отвечает за состоя- ние и использование земли. Размер участка данного предприятия (комбината, промышленного комплекса) опре- деляется проектом его строительства с учетом максималь- но экономного использования земли. Как правило, новые предприятия строятся в промышленных районах (узлах), где организуются общие вспомогательные производства, инженерные сооружения, системы энерго-, водоснабжения и другие коммуникации. Поэтому проекты предприятий должны быть увязаны с проектами планировки промышленных райо- нов, схемами генпланов промышленных узлов, а при от- сутствии таковых - с существующими или намечаемыми ком- муникациями, сетями и сооружениями. Выполнение данных требований способствует охране и рациональному исполь- зованию земель. Кроме того, в проект строительства зак- ладывается возможность соблюдения противопожарных норм; рациональные решения по охране водоемов, почвы и атмос- ферного воздуха, по отводу сточных вод (уменьшение их количества, бессточные системы); затраты на снятие и хранение плодородного слоя почвы, на рекультивацию и возмещение убытков, причиненных прежним землепользова- телям. Участки для отвалов, отходов, шлаконакопителей и отбросов надлежит выбирать на землях, непригодных для сельского хозяйства, с соблюдением норм и прав безопас- ности. Строительные нормы и правила устанавливают целый ряд запретов. Так, размещение предприятий или групп предприятий, зданий, сооружений и коммуникаций не до- пускается: на площадках залегания полезных ископаемых без согласования с органами государственного горного надзора; в опасных зонах отвалов породы угольных и сланцевых шахт или обогатительных фабрик; в зонах ак- тивного карста, оползней, селевых потоков и снежных ла- вин, которые могут угрожать застройке и эксплуатации; в первом поясе зоны санитарной охраны водных источников; в первой зоне округов санитарной охраны курортов, если проектируемые объекты не связаны с эксплуатацией их ле- чебных свойств; в зеленых зонах городов и поселков го- родского типа; на землях, занятых или предназначенных для лесов, лесопарков; на участках, загрязненных орга- ническими и радиоактивными отбросами до истечения сро- ков, установленных органами санитарно-эпидемиологичес- кой службы; на землях заповедников и их охранных зон; в охранных зонах памятников истории, археологии, архитек- туры, искусства, охраняемых государством. Предприятия, действующие на временно предоставленных участках, обя- заны за свой счет привести их в состояние, пригодное для эксплуатации по основному назначению. Рекультивация ведется в ходе основной деятельности, а при невозмож- ности этого - не позднее одного года после завершения работ. Предприятия, деятельность которых нарушает поч- венный покров, обязаны снимать и хранить плодородный слой для рекультивации земель и повышения плодородия малопродуктивных угодий. При этом необходимо руководс- твоваться постановлением Правитель- ства Российской Федерации "О рекультивации земель, сня- тии, со-хранении и рациональном использовании плодород- ного слоя почвы" от 23 февраля 1994 г. ь 1401. Затраты на проведение таких работ относятся на счет собственных средств юридических лиц и граж-дан в соответствии с ут- вержденными проектами рекультивации земель. 3. Особенности земель транспорта Земли транспорта предназна- чены для эксплуатации, содержания, строительства, ре- монта, реконструкции, усовершенствования и развития со- оружений, устройств и других объектов транспорта. Поря- док пользования землей, предоставленной предприятиям, учреждениям и организациям железнодорожного, морского, внутреннего водного, автомобильного, воздушного и тру- бопроводного транспорта, регулируется Положением об этих землях, утвержденным постановлением Совета Минист- ров СССР от 8 января 1981 г.2, которое является дейс- твующим и на сегодняшний день. Размеры участков опреде- ляются по действующим нормам или типовым проектам стро- ительства соответствующих объектов. Если же норм нет, а использовать типовые проекты невозможно (ввиду инженер- но-технических, климатических и иных особенностей, спе- цифики рельефа, а также самого объекта строительства), размеры определяются проектно-сметной документацией. Отвод осуществляется с учетом очередности освоения участков. При проектировании, кроме соблюдения общего принципа - размещать объекты на непригодных для сель- ского хозяйства землях либо угодьях худшего качества, необходимо также выбирать оптимальные направления трасс, чтобы не создавать неудобства соседним хозяйс- твам. Земли этой категории предоставляются, как прави- ло, бессрочно. На территории поселений объекты транс- порта размещаются только с согласия соответствующих местных администраций. На период строительства, реконс- трукции или ремонта своих сооружений предприятия вправе получать участки во временное пользование. Порядок их возврата (рекультивация и т.д.) тот же, что и для предприятий промышленности. Временные участки могут пе- редаваться другим предприятиям, учреждениям и организа- циям для устройства подъездных путей, проездов, погру- зочно-разгрузочных площадок, складов и иных объектов с обязательным возмещением расходов по содержанию и улуч- шению таких участков. Проекты строительства, реконс- трукции или ремонта объектов транспорта могут предус- матривать необходимость защитных лесонасаждений и уст- ройств в местах, подверженных снежным заносам. __________________________________________________________ 1 САПП. 1994. ь 10. Ст. 779 2 СП. 1981. ь 5. Ст. 25. __________________________________________________________ Размеры участков для этих нужд определяются нормами от- вода земель для соответствующего вида транспорта. Предприятия обязаны бороться с вредителями полезных растений и сорняками в защитных лесонасаждениях, осу- ществлять противопожарные и иные мероприятия по уходу за ними. Нормальная эксплуатация, а также безопасность объектов транспорта обеспечивается установлением охран- ных зон, размер и режим которых зависит от вида транс- порта и определяется соответствующими нормами или про- ектно-технической документацией. Земли этих зон остают- ся у землевладельцев, но имеют особый режим, о котором их обязано письменно известить соответствующее транс- портное предприятие. К землям железнодорожного транс- порта относятся площади, на которых находятся: железно- дорожные пути сообщения и непосредственно примыкающие к ним сооружения (полотно, мосты, тоннели, виадуки, сиг- нальное оборудование, служебно-технические здания); же- лезнодорожные подъездные пути МПС, а также предприятия иного подчинения, если они расположены вне территории этих предприятий; станции со всем их хозяйством вплоть до жилья и соцкультбыта. Проектно-техническая докумен- тация устанавливает размеры земельных участков для: обеспечения полос необходимой ширины в случаях, требую- щих индивидуального проектирования земельного полотна, боковых резервов, искусственных противопожарных и про- тиволавинных сооружений, переездов, берегоукре-питель- ных, противоэрозионных и снегозадерживающих лесонасаж- дений; размещения станций, локомотивных и вагонных де- по, жилых поселков, тяговых подстанций и т.п.; защитных зон, а также зон перспективного развития; временных нужд (на период строительства). Охранные зоны железно- дорожного транспорта включают: участки, необходимые для сохранности, прочности и устойчивости сооружений и уст- ройств; участки, покрытые лесом и другими растениями, при нарушении которых могут образоваться оползни, сплы-вы, овраги, селевые потоки, подвижные пески, снеж- ные лавины; прилегающие земли с подвижными песками; по- лосы, обеспечивающие необходимые расстояния от объектов до населенных пунктов, промышленных предприятий и от- дельных зданий; полосы, необходимые для установления взрывоопасных зон у каменных и иных карьеров. В зонах с особыми условиями землепользования запрещается: произ- водить какие бы то ни было строительные, монтажные, горные и карьерные работы без письменного разрешения управления железной дороги; вырубать лес и нарушать растительный покров способами, которые могут привести к оползням, осыпям, селевым потокам, оврагам, возникнове- нию подвижных песков, снежных заносов и лавин; соору- жать линии связи, электросети, а также трубопроводы без согласования с Министерством путей сообщения. К землям морского транспорта относятся территории, занятые: морскими портами (в том числе спе- циализированными) с набережными, площадями, причалами, вокзалами, зданиями, сооружениями и устройствами, объ- ектами общепортового и комплексного обслуживания флота; гидротехническими сооружениями и средствами навигацион- ной обстановки, судоремонтными заводами и предприятия- ми, мастерскими, базами, складами, радиоцентрами, слу- жебными постройками, жильем и соцкультбытом. Предприя- тия морского транспорта могут предоставлять часть своих земель, а также акватории порта во временное пользова- ние другим лицам для различных транспортных нужд. Без согласования с администрацией на подходах к портам (ка- налам) и территории порта запрещается сооружать мосто- вые, кабельные и воздушные переходы, линии связи и электропередач, прокладывать трубопроводы, водозаборные и прочие объекты, а в зоне действия радионавигационных объектов - строить радиосистемы. Строительство, ремонт и реконструкция объектов других видов транспорта в ак- ватории и на территории портов производятся в соответс- твии с общими правилами морских торговых и рыбных пор- тов, утвержденными государственными органами морского флота и рыбного хозяйства. К землям внутреннего водного транспорта относятся участки, занятые: портами, приста- нями, специализированными причалами, гаванями и затона- ми со всеми обеспечивающими сооружениями и устройства- ми; пассажирскими вокзалами, павильонами и причалами; судоходными каналами, судоходными и энергетическими со- оружениями и служебно-техническими зданиями; берегоук- репительными сооружениями и насаждениями; узлами связи, радиоцентрами и радиостанциями; зданиями, береговыми навигационными знаками и другими сооружениями для обс- луживания водных путей, судоремонтными заводами, ре- монтно-эксплуатационными базами, мастерскими, судовер- фями, отстойно-ремонтными пунктами, складами, базами. К охранным зонам помимо участков, общих для всех видов транспорта, относятся береговые полосы внутренних вод- ных путей. Береговая полоса выделяется для работ, свя- занных с судоходством и сплавом, причем вне поселений. На землях береговой полосы может быть запрещена распаш- ка земли, корчевка леса и другие работы. Строить в пре- делах береговой полосы можно только с разрешения соот- ветствующей местной администрации и по согласованию с органами, регулирующими судоходство и сплав. Организа- ции, использующие эту полосу для хранения и сплавки древесины, обязаны очистить затопляемые участки до на- чала паводка. Земельные участки под причалами, складами пароходств находятся в общем пользовании, если они не предоставлены определенным организациям на договорных или иных началах. Общими являются и пристани в поселе- ниях по берегам судоходных путей - на них разгружаются суда и плоты. Устройство и содержание пристанских участков возлагаются на местные администрации. автомо- бильными дорогами и непосредственно примыкающими к ним строениями и сооружениями (земляное полотно, мосты, сигнальное оборудование, служебно-технические здания), водоотводными, защитными и другими искусственными соо- ружениями, площадками для стоянки и мойки подвижного состава, защитными лесонасаждениями, сооружениями на съездах и пересечениях дорог и другими объектами дорож- ного хозяйства; сооружениями и устройствами энергети- ческого, гаражного и бензораздаточного хозяйств, автос- танциями и автовокзалами, линейными производственными сооружениями, служебно-техническими зданиями, станциями технического обслуживания, автозаправочными станциями общего пользования, транспортно-экспедиционными предп- риятиями, авторемонтными заводами, базами, грузовыми дворами, контейнерными и перецепными площадками, слу- жебными, жилыми, культурно-бытовыми и другими объекта- ми, предназначенными обслуживать автомобильный транс- порт. Ширина полосы отвода земель для автомобильных до- рог зависит от их категории и определяется в порядке, устанавливаемом государством. На землях, примыкающих к полосам отвода автомобильных дорог, могут устанавли- ваться охранные зоны. К ним относятся: участки, необхо- димые для нормальной эксплуатации объектов и сооружений автомобильного транспорта; полосы, обеспечивающие безо- пасность движения; полосы, необходимые для установления взрывоопасных зон у каменных карьеров. Помимо общих запретов в зонах, установленных вдоль автомобильных до- рог I, II и III категории (на полосах шириной по 250 м с обеих сторон дороги), запрещена сплошная вырубка ле- са. Декоративные лесопосадки вдоль трасс производятся только в пределах полосы отвода. Земли воздушного транспорта заняты: аэропортами, включая аэродромы, обо- собленные сооружения (объекты управления воздушным дви- жением, радионавигации и посадки, очистные и другие со- оружения), служебно-техническую территорию со всеми зданиями и сооружениями; вертолетными станциями, вклю- чая вертодромы, служебно-техническую территорию со все- ми зданиями и сооружениями; заводами гражданской авиа- ции, аэродромами, вертодромами, гидроаэродромами и дру- гими площадками для эксплуатации воздушных судов; жилыми, служебными, культурно-бытовыми помещениями и другими объектами, предназначенными обслуживать воздуш- ный транспорт. К охранным зонам здесь относятся приаэ- родромные территории и входящие в них полосы воздушных подходов. В указанных зонах без согласования с соот- ветствующими органами воздушного транспорта не могут находиться: здания, сооружения, линии связи, высоко- вольтные электропередачи, радио- и светотехнические, взрывоопасные и другие объекты, которые могут угрожать безопасности полетов. Запрещается строительство: в по- лосах воздушных подходов, а также в радиусе 10 км от контрольной точки аэродрома, определяющей его географи- ческое местоположение; объектов высотой 50 м относи- тельно высоты аэродрома - в радиусе от 10 до 30 км от контрольной точки аэродрома; радиотехнических и других объектов, могущих создать помехи радионавигации и связи аэродрома, аэропорта, или радионавигационных устройств воздушных трасс; карьеров с проведением взрывных работ; промышленных предприятий с выбросом дымов и газов, соо- ружения водного хозяйства и др., ухудшающие видимость в районе аэродромов. На расстоянии 15 км от аэродрома не должны, концентрироваться пищевые отходы, строиться звероводческие фермы, скотобойни и другие объекты, спо- собствующие скоплению птиц. К землям трубопроводного транспорта относятся участки, занимаемые наземными (надземными) магистральными трубопроводами, а также вы- ходящими на поверхность сооружениями подземных трубоп- роводов, включая: запорную арматуру, переходы через ес- тественные и искусственные препятствия, узлы подключе- ния насосных, компрессорных и распределительных стан- ций, узлы пуска и приема очистных устройств, узлы учета нефти и замера расхода газа, конденсатосбор-ники, уст- ройства для ввода метанола; наземные установки энергос- набжения, связи, автоматики, телемеханики, электрохими- ческой защиты трубопроводов от коррозии; противопожар- ные средства, противоэрозионные и защитные сооружения трубопроводов; емкости для хранения и разгазирования конденсата, земляные амбары для аварийного выпуска неф- ти, нефтепродуктов, конденсата и сжиженных углеводоро- дов; сооружения линейной службы эксплуатации трубопро- водов; постоянные дороги, вертолетные площадки, распо- ложенные вдоль трасс трубопровода, и подъезды к ним, опознавательные я сигнальные знаки местонахождения тру- бопроводов; головные и промежуточные перекачивающие и наливные насосные станции, резервуарные парки, компрес- сорные и газораспределительные станции, станции (уста- новки) охлаждения газа; станции подземного хранения га- за; наливные и сливные эстакады и причалы; пункты по- догрева нефти и нефтепродуктов. Проектно-технической документацией устанавливаются размеры земельных участ- ков для: предотвращения аварийного разлива нефти и дру- гих продуктов; сооружения отводных нагорных канав; ох- ранных зон. После завершения строительства трубопрово- дов временные участки возвращаются в надлежащем состоя- нии прежним владельцам. Материалы о расположении и заг- лублении (исполнительная съемка) передаются местной ад- министрации и наносятся на районные карты землепользо- ваний. Участки, где пролегают подземные трубопроводы, используются в соответствии с требованиями безопаснос- ти. Предусматриваются охранные зоны: вдоль трасс тру- бопроводов - на расстоянии 50 м (а на сельскохозяйс- твенных землях - 25 м) от оси трубопровода с каждой стороны; вдоль трасс многониточных трубопроводов это расстояние отмерено от осей крайних трубопроводов; вок- руг емкостей для хранения (разгазирования) конденсата, земляных амбаров для аварийного выпуска нефти, нефтеп- родуктов, конденсата и сжиженных углеводородов - на расстоянии 50 м от границ указанных объектов. В охран- ных зонах трубопроводов без письменного согласия предп- риятий (организаций), их эксплуатирующих, нельзя: воз- водить любые постройки и сооружения; сажать деревья и кустарники, складировать корма, удобрения и материалы, скирдовать сено и солому, располагать коновязи, содер- жать скот, заниматься рыбным промыслом, устраивать во- допои заготавливать лед; сооружать проезды и переезды через трассы трубопроводов, стоянки автомобильного транспорта, тракторов и механизмов, устраивать коллек- тивные сады и огороды; проводить мелиоративные земляные работы, сооружать оросительные и осушительные системы; производить какие-либо работы, связанные с устройством скважин, шурфов и взятием проб грунта (кроме почвенных образцов); планировать грунт, производить всякого рода горные, строительные, монтажные и взрывные работы. Кро- ме того, предприятия, эксплуатирующие трубопроводы должны знать о полевых работах (начало посевной и убо- рочной) в таких зонах. Письменное согласие на взрывные работы выдается только после представления соответству- ющих материалов, предусмотренных правилами безопасности Госгортехнадзора РФ. В охранных зонах запрещено: пере- мещать, засыпать и портить опознавательные и сиг- наль-ные знаки, контрольно-измерительные пункты; открывать люки, калитки и двери необслуживаемых усили- тельных пунктов кабельной связи, ограждений узлов ли- нейной арматуры, станций катодной и дренажной защиты, линейных и смотровых колодцев и других линейных уст- ройств, открывать и закрывать краны и задвижки, отклю- чать или включать средства связи, энергоснабжения и те- лемеханики трубопроводов; устраивать свалки, выливать растворы кислот, солей и щелочей; разрушать берегоукре- пительные сооружения, водопропускные устройства, земля- ные и иные сооружения (устройства), предохраняющие тру- бопроводы от разрушения, а прилегающую территорию и ок- ружающую местность от аварийного разлива транспортируе- мого продукта; бросать якоря, проходить с отданными якорями, цепями, лотами, волокушами и тралами, прово- дить дноуглубительные и землечерпательные работы; раз- водить огонь и производить другие действия, угрожающие безопасности. 4. Земли связи и электрических сетей Режим земель связи и электрических сетей не зависит от ведомственной подчиненности и определяется Правилами охраны высоковольтных электрических сетей, Правилами охраны электрических сетей напряжением до 1000 вольт и Правилами охраны линий и сооружений связи1, которые яв- ляются действующими и на сегодняшний день нормативными актами. Предприятиям, осуществляющим строительство и эксплуатацию линий связи и электрических сетей, предос- тавляются постоянные участки для опор воздушных линий связи и линий электропередачи (напряжением до 1000 вольт); мачт и башен радиорелейных линий связи; назем- ных сооружений кабельных и воздушных линий связи и ли- ний электропередачи. Наземные кабельные сооружения нельзя размещать на сельскохозяйственных участках. Во временное пользование (на период строительства) выделя- ются полосы по всей длине трассы для прокладки кабелей, монтажа и установки опор воздушных линий и подвески проводов. Размеры участков определяются соответствующи- ми нормами, а в необходимых случаях - проектами строи- тельства объектов. При эксплуатации земель над кабель- ными линиями и под проводами воздушных линий, а также в створе радиорелейных станций необходимо соблюдать меры по сохранности и бесперебойной работе указанных объек- тов в соответствии с правилами охраны линий связи и электрических сетей. Предприятия связи вправе сооружать воздушные, кабельные и радиорелейные линии связи и ли- нии радиофикации, устраивать __________________________________________________________ 1 СЗ. 1995. ь 25. Ст. __________________________________________________________ 2396. приспособления, обеспечивающие их безопасную экс- плуатацию (колодцы, люки, лестницы, ограждения), на всех земельных участках, в том числе в полосах отвода и запретных зонах, а также на крышах зданий, на железно- дорожных мостах, в коллекторах, туннелях метрополитена и железных дорог, в чьем бы ведении они ни находились. Порядок проведения работ устанавливается указанными предприятиями по согласованию с землепользователями или владельцами сооружений. В соответствии с Правилами ох- раны высоковольтных электрических сетей устанавливают- ся: охранные зоны вдоль воздушных линий электропереда- чи, проходящих по ненаселенным местам, определяемые па- раллельными прямыми, отстоящими от крайних проводов на расстоянии от 10 до 30 м (в зависимости от вольтажа ли- ний); разрывы от крайних проводов до ближайших выступа- ющих частей зданий и сооружений шириной от 2 до 10 м (также в зависимости от вольтажа линий). Запрещается оставлять здания и сооружения под проводами воздушных линий электропередачи напряжением свыше двух киловольт, за исключением несгораемых сооружений. Кроме того, ус- танавливаются просеки: в насаждениях, не достигающих 4 м, - шириной не менее 3 м в каждую сторону от крайних проводов; в насаждениях выше 4 м - шириной не менее длины траверсы опоры плюс высота основного лесного мас- сива в каждую сторону от крайних проводов; при этом растущие на краю просеки деревья вырубаются, если они выше основного массива. Вместе с тем во фруктовых са- дах, не превышающих 4 м, вырубка таких просек не обяза- тельна. Организации, строящие высоковольтные сети через леса, парки, заповедники, сады и другие насаждения, согласовывают направление этих сетей (и другие необхо- димые условия) с организациями, которые ведают данными территориями. То же касается ширины просек на этих зем- лях и в защитных лесных полосах вдоль железных и авто- мобильных дорог, запретных полосах вдоль рек и озер. Охранная зона для подводных кабельных электрических ли- ний определяется параллельными прямыми, проходящими на расстоянии 100 м в обе стороны от указанных линий. В пределах этих зон, разрывов и просек запрещается: без письменного разрешения эксплуатирующей организации строить всякого рода сооружения, линии связи и силовые воздушные электрические сети, производить какие-либо работы, посадку деревьев; без письменного разрешения устраивать проезды (непосредст-венно под проводами воз- душных линий) машин высотой более 3 м; производить по- леты, за исключением авиации, обслуживающей энергосис- темы, на высоте меньше 100 м над воздушными линиями электропередачи и подстанциями и сбрасывать балласт, тросы и другие предметы, а также спускаться на парашю- тах; устраивать в местах, где проложены подводные кабельные электрические линии, причалы, стоянки судов и барж, бросать якори и волокуши, выделять рыболовные угодья, а также производить (без согласования) дноуглубительные и землечерпательные работы; ставить скирды хлеба, ометы соломы, стога сена, штабеля торфа или лесоматериалов; располагать полевые станы, загоны, коновязи и скотные дворы; разводить огонь. На трассе подземных кабельных линий запрещается сбрасывать большие тяжести, выливать кислоты и щелочи, устраивать различные свалки, в том числе шлака и снега. Аварийные работы на этих линиях должны согласовываться с руководителями соответствующих предприятий, учреждений или органами местных админист- раций. После ликвидации аварии организация, эксплуати- рующая кабельную линию, обязана засыпать грунт и восс- тановить дорожные покрытия. Земляные работы и раскопки (за исключением работ, связанных с устройством огородов и цветников и уходом за ними) на территории, через ко- торые проходят электрические линии, могут производиться только по получении письменного разрешения эксплуатиру- ющей организации. Иная правовая регламентация установ- лена на землях, расположенных вдоль линии электросетей напряжением до 1000 вольт. Так, охранные зоны устанав- ливаются: вдоль воздушных линий (за исключением ответв- лений к вводам в здания) - участок, ограниченный парал- лельными прямыми, отстоящими от проекций на землю край- них проводов на 2 м с каждой стороны; вдоль подземных кабелей - участок, ограниченный параллельными прямыми, отстоящими от крайних кабелей на метр с каждой стороны, а в городах под тротуарами - на 0,6 м в сторону зданий и на 1 м в сторону улиц; вдоль подводных кабелей - участок от водной поверхности до дна, заключенный между вертикальными плоскостями, отстоящими от крайних кабе- лей на 100 м с каждой стороны. Минимально допустимые расстояния между линиями электропередачи и ближайшими зданиями, сооружениями, а также деревьями и другими многолетними насаждениями определяются Правилами уст- ройства электроустановок. В пределах этих охранных зон без письменного согласия органов управления запрещает- ся: осуществлять строительные, монтажные, взрывные и поливные работы, сажать и вырубать деревья, устраивать спортивные площадки и площадки для игр, складировать корма, удобрения, топливо и другие материалы; строить причалы для стоянки судов, барж и плавучих кранов, про- изводить погрузочно-разгрузочные, дноуглубительные и землечерпательные работы, бросать якори, проходить с отданными якорями и тралами, выделять рыбопромысловые участки, производить добычу рыбы, а также водных живот- ных и растений придонными орудиями лова, устраивать во- допои, колоть и заготавливать лед (в охранных зонах подводных кабельных линий); устраивать проезды для ма- шин и механизмов, имеющих общую высоту (с грузом и без груза) от поверхности дороги более 4,5 м, а также сто- янки автомобильного и гужевого транспорта, машин и ме- ханизмов (в охранных зонах воздушных линий); произво- дить земляные работы на глубине более 0,3 м, планировку грунта при помощи бульдозеров, экскаваторов и других землеройных машин (в охранных зонах подземных кабельных линий). Земли охранных зон, находящиеся на территории опытных сельскохозяйственных станций, сортоиспытатель- ных участков, производственных объектов сельскохозяйс- твенных предприятий и организаций, могут использоваться и без согласования с органами управления электрических сетей, но с обязательным соблюдением мер безопасности. Организации, эксплуатирующие линии электропередачи, вправе производить в охранных зонах земляные и ремонт- ные работы; в полосе отвода автомобильных железных до- рог эти работы согласовываются с органами, которые ве- дают дорогами. При ликвидации аварий разрешается выруб- ка деревьев, прилегающих к трассе линий, с последующим оформлением лесорубочных билетов (ордеров) и обязатель- ной очисткой мест рубки. Плановые работы по ремонту и реконструкции линий электропередачи, проходящих по сельскохозяйственным угодьям, производятся по согласо- ванию с землепользователями. После выполнения указанных работ (а также после ликвидации аварий) угодья приво- дятся в прежнее состояние, а убытки возмещаются. Анало- гичные работы, связанные с нарушением дорожных покры- тий, производятся только после согласования (в исключи- тельных случаях - уведомления) с органами, ведающими этими дорогами. "Правилами охраны линий и сооружений связи" предусматривается установление охранных зон на трассах кабельных и воздушных линий связи и радиофика- ции: для подземных кабельных и воздушных линий связи и радиофикации - участок вдоль этих линий, определяемый параллельными прямыми, отстоящими от трассы подземного кабеля или от крайних проводов воздушных линий на расс- тоянии 2 м с каждой стороны; для морских кабельных ли- ний связи и кабельной связи при переходах через судо- ходные и сплавные реки, озера, водохранилища и каналы - участок водного пространства на всей глубине от поверх- ности до дна, заключенного между параллельными плоскос- тями, отстоящими от трассы морского кабеля на расстоя- нии 0,25 мили и от трассы кабеля при переходах через реки, озера, водохранилища и каналы - на расстоянии 100 м с каждой стороны; Для наземных и подземных необслужи- ваемых усилительных пунктов на кабельных линиях связи - участок земли, определяемый замкнутой линией, отстоящей от усилительных пунктов или от границы их обвалования на 3 м. На трассах подземных кабельных линий связи вне городс- кой черты устанавливаются замерные столбики-ориентиры. В городах их прохождение определяется по технической документации. Границы охранных зон на трассах морских и других подводных кабелей связи отмечаются сигнальными знаками в местах их выхода на берег. Эти трассы указы- ваются в "Извещениях мореплавателям" и наносятся на карты. В лесных массивах и зеленых насаждениях для воз- душных линий связи и радиофикации создаются просеки: в насаждениях, не превышающих 4 м, - шириной не менее расстояния между крайними проводами плюс по 2 м с каж- дой стороны от крайних проводов до ветвей деревьев; в насаждениях выше 4 м - шириной не менее 3 м с каждой стороны от крайних проводов до ветвей деревьев. В мес- тах, где деревья часто падают, просека расширяется до средней высоты насаждений. Напротив, в парках, садах и заповедниках допускается меньшая ширина просеки. На трассах радиолинейных линий связи определяются участки, где запрещено возводить здания и сооружения, сажать де- ревья (чтобы избежать экранирующего действия). Располо- жение и границы таких участков предусматриваются в про- ектах на строительство. Землепользователи, по участкам которых проходят линии связи и радиофикации, обязаны принимать все меры по обеспечению их сохранности. 5. Земли обороны и безопасности К землям обороны и безопасности относятся земли, предоставленные для раз- мещения и постоянной деятельности войсковых частей, об- разовательных учреждений, реализующих военные професси- ональные образовательные программы, предприятий, учреж- дений и организаций федеральных органов исполнительной власти, выполняющих задачи по обороне и безопасности. Режим использования земель обороны и безопасности в части соблюдения требований к обеспечению безопасности населения устанавливается по согласованию с соответс- твующими органами исполнительной власти субъектов Рос- сийской Федерации и органами местного самоуправления. При необходимости временного использования земель для проведения учений и других мероприятий, связанных с нуждами обороны и безопасности, земельные участки граж- дан и юридических лиц используются предприятиями, уч- реждениями и организациями обороны и безопасности на основании постановлений органов государственной власти субъектов Российской Федерации на условиях, установлен- ных федеральным законом. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного само- управления по согласованию с федеральными органами ис- полнительной власти, выполняющими задачи по обороне и безопасности, вправе передавать земельные участки из земель, предоставленных для нужд обороны и безопаснос- ти, в срочное пользование гражданам и юридическим лицам для сельскохозяйственного использования. Порядок ис- пользования земель лесного фонда, предоставленных для нужд обороны и безопасности, определяется лесным зако- нодательством. Глава 6. Особо охраняемые земли 1.Земли природоохранного и заповедного назначения Земли природоохранного и природно-заповедного назначения вы- деляются для охраны и изучения уникальных и типичных природных комплексов, сохранения генетического фонда живых организмов. Их территории представляют собой ма- лоизмененные человеком природные комплексы с богатой и разнообразной растительностью и животным миром, уни- кальными природными ландшафтами, здоровым климатом, красотой пейзажа, историческими и культурными достопри- мечательностями. Сохранение полезности их естественных свойств для нужд общества требует установления для зе- мель данной категории специального порядка использова- ния природных ресурсов, хозяйствования и пребывания. На их территории ограничиваются или запрещаются такие виды деятельности и поведение, которые вызывают снижение или уничтожение экологической, лечебной, рекреационной, эс- тетической ценности природных комплексов и объектов ис- торического и культурного наследия. Для нейтрализации антропогенного влияния режим регулируемой деятельности может распространяться и на участки, прилегающие к этим землям. Впервые как самостоятельная категория земли природоохранного, природно-заповедного, оздоровитель- ного, рекреационного и культурно-исторического назначе- ния были выделены Земельным кодексом 1991 г. После его принятия произошли существенные изменения в законода- тельстве, регулирующем порядок охраны и исполь- зования земель природоохранного, природно-заповедного и оздоро- вительного назначения. Законом Российской Федерации "Об особо охраняемых природных территориях"1 и Законом Рос- сийской Федерации "О природных лечебных ресурсах, ле- чебно-оздоровительных местностях и курортах"2 природо- охранные, природно-заповедные и особо ценные земли оздоровительного назначения были отнесены к особо охра- няемым природным территориям. Таким об- ___________________________________________________________ 1 РГ.1995.22марта. 2 РГ. 1995. 1 марта. ___________________________________________________________ разом, в составе рассматриваемой категории земель выде- ляются: особо охраняемые природные территории, земли рекреационного назначения и земли историко-культурного назначения. Особо охраняемые природные территории представляют собой участки земли, водной поверхности, воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение. Решениями ор- ганов государственной власти они полностью или частично изымаются из хозяйственного использования и на их тер- ритории устанавливается специальный порядок охраны, ис- пользования природных ресурсов, хозяйствования и пребы- вания. С учетом особенностей режима этих территорий и статуса создаваемых природоохранительных и других уч- реждений различаются следующие виды особо охраняемых природных территорий: государственные природные запо- ведники, в том числе биосферные, национальные парки, природные парки, государственные природные заказники, памятники природы, дендрологические парки и ботаничес- кие сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты. В отношении последних Закон Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" ограничивается конс- татацией общих положений, поскольку принят и действует специальный Закон Российской Федерации "О природных ле- чебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах". Перечень особо охраняемых природных террито- рий Законом об особо охраняемых природных территориях не закрыт. Правительству Российской Федерации, субъек- там Федерации, местным органам самоуправления предос- тавлено права учреждать и другие виды таких территорий: зеленые зоны, городские леса и парки, памятники садо- во-паркового искусства, охраняемые береговые линии, ох- раняемые речные системы, охраняемые природные ландшаф- ты, биологические станции, микрозаповедники и др. Вод- ным кодексом Российской Федерации статус особо охраняе- мой природной территории установлен для водоохранных зон водных объектов, являющихся источниками питьевого водоснабжения, и мест нереста ценных видов рыб. Таким образом, в Российской Федерации существует законода- тельная основа для формирования и существования много- функциональной системы особо охраняемых природных тер- риторий. Все категории особо охраняемых природных тер- риторий учитываются при перспективном планировании эко- номического и социального развития, разработке террито- риальных комплексных схем, схем землеустройства и ра- йонной планировки. Следует подчеркнуть, что действующее законодательство дает право на выявленных и зафиксиро- ванных в принятых схемах развития и размещения охраняе- мых природных территорий или территориальных схемах ох- раны природы территориях ограничивать хозяйственную де- ятельность. Это важная гарантия их сбережения и защиты. Решение об этом принимают органы государственной власти субъектов Федерации. Для защиты особо охраняемых при- родных территорий от неблагоприятных антропогенных воз- действий на прилегающих к ним участках суши и водного пространства могут быть созданы охранные зоны или окру- га с регулируемым в интересах охраны режимом хозяйс- твенной деятельности. Особо охраняемые территории могут иметь федеральное, региональное, местное значение и со- ответственно быть собственностью федеральной, субъектов Федерации и муниципальных образований. Сохранение и развитие особо охраняемых природных территорий является одним из приоритетных направлений государственной поли- тики. Предусматривается расширение площадей этих терри- торий до 3% площади Российской Федерации. Президентом Российской Федерации утверждена Федеральная целевая программа государственной поддержки государственных природных заповедников и национальных парков на период до 2000 г. Высшей формой особо охраняемых природных территорий являются государственные природные заповед- ники. Ими объявляются природные комплексы и объекты (земля, воды, недра, растительный и животный мир), име- ющие природоохранное, научное, эколого-просветительное значение как образцы естественной природной среды, ти- пичные и редкие ландшафты, места сохранения генетичес- кого фонда живых организмов. Охраняет и изучает их спе- циальное природоохранительное, научное, эколого-просве- тительское учреждение - государственный природный запо- ведник, являющийся федеральным учреждением. Долгое вре- мя заповедники были единственным видом особо охраняемых природных территорий в нашей стране. Но несмотря на то, что их было более 100, они не полно отражали все основ- ные типы природно-территориальных комплексов на терри- тории России. Особенно мало заповедников было на Севере и в Сибири. В последние годы в районах с экстремальными условиями в Эвенкии, Карякии, на Северной Земле созданы государственные природные заповедники, организованы но- вые и расширяется территория действующих заповедников в Европейской части России. В рамках международной науч- ной программы "Человек и биосфера" функционируют госу- дарственные природные биосферные заповедники. Они осу- ществляют постоянные наблюдения за состоянием и ходом природных процессов на не измененных (слабо измененных) типичных участках биосферы. Они входят в междуна-родную систему биосферных резерватов, осуществляющих глобаль- ный экологический мониторинг. Государственный природный заповедник учреждается постановлением Правительства Российской Федерации. Для его образования необходимо согласие субъекта Федерации на отнесение его терри-то- рии к объектам федеральной собственности. Представление о не-обходимости создания государственного природного заповедника делают органы государственной власти субъ- екта Федерации и специально уполномоченного государс- твенного органа Российской Феде- рации в области охраны окружающей природной среды. В таком же порядке производится расширение территории го- сударственного природного заповедника. Земля, воды, недра территории государственного природного заповедни- ка со всеми находящимися в их пределах ресурсами расти- тельного и животного мира, историко-культурными и дру- гими объектами передаются заповедникам в бессрочное (постоянное) пользование. На территории государственно- го природного заповедника устанавливается строгий при- родоохранительный режим. Здесь полностью исключается хозяйственное использование природных ресурсов (земель, вод, недр, растительного и животного мира) и запрещает- ся всякая деятельность, нарушающая природные комплексы и угрожающая состоянию природных объектов. Организация территории заповедника определяется поставленными перед ним задачами. Для научно-исследовательской работы здесь могут быть выделены участки, где запрещается всякое вмешательство в природные процессы. Сохранение непри- косновенности природных комплексов и генофонда животных требует закрытости территории: пребывание посторонних лиц разрешается при наличии специального разрешения ад- министрации государственного природного заповедника. Территория его разбивается на кварталы и кордоны. На специально выделенных участках частичного хозяйственно- го использования, не включающих особо ценные экологи- ческие системы и объекты, ради которых создан заповед- ник, допускается деятельность, направленная на обеспе- чение функционирования государственного природного за- поведника и жизнедеятельности граждан, проживающих на его территории. Порядок ее определяется в Положении о конкретном заповеднике. На прилегающих к территории го- сударственного природного заповедника участках земли и водного пространства создаются охранные зоны с ограни- ченным режимом природопользования. К территории госу- дарственных природных биосферных заповедников могут быть присоединены территории для организации биосферных полигонов, где проводятся научные исследования, эколо- гический мониторинг, апробируются методы рационального природопользования. Режим особой охраны территории би- осферного полигона устанавливается специальным положе- нием, утверждаемым органом, в ведении которого находит- ся биосферный заповедник. Национальными парками объяв- ляются территории (акватории), природные комплексы ко- торых имеют особую экологическую, эстетическую, истори- ческую ценность. В отличие от государственных природных заповедников, представляющих собой научные учреждения и закрытую для посторонних лиц территорию, национальные парки наряду с природоохранной и научно-исследователь- ской работой занимаются экологическим просвещением. Их территории открыты для организации регулируемого туриз- ма, при котором определяется "рекреационная емкость" территории и устанавливаются правила посещения нацио- нальных парков. Национальные парки образуются постанов- лением Правительства Российской Федерации, при условии согласия субъектов Федерации на отнесение территорий парков к объектам федеральной собственности. Представ- ление в Правительство о создании национального парка делают органы государственной власти субъектов Федера- ции и специально уполномоченные государственные органы Российской Федерации в области охраны окружающей при- родной среды. Земля, воды, недра, растительный и живот- ный мир, находящиеся на территории национальных парков, предоставляются им в пользование (владение). Истори- ко-культурные объекты, поставленные на государственную охрану, передаются в пользование национальным паркам только по согласованию с государственными органами ох- раны памятников истории и культуры. Сочетание природо- охранительных и рекреационных задач обусловливает выде- ление в пределах территории национального парка различ- ных функциональных зон: - заповедная - запрещена любая хозяйственная деятельность и рекреационное использова- ние территории; - особо охраняемая - в ее пределах обеспечиваются условия для сохранения природных комп- лексов и объектов. Здесь допускается строго регулируе- мое посещение; - зона познавательного туризма - пред- назначена для экологического просвещения и ознакомления с достопримечательностями парка; - рекреационная - предназначена для отдыха; - зона охраны историко-куль- турных объектов - должна обеспечивать условия сохране- ния комплексов и объектов культурного наследия; - зона обслуживания посетителей - предусматривает размещение для ночлега, устройство палаточных лагерей, бытовое, информационное обслуживание посетителей; - зона хозяйс- твенного назначения - в пределах ее ведутся хозяйствен- но-производственные работы, необходимые для обеспечения деятельности национального парка. В национальных пар- ках, расположенных в районах проживания коренного насе- ления, допускается выделение зон традиционного экстен- сивного природопользования. Здесь на специальных участ- ках по согласованию с дирекцией национальных парков до- пускается традиционная хозяйственная деятельность, кус- тарные и народные промыслы, а также связанное с ними пользование природными ресурсами. В границах нацио- нальных парков в отдельных случаях могут находиться зе- мельные участки иных землепользователей и собственни- ков. Их проживание и хозяйственная деятельность должны строиться таким образом, чтобы никоим образом не снижа- лась пригодность территории национального парка для выполнения поставленных перед ним задач: сохранения целостности его природных комплексов и обеспечения хо- рошего отдыха. Все иные землепользователи и собственники, находящиеся на территории национального парка, должны соблюдать ус- тановленный в нем порядок охраны природы. Администрации национального парка предоставлены права, позволяющие оказывать влияние на развитие и использование его тер- ритории. С нею согласовываются планы социально-экономи- ческой деятельности хозяйствующих субъектов, а также проекты развития населенных пунктов, находящихся на территории национального парка и его охранных зон. Иным землепользователям и собственникам запрещено расширять и строить новые хозяйственные объекты на территории на- ционального парка. Национальному парку предоставлено исключительное право на приобретение земель иных земле- пользователей и собственников на его территории. Нацио- нальные парки, собственники, владельцы и пользователи земельных участков в границах территорий национальных парков, имеющие ограничения в их использовании в связи с соблюдением установленного режима охраны, пользуются налоговыми льготами, установленными для них законода- тельством Российской Федерации и законодательством субъектов Федерации. На территории национального парка запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб его природным комплексам, растительному и живот- ному миру, культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национальных парков. Пере- чень запрещенных видов деятельности в национальных пар- ках определен ст. 15 Закона Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды". Применительно к ус- ловиям каждого конкретного парка он устанавливается в Положении о данном парке. В числе установленных запре- тов: нарушение условий произрастания растительного мира и обитания животных, сбор биологических коллекций, дви- жение и стоянка механизированных транспортных средств, не связанные с функционированием национального парка, организация туристских стоянок и разведение костров за пределами специально предусмотренных для этого мест и др. В последние годы в России образовано много новых национальных парков, к 2000 г. их число достигнет 50. Недавно в Сибири создан национальный парк "Шушенский бор". Его удивительная по красоте территория находится на стыке двух геоморфологических зон: с одной стороны слабо всхолмленная Минусинская котловина, с другой - горная система Западных Саян. Историческая известность парка во многом способствовала созданию его инфраструк- туры: здесь построены подъездные пути, проложены экс- курсионные маршруты, оборудованы смотровые площадки. "Шушенский бор" - один из самых обустроенных и привле- кательных для отдыха национальных парков России. У соз- даваемых в регионах природных парков много общего с на- циональными парками. На них возлагаются задачи по сох- ранению природной среды, природных ландшафтов, созданию условий для отдыха (но в отличие от национального парка здесь не исключается и массовый отдых). Природные парки ведут работу по разработке и внедрению эффективных ме- тодов охраны природы и поддержанию экологического ба- ланса в условиях рекреации. Решение об образовании при- родных парков принимают органы государственной власти субъектов Федерации по предоставлению специально упол- номоченных государственных органов в области охраны ок- ружающей природной среды по согласованию с органами местного самоуправления. Создание природных парков, связанное с изъятием земельных участков или водных пространств, используемых для общегосударственных нужд, осуществляется постановлением органов исполнительной власти субъектов Федерации по согласованию с Правитель- ством Российской Федерации. Территории природных парков располагаются на землях, предоставленных им в бессроч- ное (постоянное) пользование, а в отдельных случаях - землях иных пользователей и собственников. На их терри- тории устанавливаются различные режимы особой охраны и использования в зависимости от экологической и рекреа- ционной ценности природных участков. В пределах их мо- гут быть выделены природоохранные, рекреационные, агро- хозяйственные зоны, а также зоны охраны историко-куль- турных комплексов и объектов. На территории природного парка запрещается деятельность, влекущая изменение ис- торически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических, эстетических и рекреаци- онных качеств природных парков, нарушение режима содер- жания памятников истории и культуры. В их границах мо- гут быть запрещены или ограничены виды деятельности, влекущие за собой снижение экологической, эстетической, культурной и рекреационной ценности их территорий. С природными парками согласовываются вопросы социаль- но-экономической деятельности юридических лиц, располо- женных на территориях природных парков и их охранных зон, а также проекты развития населенных пунктов. Конк- ретные особенности зонирования и режима каждого природ- ного парка определяются Положением об этом парке. При- родные парки, а также собственники, владельцы и пользо- ватели земельных участков в границах территорий природ- ных парков, имеющие ограничения в их использовании в связи с соблюдением режима охраны, пользуются налоговы- ми льготами, установленными для них законодательством Российской Федерации и субъектов Федерации. Государс- твенными природными заказниками объявляются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения и восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса. Таким образом, основные их задачи - ресурсосбережение и средозащита. Государственные природные заказники могут иметь феде- ральное и региональное значение. Государственные природные заказники федерального значе- ния учреждаются решением Правительства Российской Феде- рации на основании представления органов исполнительной власти субъектов Федерации и специально уполномоченного государственного органа в области охраны окружающей природной среды. Государственные природные заказники регионального значения - органами исполнительной власти соответствующих субъектов Федерации по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления. Объ- явление территории государственным природным заказником допускается как с изъятием, так и без изъятия у пользо- вателей, владельцев и собственников земельных участков. Профиль государственных природных заказников обусловли- вается поставленными задачами охраны природы. Могут быть созданы заказники: - комплексные (ландшафтные), предназначенные для сохранения и восстановления природ- ных комплексов (ландшафтов); - биологические (ботани- ческие и зоологические), предназначенные для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, а также видов, ценных в хозяйственном, науч- ном, культурном отношении; - палеонтологические, пред- назначенные для сохранения ископаемых объектов; - гид- рологические (болотные, озерные, речные, морские), предназначенные для сохранения и восстановления ценных водных объектов и экологических систем; - геологичес- кие, предназначенные для сохранения ценных объектов и комплексов неживой природы. На территории государствен- ного природного заказника постоянно или временно запре- щается или ограничивается любая деятельность, противо- речащая целям создания заказника или причиняющая вред его природным комплексам и компонентам. На территории природных заказников, где проживают малочисленные этни- ческие общности, допускается использование природных ресурсов в формах, обеспечивающих защиту исконной среды обитания этих народов и сохранение традиционного образа их жизни. На собственников, владельцев и пользователей земельными участками и акваториями, которые расположены в границах государственных природных заказников, возла- гаются обязанности по соблюдению установленного режима особой охраны, виновные в его нарушении привлекаются к ответственности. Собственникам, владельцам, пользовате- лям земельных участков, находящихся в границах госу- дарственных природных заказников, предоставляются льго- ты по налогам, установленные для них законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Фе- дерации. Задачи и особенности режима каждого заказника федерального значения определяются в Положении о нем, утверждаемом специально уполномоченным государственным органом Российской Федерации в области охраны окружаю- щей природной среды по согласованию с органами исполни- тельной власти субъектов Федерации. В отношении заказ- ников регионального значения это делают органы исполни- тельной власти субъектов Федерации, принявшие решение о создании этого природного заказника. Памятниками приро- ды объявляются уникальные, невосполнимые, ценные в эко- логическом, научном, культурном и эстетическом отноше- нии объекты, а также объекты естественного и искусс- твенного происхождения. К государственным памятникам природы могут быть отнесены участки живописных, истори- чески ценных местностей; эталоны нетронутой природы; старинные аллеи и парки, древние копи; каналы; объекты природы, послужившие основой для создания произведений литературы и искусства; связанные с жизнью замечатель- ных людей; места произрастания и обитания ценных, ре- ликтовых, редких растений и животных; участки леса, ценные по породному составу и продуктивности и т.п.; болота, являющиеся местами произрастания ягодных, ле- карственных, технических культур; уникальные формы рельефа, геологические обнажения; водные объекты (реки, озера, участки акваторий и морей); береговые объекты (дюны, косы, бухты, лагуны); отдельные ценные объекты живой и неживой природы (деревья-долгожители, скалы не- обычной формы, вулканы, холмы, ледники, пещеры, валуны, водопады, гейзеры и источники) и др. Памятники природы могут быть федерального и регионального значения. Пра- вительством Российской Федерации по представлению орга- нов государственной власти субъектов Федерации природ- ные объекты и комплексы объявляются памятниками феде- рального значения, территория, занятая ими, - особо ох- раняемой природной территорией федерального значения, а органами государственной власти субъектов Федерации - соответственно памятниками природы регионального значе- ния и особо охраняемой территорией регионального значе- ния. Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Федерации ут- верждают границы и определяют режим особой охраны тер- риторий памятников природы, находящихся в их ведении. Передача памятников природы и их территорий под охрану лиц, в чье ведение они передаются, оформление охранного обязательства, паспорта и ДРУГИХ документов осуществля- ются специально уполномоченным годарственным органом в области охраны окружающей природной среды. Объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, территориями памятников приро- ды допускается с изъятием занимаемых ими земельных участ-ков у собственников, владельцев и пользователей этих участков. Что касается площади памятника природы, то ее обычно рекомендуется устанавливать в пределах до 150 га. Одна- ко она может быть увеличена в случаях, когда от этого зависит целостность и экологическая устойчивость при- родного объекта или когда этого требуют условия режима охраны данного объекта. Границы памятника природы обоз- начаются на местности знаками. Если необходимо изъять земельные участки или водные пространства, используемые для общегосударственных нужд, объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а террито- рий, занятых ими, территориями памятников природы осу- ществляется постановлением органов исполнительной влас- ти субъектов Федерации по согласованию с Правительством Российской Федерации. На территориях памятников природы и в границах их охранных зон запрещается всякая дея- тельность, влекущая за собой нарушение сохранности па- мятников природы. Собственники, владельцы и пользовате- ли земельных участков, на которых находятся памятники природы, принимают на себя обязательства по обеспечению режима особой охраны памятников природы. Расходы собс- твенников, владельцев и пользователей земельных участ- ков по обеспечению установленного режима особой охраны памятников природы возмещаются за счет средств феде- рального бюджета, а также средств внебюджетных фондов. К особо охраняемым относятся территории дендрологичес- ких парков и ботанических садов. Они являются природо- охранительными учреждениями, в задачи которых входит создание специальных коллекций растений в целях сохра- нения разнообразия и обогащения растительного мира, а также проведение научной, учебной и просветительской деятельности. Ими ведутся исследования в области бота- ники, селекции, декоративного садоводства, ландшафтной архитектуры. Коллекции растений, собранные в дендроло- гических парках и ботанических садах, привлекают внима- ние многочисленных посетителей. Дендрологические парки и ботанические сады могут иметь федеральное и регио- нальное значение. Они образуются соответственно решени- ями исполнительной власти Российской Федерации или представительных и исполнительных органов государствен- ной власти субъектов Федерации. Территория дендрологи- ческих парков и ботанических садов передается их адми- нистрации, а также научно-исследовательским или образо- вательным учреждениям, в ведении которых находятся дендрологические парки и ботанические сады, в бессроч- ное (постоянное) пользование. Она предназначена только для выполнения прямых задач парков и садов. На их тер- риториях запрещается всякая деятельность, не связанная с выполнением их задач и влекущая за собой нарушение сохранности флористических объектов. Территория дендро- логических парков и ботанических садов может разделять- ся на различные функциональные зоны. Экспози- ционная - открытая для посетителей зона, где размещены для обоз- рения коллекции собранных в парках и садах растений. Пребывая в дендрологическом парке и ботаническом саду, посетители должны соблюдать установленный порядок их посещения, не заходить на куртины, где размещены кол- лекции растений, не обрывать цветы и не повреждать де- ревья и кустарники, не купаться в водоемах, которые яв- ляются декоративным оформлением их ландшафтов и местом, где экспонируются водные растения, не загрязнять их территорию. Научно-экспериментальная зона закрыта для посетителей, доступ туда имеют только сотрудники денд- рологических парков и ботанических садов, а также спе- циалисты других научно-исследовательских учреждений. Специальная зона выделяется для административных нужд. Задачи, научный профиль, особенности правового положе- ния, организационное устройство, особенности режима особой охраны конкретного дендрологического парка и бо- танического сада определяются в Положении о нем, ут- верждаемом органом исполнительной власти, принявшим ре- шение о его образовании. Постановлением Правительства Российской Федерации статус дендрологического парка фе- дерального значения 8 мая 1996 г. был присвоен коллек- циям растений, собранных на базе Лесостепной опытно-се- лекционной станции Министерства строительства Российс- кой Федерации в Липецкой области. Нынешняя уникальная коллекция созданного дендрологического парка содержит 1798 видов, форм, сортов и разновидностей деревьев и кустарников дендрофлоры трех континентов. Причем 1300 видов растений вступили в пору плодоношения. В состав коллекции входят также 80 редких и исчезающих видов, занесенных в Красную книгу. Станция, ныне денд-ропарк, активно сотрудничает с зарубежными коллегами, выпускае- мый ею список насчитывает 600 видов наименований де- ревьев и кустарников. Созданным обменным фондом пользу- ются ботанические сады десятков стран мира. Статус фе- дерального дендропарка дает поддержку государства этому научному и просветительному учреждению, позволяет защи- тить его территорию от приватизации1. 2. Оздоровительные и культурно-исторические цели землепользования Статус особой охраны установлен для территорий, объяв- ленных лечебно-оздоровителъными местностями и курорта- ми. Уникальность и особая ценность их обусловлены тем, что на их территориях и акваториях имеются природные лечебные ресурсы, используемые для лечения и профилак- тики заболеваний и отдыха. К ним относят ___________________________________________________________ 1 РГ. 1996. 5 июня. ___________________________________________________________ ся лечебные минеральные воды, лечебные грязи, рапа ли- манов и озер, лечебный климат: горный и морской воздух, солнце, купание и др. Основное содержание мероприятий по их охране заключается в организации использования лечебных природных ресурсов и ландшафтов преимуществен- но или исключительно для целей здравоохранения, перед которыми должны отступать все другие возможности экс- плуатации природных ресурсов. Лечебно-оздоровительной местностью объявляются территории, обладающие природны- ми ресурсами и пригодные для организации лечения и про- филактики заболеваний, а также отдыха населения. Курорт - это освоенная и используемая в лечебно-профилактичес- ких целях особо охраняемая природная территория, распо- лагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры. Лечебно-оздоровительные мест- ности и курорты могут иметь федеральное, региональное и местное значение. Признание территории лечебно-оздоро- вительной местностью или курортом осуществляется в за- висимости от ее значения Правительством Российской Фе- дерации, соответствующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного са- моуправления. Их лечебно-оздоровительная ценность подт- верждается специальными курортологическими, гидрологи- ческими и другими специальными исследованиями. Для признания территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом федерального значения Правительство Рос- сийской Федерации согласовывает этот вопрос с соответс- твующим органом исполнительной власти субъекта Российс- кой Федерации. Территория признается лечебно-оздорови- тельной местностью или курортом регионального значения органом исполнительной власти субъекта Федерации по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти. Территория признается лечеб- но-оздоровительной местностью или курортом местного значения в порядке, установленном правовыми актами субъекта Федерации. Охрана лечебно-оздоровительных местностей и курортов осуществляется путем установления округов санитарной (горно-санитарной) охраны. Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленные для лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утверждаются Правитель- ством Российской Федерации; для лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального и местного значения - исполнительными органами государственной власти субъ- ектов Российской Федерации. Для лечебно-оздоровительных местностей и курортов, где природные лечебные ресурсы относятся к недрам (лечебные минеральные воды, лечебные грязи и др.), устанавливаются округа горно-санитарной охраны. В остальных случаях - округа санитарной охраны. В составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны выделяется до трех зон. На территории первой зоны зап- рещаются проживание и все виды хозяйственной деятель- ности, за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологи- чески чистых и рациональных технологий. На территории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооруже- ний, не связанных непосредственно с созданием и разви- тием сферы курортного лечения и отдыха, а также прове- дение работ, загрязняющих окружающую природную среду, природные лечебные курсы и приводящих их к истощению. На территории третьей зоны вводятся ограничения на раз- мещение промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей природной среды, природных лечебных ресурсов и их исто- щением. Обеспечение установленного режима охраны осу- ществляется: в первой зоне - пользователями, во второй и третьей зонах - пользователями, землепользователями и проживающими в этих зонах гражданами. Порядок и особен- ности функционирования и охраны конкретного курорта оп- ределяются Положением о данном курорте, утверждаемым Правительством Российской Федерации либо соответствую- щим органом исполнительной власти субъекта Федерации в зависимости от его значения. Границей лечебно-оздорови- тельной местности, курорта, курортного региона является внешний контур округа санитарной (горно-санитарной) ох- раны. Во исполнение реализации Федеральных законов "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" от 27 января 1995 г. и "Об особо охраняемых природных территориях" от 15 февраля 1995 г. Правительством Российской Федерации утверждена Феде- ральная целевая программа "Развитие курортов федераль- ного значения"1. Программа рассчитана на проведение в жизнь практических решений по улучшению санаторно-ку- рортного дела. В Программе даны подходы и методы реше- ния проблем курортов, лечебно-оздоровительных местнос- тей, которые послужат ориентиром для программных и иных управленческих действий на региональном и местном уров- нях. Реализация мероприятий будет проводиться государс- твенным заказчиком в основном путем распределения еже- годно выделяемых бюджетных средств среди исполнителей на конкурсной основе посредством государственных конт- рактов (договоров) и осуществления контроля за целевым их использованием. Предусматривается активное привлече- ние кредитов банков, средств фондов, общественных орга- низаций и других поступлений. ___________________________________________________________ 1 РГ. 1996. 17 февр. ___________________________________________________________ Выполнение Программы позволит значительно улучшить эко- логическую обстановку на курортных территориях, сохра- нить и рационально использовать ценнейшие природные ле- чебные ресурсы, обеспечить экономическую стабильность санаторно-курортного комплекса1. Распоряжением Прави- тельства Российской Федерации от 12 апреля 1996 г. ут- вержден перечень особо охраняемых природных территорий побережий Черного и Азовского морей, имеющих федераль- ное значение. В их число вошли курорты и рекреационные зоны в границах округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов городов Анапы, Геленджика и Сочи. В 1996 г. должны быть разработаны и утверждены схемы раз- мещения и развития особо охраняемых природных террито- рий побережий Черного и Азовского морей в лечебно-оздо- ровительных и экологических целях с предусмотрением в них дальнейшего расширения особо охраняемых территорий федерального значения. На основе указанных схем должны быть зарезервированы земельные участки побережий Черно- го и Азовского морей под перспективное расширение в Краснодарском крае и Ростовской области особо охраняе- мых природных территорий лечебно-оздоровительного и экологического значения2. Восстановление физических и духовных сил в процессе непосредственного общения с природой называют рекреацией. В Российской Федерации растут потребности в местах активного массового отдыха населения на природе. Жители городов в выходные дни, во время отпуска стремятся покинуть экологически неблагоп- риятные городские территории, снять напряжение и уста- лость на лоне природы. Земельное законодательство пре- дусматривает выделение земель для рекреационных целей. К ним относятся выделенные в установленном порядке тер- ритории, занятые домами отдыха, санаториями, спортив- но-оздоровительными базами, туристскими трассами, пио- нерскими лагерями и другими учреждениями отдыха. Для рекреационных целей выделяются территории за пределами городской черты - пригородные зеленые зоны, занятые ле- сами, лесопарками и другими зелеными насаждениями, вы- полняющие защитные, санитарно-гигиенические функции и являющиеся местом отдыха населения. Выделение земель рекреационного назначения производится по решению орга- нов исполнительной власти краев, областей, автономных округов; в республиках, входящих в состав Российской Федерации, - в порядке, устанавливаемом законодательст- вом этих республик. Территории, отведенные для приго- родных зон, должны использоваться в соответствии с их назначением для природоохранных, санитарно-гигиеничес- ких и рекреационных целей. Земельный кодекс ___________________________________________________________ 1 РГ. 1996.17 февр. 2 РГ.1996. ___________________________________________________________ 28 мая. устанавливает, что на зем- лях рекреационного назначения запрещается деятельность, препятствующая использованию их по целевому назначению. На территории зеленых зон запрещено строительство, не- совместимое с защитными, санитарно-гигиеническими функ- циями и целями отдыха. Леса пригородных зеленых зон от- носятся к лесам первой группы. Согласно Основам лесного законодательства Российской Федерации в них ограничива- ется использование лесосырьевых ресурсов, способы и ви- ды рубок в них определяются ст. 42 Основ лесного зако- нодательства. Ею допускаются только рубки ухода за ле- сом, санитарные рубки, рубки реконструкции (расчистка лесных площадей под контуры зданий и сооружений, в свя- зи с прокладкой трубопроводов, дорог, просек, создание противопожарных разрывов). Изъятие пригородных земель, занятых зелеными зонами, где произрастают леса первой группы, для государственных и общественных нужд допус- кается только в исключительных случаях, которые опреде- лены ст. 24 ЗК. Леса зеленых зон делятся на лесопарко- вую и лесохозяйствен-ную части. В лесопарковую часть входят наиболее живописные и благоприятные для отдыха территории. В принятых Основах лесного законодательства Российской Федерации есть специальная ст. 50, устанав- ливающая порядок и условия пользования лесным фондом в культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целях. Согласно ей организация отдыха в лесах зеленых зон возлагается на районную (городскую) администрацию, владельцев лесного фонда, а также лесопользователей. Все мероприятия по благоустройству лесных участков, культурно-бытовому обслуживанию населения должны прово- диться согласованно. Мероприятия по благоустройству лесных участков создают условия для хорошего отдыха и обеспечивают сохранение леса. К ним относится устройс- тво дорожно-тропочной сети, скамеек, беседок, мест для костров, отдыха и т.п. Лесохозяйственные мероприятия направляются на формирование в местах отдыха устойчи- вых, разнообразных по составу и структуре насаждений. Основы лесного законодательства предусматривают необхо- димость разработки специальных правил, устанавливающих порядок и УСЛОВИЯ пользования лесным фондом в культур- но-оздоровитель-ных, туристических и спортивных целях, утверждаемых органами представительной власти субъектов Федерации. Землями историко-кулътурного назначения признаются участки земли и территории, на которых рас- полагаются памятники истории и культуры, достопримеча- тельные места, а также занятые уч-реждениями культуры, с которыми связано существование традиционных народных художественных промыслов, ремесел, иного прикладного искусства. Памятники культуры и истории весьма разнооб- разны. Принято подразделять их на памятники истории, искусства, археологии, градостроительства и архитектуры и др. По своему значе- нию для общенациональной культуры и истории выделяются объекты исторического и культурного наследия федераль- ного значения,перечень которых утверждается Президентом Российской Федерации1. Для земель историко-культурного значения устанавливается особый режим. Для отдельных памятников культуры и истории земельные участки могут выделяться без изъятия их у землепользователей. Достоп- римечательные в культурном и историческом плане места могут объявляться заповедными с изъятием земель. Таким заповедником историко-культурного наследия является созданный музей-заповедник "Изборск". Здесь охраняются исторические реликвии, связанные с приходом на Псковс- кую землю князей Рюриковичей, и Изборско-Мальская доли- на. Общая площадь музея-заповедника "Изборск" с распо- ложенными на этой территории памятниками истории и культуры - 7734 га. Вокруг памятников культуры и исто- рии могут устанавливаться охранные зоны и зоны регули- рования застройки. ЗК не допускаются изъятие земель ис- торико-культурного назначения для нужд, противоречащих их основному назначению, и любая деятельность, не соот- ветствующая установленному режиму. 3. Земли лесного фонда Лес - это сложный природный объект, не отделимый от земли, хотя не все земли лесного фонда покрыты лес- ной растительностью. Согласно ст. 94 Земельного кодекса Российской Федерации, принятого сессией Верховного Со- вета Российской Федерации 25 апреля 1991 г., землями лесного фонда считаются земли, покрытые лесом, а также не покрытые лесом, но предоставленные для нужд лесного хозяйства и лесной промышленности. Порядок использова- ния земель лесного фонда регулируется законодательством Российской Федерации и ее субъектов. Неиспользуемые для нужд лесного хозяйства и лесной промышленности сельско- хозяйственные и другие угодья могут предоставляться во временное пользование для сельскохозяйственных целей. В местах проживания малочисленных народов и этнических групп соответствующие местные администрации предостав- ляют в пользование и передают в аренду колхозам, совхо- зам, госпромхозам, а также в собственность, владение или аренду гражданам земли лесного фонда для северного оленеводства и охотничьего промысла. Необходимо отме- тить, что не все земли, не покрытые лесной раститель- ностью, однородны. К лесным землям, не покрытым лесной растительностью но предназначенным для ее восстановле- ния, относятся: вырубки, гари, погибшие древостои, ре- дины, пустыри, прогалины, площади занятые питомниками, несомкнувшимися лесными культурами, и др. ___________________________________________________________ 1 СЗ. 1995. ь9. Ст. 734. ___________________________________________________________ К нелесным землям относятся земли, предназ- наченные для нужд лесного хозяйства: земли, занятые просеками, дорогами, сельскохозяйственными угодьями, и другие земли, а также иные земли, расположенные в гра- ницах лесного фонда: земли, занятые болотами, каменис- тыми россыпями, и другие неудобные для использования земли. Само собой разумеется, что законодательство должно быть направлено на обеспечение рационального и неистощительного использования лесов, а отнюдь не на изыскивание для аренды земель лесного фонда для сель- скохозяйственных и промышленных нужд в ущерб восстанов- лению лесов. Имеющиеся в составе лесного фонда сельско- хозяйственные угодья используются для сенокошения и пастьбы скота и служебных земельных наделов. Порядок осуществления побочных лесных пользовании, к которым относятся сенокошение и пастьба скота, и условия пре- доставления служебных земельных наделов утверждаются субъектами Российской Федерации. Для установления нап- равленности в использовании и охране лесного фонда Ос- новы лесного законодательства Российской Федерации (ст. 13) в соответствии с народнохозяйственным и экологичес- ким значением лесного фонда, его местоположением и вы- полняемыми им функциями установили отнесение лесного фонда к группам лесов и категориям защитности. От того, к какой группе относятся те или иные леса, зависит не только режим рубок, но и порядок перевода лесных земель в нелесные. При отнесении лесного фонда к группам лесов и категориям защитности одновременно определяются гра- ницы земель каждой группы лесов и категории защитности. К первой группе относятся леса, выполняющие преимущест- венно следующие функции и включающие категории защит- ности: водоохранные - запретные полосы лесов по берегам рек, озер, водохранилищ и других водных объектов, зап- ретные полосы лесов, защищающие нерестилища ценных про- мысловых рыб; защитные - противоэрозионные леса, защит- ные полосы лесов вдоль железных дорог, автомобильных дорог федерального, республиканского и областного зна- чения, государственные защитные лесные полосы, ленточ- ные боры, другие леса в пустынных, полупус-тынных, степных, лесостепных и малолесных горных районах, имею- щие важное значение для защиты окружающей природной среды; санитарно-гигиенические и оздоровительные - го- родские леса, лесопарки, леса зеленых зон вокруг горо- дов, других населенных пунктов и промышленных предприя- тий, леса первого и второго поясов зон санитарной охра- ны источников водоснабжения и леса первой, второй и третьей зон округов санитарной охраны курортов; леса особо охраняемых территорий - особо ценные лесные мас- сивы, леса, имеющие научное или историческое значение, памятники природы, - орехопромысловые зоны, лесоплодо- вые насаждения и притундровые леса; леса природно-заповедного фонда - заповедники, заповед- ные лесные участки, национальные природные парки. Ко второй группе отнесены леса в районах с высокой плот- ностью населения и развитой сетью транспортных путей, имеющие средообразующие, защитные и ограниченные экс- плуатационные функции, а также леса в регионах с недос- таточными лесными ресурсами, для сохранения защитных функций которых требуется ограниченный режим пользова- ния лесным фондом. К третьей группе отнесены леса мно- голесных районов, имеющие преимущественно эксплутацион- ное значение и предназначенные для непрерывного удов- летворения потребностей народного хозяйства в древесине без ущерба для экологических функций этих лесов. Леса третьей группы подразделяются на основные и резервные. К резервным относятся леса, которые не вовлечены в экс- плуатацию вследствие их удаленности от транспортных пу- тей и по другим причинам. В Основах лесного законода- тельства даны общие принципы отнесения лесов к группам. Однако необходимо определить конкретные лесные массивы. В связи с этим порядок отнесения лесного фонда к груп- пам лесов и категориям защитности введен постановлением Совета Министров Российской Федерации от 23 октября 1993 г. ь 10651. В постановлении определено, что отне- сение лесного фонда к группам лесов и категориям защит- ности, а также перевод лесов из одной группы или кате- гории защитности в другую производятся Федеральной службой лесного хозяйства России по согласованию с ор- ганами исполнительной власти субъектов Российской Феде- рации, Министерством охраны окружающей среды и другими заинтересованными министерствами и ведомствами. Отнесе- ние лесов к государственным защитным лесным полосам, ленточным борам, защитным лесным полосам лесов вдоль железных дорог, автомобильных дорог федерального, рес- публиканского и областного значения, к городским лесам и лесопаркам, запретным полосам лесов по берегам рек, озер, водохранилищ и других водных объектов, к другим лесам в пустынных, полупустынных, степных, лесостепных и малолесных горных районах, имеющих важное значение для защиты окружающей природной среды, если это отнесе- ние не связано с переводом лесов из одной группы в дру- гую, может производиться органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по представлению соот- ветствующих государственных органов управления лесным хозяйством. С делением лесного фонда на группы связаны три важных вопроса: о переводе лесных земель в нелесные в целях, связанных с ведением лесного хозяйства; о пе- реводе лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного ___________________________________________________________ 1 САПП. 1993. ь44. Ст. 4202. ___________________________________________________________ хозяйства и пользования лесным фондом; об отводе земель лесного фонда для иных государственных и муниципальных нужд. Основы лесного законодательства Российской Федерации (ст. 23) установили, что перевод лесных земель в нелесные для использования их в целях, связанных с ведением лесного хозяйства, осуществляется с разрешения государственных органов управления лесным хозяйством субъектов Российской Федерации. В связи с этим Федеральная служба лесного хозяйства России 30 ию- ня 1993 г. утвердила Положение о переводе лесных земель в нелесные в целях, связанных с ведением лесного хо- зяйства. В Положении предусмотрено, что для решения вопроса о размещении на землях лесного фонда объектов, предназначенных для целей, связанных с ведением лесного хозяйства (строительство шишкосушилок, складов для хра- нения семян, пожарно-химических станций, дорог лесохо- зяйственного значения, кордонов, организация лесных пи- томников и др.), лесхоз обращается с ходатайством о согласовании места расположения объекта в орган испол- нительной власти района, на территории которого он рас- положен. К проекту прилагаются проектно-сметная доку- ментация, акт технического обследования, чертеж участка лесного фонда. При выборе места расположения объекта должны быть учтены требования рационального использова- ния земель лесного фонда: преимущественно это должно быть не покрытые лесом земли; площади, занятые кустар- никами или малоценными насаждениями. При этом необходи- мо исключить возможность появления эрозийных процессов и заболачивания земель. Разрешение на перевод лесных земель в нелесные для использования их в целях, связан- ных с ведением лесного хозяйства, выдается государс- твенными органами управления лесным хозяйством субъек- тов Российской Федерации и оформляется приказом, в ко- тором указываются местонахождение участка, цель перево- да и его срок. Сложнее обстоит вопрос с переводом, лес- ных земель в нелесные в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом. Здесь очень важно учитывать группу лесов. Основы лесного за- конодательства (ст. 22) установили, что порядок перево- да лесных земель в нелесные для использования их в це- лях, не связанных с ведением лесного хозяйств и пользо- ванием лесным фондом, устанавливается Правительством Российской Федерации. Однако для лесов первой группы сделано исключение, и порядок их перевода установлен в самих Основах. Перевод лесных земель в нелесные в лесах первой группы для указанных целей осуществляется в иск- лючительных случаях с разрешения Правительства Рос- сийской Федерации по согласованию с соответствующими органами государственной власти. В лесах пер-вой группы многолесной зоны при расширении лесных поселков для строительства жилья перевод лесных земель в нелесные произво- дится местной администрацией. В Основах (ст. 22) установлено, что при переводе лесных земель в нелесные лесопользователем вносится плата, ко- торая устанавливается на основании кадастровой оценки изымаемого участка. Правительство Российской Федерации 23 октября 1993 г. приняло постановление ь 1064 "О по- рядке перевода лесных земель в нелесные для использова- ния их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйс- тва и пользованием лесным фондом"1. В постановлении го- ворится, что в соответствии со ст. 22 Основ лесного за- конодательства Российской Федерации перевод лесных зе- мель в лесах первой группы для использования их в це- лях, не связанных с ведением лесного хозяйства и поль- зованием лесным фондом, осуществляется в исключительных случаях с разрешения Правительства Российской Федерации по согласованию с соответствующим органом государствен- ной власти. В лесах первой группы многолесной зоны при расширении лесных поселков для строительства жилья пе- ревод лесных земель в нелесные производится местным ор- ганом государственной власти. Перевод лесных земель в нелесные в лесах второй и третьей групп для использова- ния их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйс- тва и пользованием лесным фондом, осуществляется орга- нами исполнительной власти субъектов Российской Федера- ции по предоставлению соответствующих комитетов по зе- мельным ресурсам и землеустройству и государственных органов управления лесным хозяйством. Приказом Рослес- хоза 29 марта 1994 г. ь 69 было утверждено Положение о порядке рассмотрения ходатайств о переводе лесных зе- мель в нелесные для использования их в целях, не свя- занных с ведением лесного хозяйства и пользованием лес- ным фондом. 4. Земли водного фонда и запаса В состав земель водного фонда входят как покрытые водой площади, так и не покрытые водой площади (земли, предоставленные органам водного хозяйства, водоохранные зоны водных объектов). В само понятие поверхностного водного объек- та Водный кодекс Российской Федерации включил земли. В ст. 9 этого Кодекса предусмотрено, что поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод, дна и бе- регов. Подземные воды находятся в недрах, поэтому они, как правило, не имеют земель водного фонда. Водный ко- декс Российской Федерации (ст. 7) установил, что под- земные воды и вмещающие их горные породы рассматривают- ся как единый водный объект. Поверхностные водные объ- екты подразделяются на: поверхностные водотоки и водох- ранилища на них; поверхностные водоемы; ледники и снеж- ники. К поверхностным водотокам относятся реки и водох- ранилища на них, ручьи, каналы межбассейнового пере- распределения и комплексного использования водных ре- сурсов. ___________________________________________________________ 1 САПП. 1993. ь 44. Ст. 4201. ___________________________________________________________ К поверхностным водоемам относятся озера, водохранилища, болота и пру- ды. Ледники - движущиеся естественные скопления льда атмосферного происхождения на земной поверхности. Снеж- ники - неподвижные естественные скопления снега и льда, сохраняющиеся на земной поверхности в течение всего теплого времени года или его части. В целях наиболее полного использования природных ресурсов дна водоемов и участков недр под ними законодательство допускает их ограниченное использование с соблюдением требований ох- раны вод и населяющих их биоресурсов. Водный кодекс Российской Федерации (ст. 145) регулирует вопросы ис- пользования водных объектов для добычи полезных ископа- емых, торфа и сапропеля, проведения буровых работ, строительства подземных сооружений. Кодекс устанавлива- ет, что это осуществляется в соответствии с законода- тельством Российской Федерации о недрах и Водным кодек- сом. Поскольку добыча полезных ископаемых, торфа и сап- ропеля, проведение буровых работ и строительство под- земных сооружений являются видами пользования недрами, на производство указанных работ необходимо получить в установленном порядке лицензию на право пользования недрами и горный отвод1. По Закону Российской Федерации "О недрах" (в редакции от 8 февраля 1995 г.) пользова- тель недр обязан соблюдать все обязанности, предусмот- ренные ст. 22 Закона, в том числе охрану недр и вод от вредного влияния работ, связанных с пользованием недра- ми, выполнять условия, установленные лицензией, приво- дить объекты, нарушенные при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования, своевременно и правильно вносить платежи за пользование недрами. Поскольку указанные работы проводятся не на поверхности, а на дне водоемов, пользователи недр од- новременно являются также водопользователями. Они обя- заны соблюдать законодательство по охране вод. Кроме того, работы, связанные с использованием дна водных объектов, представляют опасность не только для самих водных объектов, но и для водных и охотничьих животных, а также для водопользователей. Поэтому в Водный кодекс Российской Федерации включено требование о том, что ис- пользование водных объектов для добычи торфа и сапропе- ля, извлечения затонувшей древесины, прокладки кабеля и трубопроводов, проведения дноуглубительных работ, взрывных и иных работ, связанных с использованием дна водных объектов, строительством и эксплуатацией подвод- ных и надводных сооружений осуществляется на основании лицензии на водопользование, выдаваемой в установленном порядке. При предоставлении права на производство ука- занных работ необходимо учитывать интересы других водо- пользователей, напри- 1 Участок недр предоставляется пользователю в виде гор- ного отвода- геометризованного блока недр. мер требования по пропуску судов и других плавательных средств, по охране водных животных и др. В Водном ко- дексе Российской Федерации (ст. 49) определено содержа- ние лицензии на водопользование. Лицензия на водополь- зование в зависимости от способов и целей использования водного объекта должна содержать: сведения о водном объекте; сведения о водопользователе; сведения о водо- потребителях; указания на способы и цели использования водного объекта; указания пространственных границ (ко- ординат) предоставляемого в пользование водного объекта или его части, а при необходимости мест забора (сброса) воды; сведения о лимитах водопользования; сведения об обязательствах водопользователя по отношению к водопот- ребителям; сроки действия лицензии; требования по раци- ональному использованию, охране водных объектов и окру- жающей природной среды. Реквизиты, указанные в статье, являются общими почти для всех целей использования вод- ных объектов. Однако цели и способы использования вод- ных объектов разнообразны. Они имеют большую специфику. Оставление без учета этой специфики может повлечь серь- езные отрицательные экологические последствия. Напри- мер, согласно ст. 99 Водного кодекса Российской Федера- ции добыча полезных ископаемых, торфа и сапропеля со дна водных объектов или возведение сооружений с опорой на дно должны осуществляться такими способами, которые не оказывали бы вредного воздействия на поверхностные воды, дно, берега водных объектов и водные биоресурсы. Соответствующие мероприятия должны быть разработаны до предоставления в пользование водного объекта. Выдача, оформление, регистрация лицензии на водопользование осуществляются специально уполномоченным государствен- ным органом управления использованием и охраной водного фонда в соответствии с порядком, установленным водным законодательством Российской Федерации. Лицензия всту- пает в силу только после ее регистрации. После выдачи водопользователю лицензии на водопользование обязатель- ным является заключение договора пользования водным объектом. Эти оба основания приобретения права пользо- вания водным объектом - лицензия и договор находятся в прямой связи. В частности, в договоре должны указывать- ся условия, предусмотренные в лицензии на водопользова- ние. Договор должен заключаться в соответствии с лицен- зией на водопользование. В случае противоречия договора пользования водным объектом условиям лицензии на водо- пользование указанный договор признается недействитель- ным. В Водном кодексе Российской Федерации определены стороны договора. Это орган исполнительной власти субъ- екта Российской Федерации и водопользователь. При осу- ществлении права пользования водным объектом, располо- женным на территории нескольких субъектов Российской Федерации, договор пользования водным объектом заключа- ется со всеми органами исполнительной власти соответс- твующих субъектов Российской Федерации либо с их согла- сия с одним из этих органов. К договорам пользования водными объектами применяются положения гражданского законодательства о сделках, договорах и аренде, если иное не установлено Водным кодексом Российской федера- ции. Это могут быть статьи о неустойке в случае неис- полнения или ненадлежащего исполнения обязательства, об ответственности за нарушение обязательства и др. В за- конодательстве предусматривается необходимость согласо- вания условий лицензии на водопользование и договора пользования водными объектами. Основными органами, осу- ществляющими согласование условий, является специально уполномоченный государственный орган управления исполь- зованием и охраной водного фонда и органы исполнитель- ной власти субъектов Российской Федерации. Они согласо- вывают эти условия между собой и с другими заинтересо- ванными органами исполнительной власти. В законе огова- риваются обязательные (существенные) условия договора пользования водным объектом. Прежде всего должны указы- ваться условия, предусмотренные в лицензии на водополь- зование. Это обеспечивает согласованность между лицен- зией на водопользование и договором. Далее указываются условия, определяющие порядок продления либо досрочного прекращения права пользования водным объектом. По этим вопросам можно найти отдельные лаконичные указания в Водном кодексе. Например, в ст. 42 Водного кодекса пре- дусматривается, что право пользования водным объектом может быть продлено по инициативе водопользователя в установленном порядке. Порядок продления права пользо- вания еще не установлен. Основания досрочного прекраще- ния права пользования водным объектом предусмотрены в ст. 60 Водного кодекса (неиспользование водных объектов в течение трех лет; несоблюдение водопользователем ус- ловий и требований, установленных в лицензии на водо- пользование и договоре пользования водным объектом, и др.). Далее в числе обязательных (существенных) условий договора пользования водным объектом указываются размер и порядок внесения платежей, связанных с пользованием водным объектом. И последнее необходимое (существенное) условие - определение ответственности сторон за неис- полнение требований заключенного договора. В договоре могут быть не только обязательные (существенные), но и другие условия, например график выполнения работ по ук- реплению берегов, очистке вод и др. Водный кодекс уста- новил не только обязательную регистрацию лицензии на водопользование, но и регистрацию договоров пользования водными объектами в Государственном реестре договоров. Регистрация договоров возложена на государственный ор- ган управления использованием и охраной водного фонда. Порядок регистрации договоров пользования водными объ- ектами еще не утвержден Правительством Российской Феде- рации. Однако по содержанию норм в Водном кодексе вид- но, что при регистрации необходимо проверить соответс- твие договора данным государственного водного кадастра, в котором содержится свод данных о водных объектах, об их водных ресурсах, использовании водных объектов, о водопользователях. Кроме того, необходимо проверить со- ответствие предоставляемого для регистрации договора пользования водным объектом государственной регистрации лицензий на водопользование и распорядительных лицен- зий. Отказ от регистрации договора пользования водным объектом допускается только в случаях несоответствия его условиям лицензии на водопользование, распоряди- тельной лицензии и иным требованиям Водного кодекса. Водный кодекс обязывает специально уполномоченный госу- дарственный орган управления использованием и охраной водного фонда предоставлять информацию о государствен- ной регистрации договоров пользования водными объектами в порядке, установленном водным законодательством. Та- кой порядок еще не установлен. В Водном кодексе урегу- лирован порядок предоставления в пользование водных объектов. Водные объекты предоставляются в пользование на основании: лицензии на водопользование и договора пользования водным объектом, зарегистрированных в уста- новленном порядке; решения Правительства Российской Фе- дерации или органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации о предоставлении водного объекта в особое пользование, выданной на его основе лицензии на водопользование и заключенного в соответствии с ней до- говора пользования водным объектом. Само собой разуме- ется, что лицензия и договор должны быть зарегистриро- ваны в установленном порядке. Водные объекты предостав- ляются в пользование путем выделения участков аквато- рии, мест забора и сброса воды, а также другими, опре- деленными водным законодательством способами. Предос- тавление в пользование трансграничных (пограничных) водных объектов осуществляется в соответствии с между- народными договорами Российской Федерации и законода- тельством Российской Федерации. В Водном кодексе (ст. 83) установлено, что лицензия на пользование трансгра- ничными (пограничными) водными объектами выдается спе- циально уполномоченным государственным органом управле- ния использованием и охраной водного фонда с разрешения Пограничных войск Российской Федерации. Далее как общее правило, должны следовать получение лицензии и заключе- ние договора на пользование водным объектом. Предостав- ление в пользование водных объектов, находящихся на территории двух и более субъектов Российской Федерации осуществляется с учетом бассейновых соглашений. В этих случаях договор пользования водным объектом заключается со всеми органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации либо с их согласия с од- ним из этих органов. Предоставление в пользование под- земных водных объектов осуществляется в соответствии с двумя отраслями законодательства: как полезное ископае- мое - с законодательством о недрах и как часть водного фонда - с водным законодательством. Положение о порядке лицензирования пользования водными объектами еще не ут- верждено. Положение о порядке лицензирования пользова- ния недрами, утвержденное постановлением Верховного Со- вета Российской Федерации от 15 июля 1992 г. ь 3314-1, в настоящее время перерабатывается. В Водном кодексе Российской Федерации указаны основания прекращения пра- ва пользования водным объектом. Основания прекращения права пользования водным объектом можно разделить на несколько групп. К первой группе относятся случаи, ког- да прекращение права пользования водным объектом проис- ходит не по вине водопользователя. К ним относятся: от- каз водопользователя от пользования водным объектом; истечение срока, на который предоставляются в пользова- ние водные объекты; смерть водопользователя-гражданина; прекращение деятельности водопользователя - юридическо- го лица; естественное или искусственное исчезновение водных объектов; переход прав пользования водными объ- ектами в порядке, предусмотренном водным законодатель- ством Российской Федерации. В случае смерти водопользо- вателя-гражданина, реорганизации водопользователя - юридического лица принадлежащие им права пользования водными объектами переходят к другим лицам в порядке правопреемства. Однако когда речь идет об основаниях прекращения права пользования водными объектами, види- мо, имеется в виду ликвидация юридического лица. Поэто- му в таких случаях, как следствие, аннулируется лицен- зия. Реорганизация юридического лица может подпадать под последнее основание этой группы - переход прав пользования водным объектом. Другая группа оснований прекращения прав пользования водными объектами - это принудительное прекращение прав пользования водными объектами в случаях: неиспользования водных объектов в течение трех лет; неиспользования в течение одного года водных объектов, предназначенных для водоснабжения, при ограниченности водных ресурсов; использования водных объектов не по целевому назначению; возникновения необ- ходимости использования водных объектов для государс- твенных и муниципальных нужд; несоблюдения водопользователем условий и требований, установленных в лицензии на водопользование и договоре пользования водным объектом; запрещения использования водных объектов. В основе принудительного прекращения права пользования водными объектами могут быть самые различные причины. Например, вина водопользователя в случаях несоблюдения им условий и требований, установ- ленных в лицензии на водопользование и договоре пользо- вания водными объектами; дефицит водных ресурсов в слу- чаях неиспользования в течение года водных объектов, предназначенных для водоснабжения, при ограниченности водных ресурсов и др. Необходимо выделить из этих групп прекращение особого пользования водными объектами, пре- доставленными для обеспечения нужд обороны, федеральных энергетических систем, федерального транспорта, а также для иных государственных и муниципальных нужд. Указан- ное право пользования водными объектами имеет свои осо- бенности в порядке возникновения и прекращения. Права пользования водными объектами прекращаются путем анну- лирования лицензии на водопользование специально упол- номоченным государственным органом управления использо- ванием и охраной водного фонда. До принудительного прекращения права пользования водными объектами в Вод- ном кодексе Российской Федерации предусмотрена возмож- ность предупреждения водопользователя о допущенных им нарушениях водного законодательства и устранении их в установленные сроки, и лишь после неустранения наруше- ний в установленные сроки лицензия на водопользование аннулируется. Это хорошая мера для упорядочения водо- пользования. Однако она пригодна не для всех случаев принудительного прекращения прав пользования водными объектами. Например, при возникновении необходимости использования водных объектов для государственных или муниципальных нужд может и не быть нарушений со стороны водопользователя. Аннулирование лицензии на водопользо- вание является основанием для расторжения договора пользования водным объектом. Расторжение договора поль- зования водным объектом является основанием для расс- мотрения вопроса об аннулировании лицензии на водополь- зование. Специальный порядок прекращения прав пользова- ния водными объектами установлен для особого пользова- ния. Решение Правительства Российской Федерации или ор- гана исполнительной власти субъекта Российской Федера- ции является основанием для аннулирования лицензии на водопользование и расторжения договора пользования вод- ным объектом. Для поддержания водных объектов в состоя- нии, соответствующем экологическим требованиям, для предотвращения загрязнения, засорения и истощения по- верхностных вод, а также среды обитания объектов живот- ного и растительного мира устанавливаются водоохранные зовы. Водоохранной зоной является территория, примыкаю- щая к акватории водного объекта, на которой устанавли- вается специальный режим использования и охраны природ- ных ресурсов и осуществления иной хозяйственной дея- тельности. В пределах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы. В прибрежных защитных поло- сах запрещаются распашка земель, применение удобрений; складирование отвалов размываемых грунтов; выпас и ор- ганизация летних лагерей скота (кроме использования традиционных мест водопоя), устройство ку-почных ванн и другие действия, могущие нанести ущерб воде и водоох- ранной зоне, рубка и корчевка леса, размещение животно- водческих ферм и лагерей, а также другая деятельность, за исключением случаев, предусмотренных Водным кодек- сом. В прибрежных защитных полосах водоохранных зон до- пускается размещение объектов водоснабжения, рекреации, рыбного и охотничьего хозяйств, а также водозаборных, портовых и гидротехнических сооружений при наличии ли- цензии на водопользование. Порядок установления разме- ров и границ водоохранных зон и их прибрежных защитных полос, а также режима их использования устанавливается Правительством Российской Федерации. В настоящее время по этим вопросам действует постановление Правительства Российской Федерации от 23 ноября 1996 г. ь 1404 "Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объ- ектов и их прибрежных полосах"1. Водоохранные зоны вод- ных объектов, являющихся источниками питьевого водос- набжения или местами нереста ценных видов рыб, объявля- ются особо охраняемыми территориями в порядке, устанав- ливаемом Правительством Российской Федерации. Поддержа- ние в надлежащем состоянии зон и прибрежных полос рек, озер и водохранилищ с соблюдением режима использования их территорий возложено на водопользователей. В Водном кодексе Российской Федерации (ст. 112) предусмотрены особенности предоставления земельных участков в водоох- ранных зонах и контроля за их использованием. Земельные участки в водоохранных зонах водных объектов предостав- ляются гражданам и юридическим лицам в порядке, уста- новленном земельным законодательством Российской Феде- рации, по согласованию со специально уполномоченным го- сударственным органом управления использованием и охра- ной водного фонда. Государственный контроль за соблюде- нием режима использования и охраны природных ресурсов и иной хозяйственной деятельности граждан и юридических лиц в водоохранной зоне осуществляется органами испол- нительной власти субъектов Российской Федерации, специ- ально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда, специально уполномоченными государственными органами в области ох- раны окружающей природной среды, государственным орга- ном управле- ___________________________________________________________ 1 РГ.1996.11 дек. ___________________________________________________________ ния использованием и охраной земель, специально уполно- моченным государственным органом управления лесным хо- зяйством в пределах их полномочий. Особое внимание уде- ляет Водный кодекс Российской Федерации охране водных объектов, используемых для питьевого и хозяйственно-бы- тового водоснабжения, а также содержащих лечебные ре- сурсы. Для их охраны создаются зоны и округа санитарной охраны. Обеспечение установленного режима санитарной (горно-санитарной) охраны осуществляется: в первой зо- не - пользователями, во второй и третьей зонах - поль- зователями, землепользователями и проживающими в этих зонах гражданами. В законе предусмотрены санкции за на- рушение режима зон. Так, закон предусматривает, что са- нитарно-оздоровительные мероприятия и ликвидация очагов загрязнения в округах санитарной (горно-санитарной) ох- раны осуществляются за счет средств пользователей, зем- лепользователей и граждан, нарушивших режим санитарной (горно-санитарной) охраны. Контроль и надзор за обеспе- чением санитарной (горно-санитарной) охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов осуществляют в пределах своей компетенции уполномоченные на то федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Рос- сийской Федерации. В целях обеспечения органов водного хозяйства землями для удовлетворения специальных нужд по строительству, реконструкции и содержанию водохо- зяйственных и гидротехнических сооружений, созданных и воздвигаемых в целях водоснабжения, обводнения, ороше- ния и осушения земель сельскохозяйственного назначения, органы водного хозяйства наделены правами в отношении земель других землепользователей1. Так, на землях, при- легающих в каналам межхозяйственного значения, по кото- рым не установлены полосы отвода, запрещено производить без разрешения органов водного хозяйства возведение строений, устройство копаней, канав, складов строитель- ных материалов и сельскохозяйственной продукции ближе 10-15 метров и распахивать землю ближе двух метров от бровки канала или от подошвы его дамб, а также устраи- вать водопои для скота. Органы водного хозяйства имеют право по согласованию с соответствующими землепользова- телями на землях, прилегающих к каналам и не занятых посевами или насаждениями, при производстве текущих ре- монтных работ устраивать временные склады ре-монт- но-строительных материалов, выбрасывать ил и водоросли при очистке каналов, брать дерн, размещать временные кузницы походные мастерские, устраивать стоянки транс- порта и механизмов а также в случае аварий закладывать резервы для выемки грунта. ___________________________________________________________ 1 См. Постановление Совета Министров СССР "О землях, предоставленных орга-нам вод- ного хозяйства для специальных нужд" от 26 ноября 1948 г. ь 4405 //Свод законов СССР. Т.4. С.126. ___________________________________________________________ К землям за- паса относятся земли, не предоставленные муниципальным образованиям, гражданам и юридическим лицам в собствен- ность, владение, пользование или аренду, а также земли, выведенные из хозяйственного оборота в результате кон- сервации. Деление земель Российской Федерации на кате- гории зависит от их целевого назначения и правового ре- жима. Земли запаса не имеют ни целевого назначения, ни правового режима. Такие земли есть в Сибири, на Дальнем Востоке, в районах Крайнего Севера. Использование зе- мель запаса возможно только после перевода их в другую категорию. В этих случаях указанные земли исключаются из категории земель запаса. Эти земли используются час- то для переселения из малоземельных районов страны, а также под садоводство и огородничество. Глава 7. Практика правотворчества и правоприменения 1. Воронежский областной Закон о земле Наглядно видны проблемы правот- ворческой деятельности субъекта Российской Федерации на примере Закона Воронежской области "О регулировании зе- мельных отношений в Воронежской области", принятого об- ластной Думой 25 мая 1995 г. Нельзя не отметить, прежде всего, что этот акт принят по наиболее актуальному и нуждающемуся в правовом регулировании вопросу, относя- щемуся к совместной компетенции России и ее субъектов: Земельный кодекс РСФСР, принятый в 1991 г., подвергся в конце 1993 г. значительным изменениям и дополнениям; часть его норм была отменена Указом Президента России, значительная часть полномочий представительных органов была передана исполнительным органам, администрации субъектов Федерации и органам местного самоуправления. За прошедшие с момента принятия ЗК пять лет принято достаточное число принципиальных решений и нормативных правовых актов, существенно влияющих на регулирование земельных отношений, и хотя около половины норм дейс- твующего ЗК осталось без изменений, потребность и необ- ходимость в кодификации и цивилизованном упорядочении земельно-правовых норм, безусловно, назрела. Подготов- ленный новый проект Земельного кодекса Российской Феде- рации проходит в Государственной Думе Федерального Соб- рания Российской Федерации обсуждения, слушания и чте- ния, но в настоящий момент не одобрен в Совете Федера- ции Федерального Собрания Российской Федерации, не под- писан Президентом России: перспективы прохождения нас- тоящего представленного федерального проекта достаточно проблематичны. Поэтому принятие субъектом Федерации своего земельного закона весьма своевременно. Закон Во- ронежской области исходит при регулировании земельных отношений на территории области из верховенства Консти- туции Российской Федерации, федерального и областного законо- дательства, иных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, принятых в пределах их компетенции. Позитивным требованием Закона можно считать положение о том, что нормативные правовые акты органов государственной власти и местного самоуправле- ния, содержащие нормы земельного права, должны соот- ветствовать федеральному и областному законодательству. Закон исходит также из необходимости применения к зе- мельным отношениям норм ГК (частей первой и второй), ст. 129 и 209 которого рассматривают земли как вещи, имущество с особенностями и спецификой, устанавливаемы- ми законами о земле: ряд статей воронежского Закона прямо содержит отсылки к гражданскому законодательству Российской Федерации. Это тем более представляется кор- ректным, что принятие гражданского законодательства от- носится к исключительному ведению Российской Федерации согласно федеральной Конституции. Интересно решается вопрос о соотношении земельного и иного законодательст- ва в Законе Воронежской области. Впервые предусматрива- ется обоснованная, на ваш взгляд, норма, что законода- тельство об охране окружающей природной среды, о нед- рах, лесное, водное, градостроительное, законодательст- во об охране и использовании других природных ресурсов, об охране культурного наследия применяется к отношениям по использованию и охране земли, если эти отношения не урегулированы федеральным и областным земельным законо- дательством. Впервые также в рассматриваемом земельном Законе раскрываются основные понятия, в нем используе- мые, - земля, земельный участок, часть земельного участка, земельная доля, земельный пай, целевое исполь- зование земли, земельные отношения: действующий ЗК по- добных разъяснений не содержит, и подобное раскрытие терминов считается полезным, соответствующим правилам законодательной техники. Процедура как принятия, так и подготовки и обсуждения проекта Закона о регулировании земельных отношений в Воронежской области представляет из себя современное цивилизованное "действо", включаю- щее привлечение компетентных и авторитетных специалис- тов и ученых, направление проекта на места, обсуждение с представителями местного самоуправления, экспертиро- вание проекта в научно-исследовательских институтах, в том числе федеральных, сравнение с другими проектами Земельного кодекса (России, других стран СНГ, иных го- сударств), учет действующих нормативных правовых актов в области как земельных, так и иных общественных отно- шений, согласование позиций с ведомствами, учет их мне- ний, выработка общественно необходимого варианта (хотя и не всегда приемлемого всеми), неоднократные слушания и чтения проекта. Регламентом законодательного органа власти предусматривается в течение года возвращение к принятому закону, учет по специальной процедуре посту- пающих замечаний и предложений, пожеланий, поправок, вносимых практикой и наукой, новым федеральным законо- дательством. Эта работа в настоящее время осуществляет- ся. Значительное место уделяется в Законе механизму действия его требований, защите земельных прав способа- ми, установленными гражданским законодательством, иным федеральным законодательством, путем: признания недейс- твительными актов государственных или иных органов, приостановления исполнения актов государственных и иных органов, приостановления промышленного, гражданского и другого строительства, разработки месторождений полез- ных ископаемых и торфа, эксплуатации объектов, проведе- ния агрохимических, лесомелиоративных, геологоразведоч- ных, поисковых, геодезических работ. По решению суда, арбитражного суда или третейского суда лицо, виновное в нарушении земельных прав другого лица, может быть при- нуждено к исполнению обязанности в натуре - восстанов- лению плодородного слоя почвы, восстановлению земельно- го участка в прежних границах, возведению снесенных или снесению незаконно возведенных зданий, строений, соору- жений, восстановлению межевых и информационных знаков, устранению других допущенных нарушений. Специальная статья воронежского Закона посвящена гарантиям прав собственников земельных участков, землепользователей и арендаторов в случаях изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд или ограничения их земельных прав. Так, изъятие или выкуп земельных участков могут производиться в судебном порядке лишь после: выделения по желанию граждан равноценного зе- мельного участка; строительства на новом месте органи- зациями, для которых отводится участок, жилых, произ- водственных и иных построек, аналогичных по назначению и равноценных, взамен изымаемых; возмещения в полном объеме всех других убытков. Собственники, землепользо- ватели, арендаторы должны быть не позднее чем за один год до предстоящего выкупа (изъятия) участка уведомлены об этом. Граждане, пользующиеся участками на праве по- жизненного наследуемого владения, обладают теми же пра- вами, и в отношении них соблюдаются те же условия, что и в отношении собственников при изъятии; собственнику же наряду с указанными гарантиями должна быть возмещена стоимость земельного участка по договорной (выкупной) цене. Это реальные правовые шаги по обеспечению про- возглашенных законом прав граждан. Известные дискуссии о соотношении при регулировании земельных отношений гражданско-правовых и административных методов, о фор- мировании и существе земельного права решаются в Законе Воронежской области достаточно конструктивно путем зак- репления прав бессрочного (постоянного), временного пользования земельным участком, пожизненного наследуе- мого владения, аренды, субаренды. Представляется, что в современных условиях реформирования земельных отноше- ний, перехода от исключительной государственной к раз- личным равноправным формам собственности на землю наи- более актуальным правом на землю является право ограни- ченного пользования чужим земельным участком - серви- тут. Законом Воронежской области устанавливается частный сервитут - в отношении одного лица или группы лиц, и публичный сервитут - в отношении неопределенного круга лиц. Част- ный сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим его установления, и собственником участка; в случае недостижения соглашения между ними спор разреша- ется в судебном порядке. Обременение земельного участка сервитутом не лишает прав владения, пользования и рас- поряжения этим участком собственника, который как и землевладелец, землепользователь, арендатор вправе тре- бовать от лица, в интересах которого установлен серви- тут, соразмерную плату за ограничения в пользовании участком. Сервитут согласно воронежскому Закону не мо- жет быть самостоятельным предметом купли-продажи, зало- га и не может передаваться каким-либо способом другим физическим или юридическим лицам. Соглашение об уста- новлении сервитута подлежит государственной регистра- ции. По требованию собственника, землевладельца, земле- пользователя, арендатора сервитут может быть прекращен ввиду отпадения оснований, послуживших для его установ- ления. Практика свидетельствует о целесообразности пра- вового регулирования ограниченного пользования для раз- личных целей - для пешеходной или велосипедной тропы, проезда транспорта, прокладки линий электропередач, связи, газопровода, водопровода, для водостока, водоза- бора, прогона скота, водопоя. Немаловажно упоминание в Законе сервитута сохранения естественной среды обитания и миграции диких животных - права государства проводить на чужом земельном участке мероприятия, направленные на охрану среды обитания и миграции диких животных. Разви- вает Закон о регулировании земельных отношений в Воро- нежской области предусмотренный ГК институт залога при- менительно к земле. Допускается залог земельного участ- ка любого целевого назначения, находящегося в собствен- ности граждан, юридических лиц, в собственности членов сельскохозяйственного предприятия (по решению общего собрания участников общей собственности для получения кредита на производственное, социально-культурное и иное развитие данного предприятия). Цена заложенного земельного участка устанавливается не ниже нормативной с учетом инфляции на момент заключения договора залога. Срок действия закладной, очередность платежей, процент- ная ставка и другие условия залогового договора опреде- ляются по соглашению сторон. При этом залогодатель сох- раняет право собственности, а также право распоряжения прибылью, продукцией и плодами, полученными в результа- те владения и пользования предметом залога. Законом Во- ронежской области развиваются применительно к земле по- ложения федерального законодательства о сделках, их формах, содержании и т.п. Предусматриваются, в частнос- ти, продажа земельных участков сельскохозяйственного и несельскохозяйственного назначения, в том числе находя- щихся в государственной и муниципальной собственности, продажа земельных участков при приватизации государс- твенных и муниципальных предприятий, с аукциона, по конкурсу, обмен земельных участков и земельных долей, передача земельных участков и земельных долей в качест- ве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ, т.е. осуществляются развитие гражданско-правовых отношений, регулирование оборота применительно к земельным ресурсам. Некоторые их этих положений предвосхитили требования Указа Президента Российской Федерации от 7 марта 1996 г. о реализации конституционных прав граждан на. землю, явились конкре- тизацией положений Конституции Российской Федерации и Земельного кодекса Российской Федерации, постепенно внедряются на практике. Ряд норм Закона о регулировании земельных отношений в Воронежской области отражает сложности процессов реформирования политической и эко- номической систем общества, противоречия современного периода. Фиксируются, например, задачи общественного контроля за использованием и охраной земель государс- твенными органами, предприятиями независимо от их под- чиненности и форм собственности; вместе с тем этот контроль осуществляется общественными инспекторами, назначенными государственными органами (?!). Права и обязанности общественных инспекторов определяются зако- нодательством Российской Федерации; однако в воронежс- ком Законе порядок осуществления общественного контроля определяется Правительством Российской Федерации (ст. 108 Закона). Такая внутренняя противоречивость законо- дательства присуща различным его уровням, требует даль- нейшего изучения и координации в устранении. Опыт пра- вотворчества субъектов Федерации в области землепользо- вания, в частности воронежский, предполагает распрост- ранение в центрально-черноземных областях, иных регио- нах России, нуждается в дальнейшем научном обеспечении и поддержке, в квалифицированной профессиональной экс- пертизе в интересах развития и совершенствования феде- ративных отношений, укрепления законности и земельного правопорядка. 2. Земельная практика одного района В одном из райо- нов Московской области (Балашихинском) было проведено научно-общественное обследование эколого-правового сос- тояния: значительную часть в нем заняли вопросы приме- нения земельного законодательства. Оценка и выводы яв- ляются типичными, характерными для большинства районов, прилегающих к горо-дам-миллионникам, - они могут предс- тавлять интерес не только для жителя данного района, но и для широкого читателя, интересующегося правопримене- нием в области землепользования. Органы, на которые возложены функции по исполнению земельного законода- тельства, представляют сложную систему. В настоящее время основными органами, исполняющими и контролирующими земельное законодательство в Российской Федерации, являются Госкомзем и Госкомэкология, а также подчиненные им органы на местах. В Московской области действуют соответствующие комитеты, которые имеются в городах и районах. Следующим органом (для Московской области) является Московский областной центр государс- твенного санитарно-эпидемиологического надзора и соот- ветственно горрайцентры. Во главе стоят государственные санитарные врачи. Большая роль в области охраны земли принадлежит местной администрации, действующей в соот- ветствии с законодательством о местном самоуправлении. Кроме того, существуют многочисленные инспекции: органы рыбоохраны, органы госнадзора за соблюдением правил охоты, органы лесного хозяйства и т.д. В охрану земли активно включились правоохранительные органы: функцио- нирует Московская межрайонная природоохранная прокура- тура; Главное управление внутренних дел администрации Московской области в порядке эксперимента на базе Бала- шихинского УВД создало экологическую милицию. Правда, численность ее всего 5 человек, но начало положено (и действительно, полицейские функции, вероятно, должны лежать на специализированных органах внутренних дел, а не на инспекторах и егерях различных многочисленных инспекций). Должностные лица и работники предприятий, учреждений, организаций несут дисциплинарную ответс- твенность за невыполнение планов и мероприятий по охра- не земли, природы и рациональному использованию природ- ных ресурсов, за нарушение нормативов качества земли и окружающей природной среды и требований земельного и природоохранительного законодательства. Руководители и иные виновные работники могут быть полностью либо час- тично депремированы или лишены иных средств поощрения. Должностные лица и иные работники, по вине которых предприятие, учреждение или организация понесли расходы по возмещению вреда, причиненного земельным, экологи- ческим правонарушением, несут материальную ответствен- ность в соответствии с трудовым законодательством. Ад- министративная ответственность должностных лиц и граж- дан, виновных в совершении земельных и экологических правонарушений, предусмотрена в ЗК, в гл. 7 КоАП, и в ст. 84 Закона об охране окружающей природной среды. Де- ятельность правоохранительных органов по исполнению зе- мельного и природоохранительного законодательства но- сит, по мнению исследователей, недостаточный характер. Обратимся к цифрам. За год в Московской области (в скобках будут указаны цифры по Балашихинскому району) прокуратурой проведено 183 (4) общенадзорные проверки исполнения законодательства об охране природы, прове- денные в учреждениях, предприятиях и организациях. В ходе этих проверок выявлено 171 (7) нарушение законода- тельства. Прокурорами горрайпрокуратур внесено 23 (0) протеста на незаконные решения руководителей учрежде- ний, предприятий и организаций; руководители отклонили 6(0) протестов прокуроров. Изменены незаконные акты в 13 (0) случаях. Руководителям и должностным лицам всех уровней внесено 84 (3) представления о деятельности, идущей вразрез с законодательством. Получив данные представления, руководители рассмотрели всего 65 (3) из них, что говорит о низкой правовой культуре этих руко- водителей. Теперь обратимся к карательной практике. За год по Московской области было привлечено к дисципли- нарной ответственности 48 (0) лиц, к административной - 21 (1), к материальной - 20 (2), к уголовной - 3 (0). Из анализа этих цифр видно, что основной вид ответс- твенности - дисциплинарный, т.е. ответственность долж- ностных лиц наступала по правилам, предусмотренным в трудовом законодательстве. Красноречивее этих цифр нельзя сказать о том, что природу достаточно не охраня- ли, а те, кто все-таки каким-то образом попался на на- рушении природоохранительного законодательства, отдела- лись легким испугом. Теперь рассмотрим, как в гражданс- ко-правовом порядке исполнялось законодательство. Про- курорами предъявлялись иски к нарушителям закона 53 ра- за. Из этого количества суды приняли к рассмотрению 44 иска (отсюда видно, что некоторые иски прокуроров не- достаточно аргументированы и доказаны, что являет собой минус в работе прокуратуры). Удовлетворил суд 43 иска; нарушители природоохранительного законодательства доб- ровольно внесли в счет возмещения ущерба, причиненного природной среде, 10 его процентов. Анализ исковых тре- бований показывает, что в подавляющем большинстве слу- чаев речь идет о незаконной порубке деревьев, загрязне- нии водоемов и нанесении ущерба рыбным запасам. В Бала- шихинском районе сосредоточено большое количество эко- логически опасных предприятий: Балашихинский литей- но-меха-нический завод, НПО "Криогенмаш", Кучинский комбинат облицовочных керамических материалов, "Мосас- ботермостекло", НПО "Машиностроение" (все имеют гальва- нические цеха). "Экологических вредителей" много, мало, к сожалению, прокурорского надзора за нарушением приро- доохранительного законодательства. Территориальная про- куратура с трудом может обеспечить надлежащий проку- рорский надзор. Для обеспечения эффективного надзора за экологически вредными производствами и создана Московс- кая межрайонная природоохранная прокуратура, дислоциро- ванная в городе Железнодорожный. Все указанные выше предприятия попали в поле зрения природоохранного про- курора. Проводится землеохранительная работа адвоката- ми, нотариусами, другими учреждениями юстиции, судами, административными комиссиями при местной администрации. У населения преобладают настроения пессимизма, неверия государственным органам по вопросам землепользования, охраны окружающей среды, бездействия законов. Однако, по мнению участников соци- ально-правового обследования, регион Балашихи представ- ляет в этом, во-первых, не худший образец, а во-вторых, перспективный полигон для значительного улучшения пра- вовой деятельности благодаря концентрации крупного и организованного машинного и промышленного производства и обилию военизированных учреждений. Под контролем и наблюдением больших трудовых коллективов и с их помощью можно решительно улучшить координацию правоохранитель- ной работы в области землепользования и экологии, сде- лать известными населению как достижения, так и промахи в этом деле. Заслуживает серьезного улучшения правовое воспитание населения, в том числе с помощью средств массовой информации: пропагандировать целесообразно не только крупные мероприятия, но и мелкие шаги по охране земель, окружающей среды, достижения отдельных людей, групп, коллективов; надо показывать возможности закона, а они разнообразны. Согласно дополнительным мерам по ускорению проведения земельной реформы в России желаю- щим гражданам должны были быть выделены земельные участки для строительства индивидуальных жилых домов. По району эта работа до конца проведена не была, факты отказа в выделении земельных участков под строительство имеются (деревня Абрамцево, село Щитниково). В наруше- ние принципа целевого назначения земель населенных пунктов, земли, пригодные под застройку, заняты времен- ными огородами граждан, не проживающих в данных насе- ленных пунктах. Отмечаются случаи, когда на выделенных под временные огороды земельных участках гражданами са- мовольно возводятся капитальные постройки, что противо- речит как ранее действовавшему земельному законодатель- ству, так и действующему в настоящее время ЗК. Более того, пользователи земельными участками, занятыми под временными огородами, по действующему в настоящее время земельному законодательству не имеют правовых оснований для оформления прав на эти участки. Вопрос о выводе временных огородов вызывает в сельских населенных пунк- тах Балашихинского района социальную напряженность. В то же время эту проблему можно решить .при наличии ре- зервного фонда земель, выделив на законном основании земли для ведения гражданами садоводства и огородни- чества и закрепив за ними надлежащим образом эти зе- мельные участки. Это позволит создать стабильность в землепользовании и исключить основания возникновения подобных конфликтов. Земли же в пределах населенных пунктов, особенно в реабилитируемых деревнях в 50-кило- метровой зоне Москвы, в первую очередь должны выделять- ся жителям города Москвы и Московской области под мало- этажное строительство для удовлетворения нужд населения в индивидуальном, кооперативном и муниципальном жилье (также для различных видов застроек должны выделяться земли вдоль основных транспорт- ных магистралей и в от- чуждаемых участках специальных территорий)1. Выделение земельных участков для малоэтажного строительства и са- доводства должно проводиться также Министерством оборо- ны из подведомственных территорий, что имеет большое значение для Балашихинского района, значительная часть территории которого занята объектами Министерства обо- роны. При выделении земельных участков под жилищное строительство следует исходить из необходимости обяза- тельного соблюдения архитектурно-планировочных требова- ний, санитарных и экологических норм. Это в равной сте- пени относится к размещению производственных объектов на территории населенных пунктов. Так, со стороны жите- лей района неоднократно поступали жалобы на работу гра- нитной мастерской, вызывающей сильную запыленность и зашумленность прилегающей территории. В то же время пыль, например, относится к основным загрязняющим ат- мосферу веществам (ГОСТ 17.2.1.03-84)2, и при несоблю- дении установленных нормативов выброса пыли мастерская может быть закрыта либо деятельность ее временно приос- тановлена до устранения выявленных недостатков как по решению местной администрации, так и на основании про- верок и решений органов санитарно-эпидемиологичес-кой службы и экологического контроля. Для объективной оцен- ки обстановки в городе Балашихе на карту-схему должны быть нанесены промплощадки (с основными источниками выброса), санитарно-защитные зоны, существующие жилые кварталы и территории, участки перспективной жилой застройки, зоны отдыха и т.п. Оценка гигиенических ус- ловий проживания населения проводится по данным сани- тарно-эпидемиологической службы. Особо следует учиты- вать, какое количество населения проживает в санитар- но-защитных зонах или на территориях, подлежащих вклю- чению в санитарно-защитные зоны. Инспекции Министерства природных ресурсов Российской Федерации, Госкомэкологии и санэпиднадзора должны периодически представлять све- дения о влиянии загрязнения атмосферы города на здо- ровье населения и окружающую среду - леса, национальный парк, животный мир, исторические и культурные памятники - в соответствующие органы и комиссии Балашихи по охра- не природы и здравоохранению3. Действенный контроль за охраной земельных ресурсов на территории города и насе- ленных пунктов района не осуществляется из-за того, что до сих пор до конца не разграничены полномочия рай ___________________________________________________________ 1.Указ Президента Российской Федерации "Об отводе земель- ных участков в Московской области для малоэтажного строительства и садоводства для жителей г. Москвы и об- ласти" от 4 января 1992 г. ь 1 //ВВС. 1992. ь 3. Ст. 99. 2 См. Природоохранные нормы и правила проектирова- ния. Справочник. М., 1990. С. 273. 3 См. ГОСТ 17.2.3.02-78. Охрана природы. Атмосфера. Правила уста- новления допустимых выбросов вредных веществ промышлен- ными предприятиями // Природоохранные нормы и правила проектирования. Справочник. М., 1990. С. 285-286. ___________________________________________________________ онного Комитета по земельным ресурсам и землеустройству и архитектурно-планировочного управления. В ряде насе- ленных пунктов отмечаются факты загрязнения питьевой воды. Так, в населенных пунктах на территории Пах- ра-Покровской сельской администрации вода в колодцах по загрязненности нитратами и бактериальному загрязнению не отвечает санитарным нормам. Вопросы загрязнения вод тесным образом связаны с вопросами загрязнения земель, так как из-за природных особенностей района водоносные горизонты расположены очень близко к поверхности, везде по району (кроме Соболихинского месторождения песков) отмечается высокий уровень стояния грунтовых вод. Поэ- тому вопросы охраны вод и охраны земель необходимо ре- шать комплексно. Такой же подход должен применяться в отношении охраны малых рек, воды которых загрязняются не только промышленными выбросами, но и стоками с ого- родов в сельских населенных пунктах, где огороды часто размещены в водоохранной зоне малых рек. В первую оче- редь речь идет о временных огородах и самозахватах. Здесь в недостаточной степени местные администрации применяют предоставленные им законодательством полномо- чия. Не выполняет в должной мере свои функции и Комитет по земельным ресурсам и землеустройству, инспекция по охране вод. Для развития городского хозяйства и промыш- ленности одной из наиболее актуальных проблем становит- ся обезвреживание и утилизация отходов. Размещение по- лигонов по обезвреживанию и захоронению токсичных про- мышленных отходов должно осуществляться по территори- альному принципу и предусматриваться при разработке схем и проектов районной планировки. Строительство та- ких полигонов должно осуществляться на основе долевого участия предприятий и организаций, у которых образуются эти отходы, а размеры долевого участия в строительстве полигонов определяются пропорционально требуемым затра- там по уничтожению и захоронению отходов1. На террито- рии Балашихинского района не расположены полигоны ути- лизации отходов города Москвы, но размещено несколько местных свалок, оказывающих воздействие на состояние окружающей среды. Одна из них - Фенинская - расположена на границе города Железнодорожный, деревни Фенино и зе- мель колхоза им. Кирова, занимает территорию общей пло- щадью 30 га. Эта свалка оказывает воздействие не только на окружающую среду населенных пунктов, но и на состоя- ние земель сельскохозяйственного назначения. Есть на территории района и несанкционированные свалки - на Лисьей горе и в селе Щитниково. В Комитете по земельным ресурсам и землеустройству не смогли дать документально подтвержден- ___________________________________________________________ 1 Приказ Госстроя СССР "Об утилизации, обезвреживании и захоронении токсичных промышленных от- ходов" от 15 июня 1984 г.ь 47// Природоохранные нормы и правила проектирования. Справочник. С. 426. ___________________________________________________________ ного отве- та, производился ли когда-нибудь отвод земельного участка под свалку на Лисьей горе по решению исполкома районного Совета либо это был самозахват земельного участка с самого начала функционирования свалки. В нас- тоящее время, хотя складирование отходов на этой терри- тории запрещено, свалка продолжает расти. Органы, обя- занные в силу закона осуществлять контроль в данной об- ласти, обладают соответствующей информацией, но даже документально не оформляют факт нарушения. Так, со сто- роны Комитета по земельным ресурсам и землеустройству не было указаний об устранении земельных правонаруше- ний, не составлялись протоколы о земельном правонаруше- нии, соответственно ни разу не были взысканы штрафы, хотя конкретные виновники загрязнения - предприятия го- рода - контролирующим органам известны. В Комитете по земельным ресурсам и землеустройству было 11 докумен- тов, подтверждающих проведение в течение года проверок соблюдения земельного законодательства. Они составлены в форме указаний о допущенных нарушениях земельного за- конодательства и касаются в основном случаев самозахва- тов земельных участков на землях сельскохозяйственного назначения: - самозахвата земельного участка под строи- тельство дополнительных гаражей (на землях агрофирмы колхоза им. Кирова); - самозахвата земельного участка со стороны НПМП "Томас" (на землях агрофирмы колхоза им. Кирова); - самозахвата земельного участка под стро- ительство производственной базы (земли хозяйства "Серп и Молот"); - самозахвата и самовольного строительства со стороны кооператива "Блок" на землях хозяйства "Серп и Молот"; - самозахвата территории и незаконного возве- дения гаражей в поселке Никольско-Архангельском. Отме- чен также случай самозахвата со стороны военной части земельного участка под коллективное садоводство и воз- ведения ограждений. Однако реакция Комитета по земель- ным ресурсам и землеустройству ограничивается в основ- ном вынесением указаний. Не отмечено случаев составле- ния протокола о земельном правонарушении и, соответс- твенно, постановления о наложении штрафа. Анализ прак- тики применения законодательства об ответственности по- казывает, что эффективность таких мер воздействия, как предупреждение или вынесение указания, довольно низка. Действующим земельным законодательством (ст. 125 ЗК) предусмотрена административная ответственность в виде штрафа, налагаемого на юридических лиц и на граждан. Земли природоохранного, природно-заповедного, оздорови- тельного, рекреационного и историко-культурного назна- чения Должны подлежать особой охране. В границах района находится часть территории национального природного парка "Лосиный остров", а также ряд объектов, имею-щих историко-культурную ценность. На этих землях предусмот- рено либо полное запрещение хозяйственной деятельности, либо ус- тановление особого режима использования этих земель. Так, для охраны и рационального использования природных ресурсов национальных природных парков на их территори- ях образуются зоны заповедного и заказного режимов, рекреационного использования (ст. 63 Закона об охране окружающей природной среды)1. Вокруг национальных пар- ков согласно действующему законодательству (ст. 63 За- кона об охране окружающей природной среды, ст. 90 ЗК) для обеспечения их режима могут быть установлены охран- ные зоны с запрещением в пределах этих зон любой дея- тельности, отрицательно влияющей на природные комплексы особо охраняемых природных территорий. Дать оценку то- му, какой вид деятельности может отрицательно повлиять на природный режим национального парка, могут лишь спе- циалисты самого национального парка. Поэтому планирова- ние нового жилищною строительства, сельскохозяйственно- го производства, размещение временных огородов в охран- ной зоне национального парка должны проводиться лишь по согласованию с его администрацией, чтобы потом не приш- лось возмещать ущерб, причиненный природной среде. Наг- лядным примером экологического конфликта в связи с зем- лями этой категории является правовая ситуация садового товарищества "Криница", расположенного у озера Бисеро- во. В 1988 г. были приняты компетентными органами реше- ния о предоставлении товариществу участка земли для коллективного садоводства работников Министерства обо- ронной промышленности СССР. Уже в то время на одном из правовых документов отсутствовала виза одного из приро- доохранных органов, а другой отозвал свою подпись бук- вально сразу после отвода. Впоследствии озеро было признано памятником природы, товарищество лишено права землепользования, неоднократно давались предписания о прекращении строительства на отведенной территории, о чем имеются акты как районного, так и областного масш- таба. Членам товарищества были предоставлены земли не природоохранного назначения (взамен озера Бисерово). Однако товарищество, несмотря на неоднократные заключе- ния природоохранных органов об отрицательном воздейс- твии его на окружающую природную среду и решения компе- тентных органов, не только не подчинилось законным тре- бованиям органов власти и управления, но активизировало строительство домов (после его запрещения администраци- ей района), обратилось в арбитражный суд Московской об- ласти для отмены решения администрации. Арбитражный суд в отсутствие ответчика удовлетворил иск товарищества; с опозданием администрация обжаловала это решение в Ар- битражный Суд Российской Федерации. Вопрос о "Кринице" получил значительную общественную огласку, освещается на страницах печати, обсуждается на заседаниях адми- нистрации Балашихинского района, на комиссиях. Жители ___________________________________________________________ 1ВВС. 1992. ь 10. Ст. 457. ___________________________________________________________ города принимают его близко к сердцу, так как его местоположение является одним из любимых мест отдыха горожан. Товарищество допустило ряд правовых погрешностей и упорствует там, где это недо- пустимо по закону: например, не предоставляет по требо- ванию администрации списки членов товарищества, скрыва- ет ряд своих документов. Между тем, как известно, адми- нистрация не только вправе, но и обязана осуществлять контроль за соблюдением устава товарищества, ходом его осуществления. Не использовали своих полномочий в об- ласти привлечения к административной ответственности органы Госкомзема охраны природы области и района. По мнению экспертов, социально-правовой конфликт, связан- ный с озером Бисерово и товариществом "Криница", может быть разрешен на основании закона путем: а) осуществле- ния администрацией района всех полномочий по осущест- влению контроля за землепользованием и деятельностью садового товарищества; б) гласного рассмотрения конф- ликта с разбором всех требуемых законной властью доку- ментов "Криницы"; в) возможного переселения членов то- варищества на новое предоставленное им место с рассмот- рением вопроса о возмещении им ущерба на момент приня- тия первого решения об изъятии у него земли; г) приме- нения требований законодательства о прекращении прав на землю и о возмещении убытков землепользователям, арен- даторам, землевладельцам, собственникам; д) учета инте- ресов как горожан, так и садоводов, имя в виду необхо- димость дальнейшего совместного мирного (и законного) проживания и сосуществования. Складывается впечатление, что район, изыскав новый равноценный участок, сделал шаг навстречу товариществу "Криница". Таким образом, можно сделать следующие выводы по правовым аспектам со- циально-экологического обследования города Балашихи Московской области: 1. Развитое законодательство Рос- сийской Федерации известно должностным лицам и гражда- нам и применяется в городе недостаточно. 2. Система правоохранительных, землеустроительных и приро-доохра- нительных органов действует недостаточно системно и не- достаточно эффективно. 3. Администрация района в части землепользования и экологии действует недостаточно сог- ласованно, не полностью учитывает общественное мнение, требования закона и современную ситуацию. 4. Важнейшим фактором влияния на социально-экологическую обстановку является допущение частных самовольных занятий земель, самовольного строительства, отсутствие в ряде случаев отграничения земель сельскохозяйственных предприятий от земель населенных пунктов, среднерайонной нормы бесп- латной передачи земель в собственность гражданам, конт- роля за осуществлением земельной реформы. 5. Отрицательно влияет на правовую обстановку в районе отсутствие специального фонда перераспределения земель в соответствии с российским законодательством, земель- ного кадастра и мониторинга, обуславливаемых как объек- тивными, так и субъективными причинами. 6. Нельзя не отдать должное руководителям администрации района, ре- шившимся на проведение незаинтересованной неправитель- ственной социально-экологической оценки района, что оз- начает начало длинной и большой работы по облагоражива- нию и упорядочению окружающей жителя района природной среды; но это только начало, и главное предстоит в гра- мотной реализации предлагаемых специалистами рекоменда- ций. 7. В наведении порядка многое будет зависеть от тщательного изучения и выполнения закона правовой служ- бой и другими должностными лицами администрации, орга- низации их взаимодействия по эколого-правовым вопросам, гласности постановки и решения вопросов, привлечения и учета общественного мнения. 3. Что делать со свалками? Наиболее распространенными правонарушениями (о ко- торых более подробно будет говориться в гл. 10), имею- щими актуальное значение, являются загрязнение отходами и самовольный захват земель (это научное обозначение), а попросту - несанкционированные свалки. Борьба с ними представляет немаловажную проблему, волнующую населе- ние, органы местного самоуправления, государственные органы. Поэтому целесообразно остановиться на ней более подробно, используя, может быть, более широкие подходы. Обычно рассмотрение того или иного вопроса уместно на- чинать с перечня органов, ответственных за его решение. Это облегчает понимание их компетенции, степень ответс- твенности за решение проблемы, адресность обращений граждан в случаях поиска истины. В проблемах организа- ции, санкционирования, поддержания, захоронения и лик- видации свалок список ответственности может быть выст- роен следующим образом (по степени близости к пробле- ме): администрация и правительство субъекта Федерации, представительный, законодательный орган субъекта Феде- рации, поскольку проблема отходов не является только местной проблемой, ее узловое территориальное звено - субъект Федерации, его площадь (оставляем за скобками федеральное звено, в котором в настоящее время формиру- ется и обсуждается федеральный закон об отходах произ- водства и потребления); органы местного самоуправления, наиболее близко стоящие к населению и призванные решать основные вопросы местного значенияГосударственный коми- тет Российской Федерации по земельным ресурсам и земле- устройству и его органы на местах; Государственный ко- митет Российской Федерации по охране окружающей среды (образован Указом Президента Российской Федеращии "О структуре федеральных органов исполнительной власти" от 14 августа 1996 г. ь 1177 вместо Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов) и его органы на местах; Министерство природных ресурсов Российской Фе- дерации (об-разованное тем же Указом Президента Рос- сийской Федерации на базе Роскомнедр и Роскомвода); ор- ганы санитарно-эпидемиологического надзора, включенные вышеназванным Указом в Министерство здравоохранения Российской Федерации (функции госсанэпиднадзора за эти- ми органами остаются); федеральная служба по гидромете- орологии и мониторингу ок-ружающей среды Российской Фе- дерации; федеральная служба лесного хозяйства и др. Полномочия указанных органов могут быть рассмотрены по нескольким направлениям: функции контроля, профилакти- ки, при-влечения к различным видам ответственности, функции заказчика, проектировщика, принятия нормативно- го решения, выбора площадки, (создания и обсуждения проекта и т.п. Эти полномочия могут быть вычленены из положений об указанных органах, утвержденных Президен- том или Правительством Российской Федерации, из зако- нов, регулирующих сферы общественных отношений, под-па- дающих под юрисдикцию этих органов. Следующий вопрос - о правовой базе организации свалок. Ее составляют зако- ны и иные нормативные правовые акты России (первым сре- ди них, относящимся к теме, является Закон "Об охране окружающей природной среды" от 19 декабря 1991 г.), ак- ты субъектов Федерации, акты Союза ССР (не противореча- щие законодательству России и принятые по вопросам, не урегулированным законодательством России), акты местно- го самоуправления. В Кодексе России об административных правонарушениях (КоАП) предусматривается ответствен- ность в виде штрафа за загрязнение земель в неустанов- ленных местах путем сбрасывания отходов, ее применение в настоящее время признается явно недостаточным, и ад- министративным комиссиям, другим органам, полномочным накладывать эти взыскания, необходимо пользоваться эти- ми санкциями более широко (об административной ответс- твенности см. более подробно гл. 10). По нашему мнению, ключ к предотвращению несанкционированных свалок лежит у населения, которое обладает возможностями вмешатель- ства в эти процессы. Эти возможности заключаются в по- лучении гражданами и их общественными объединениями экологической информации от государственных органов, в участии граждан в общественных слушаниях проектов (они стали обязательной стадией обсуждения проектов и оценки воздействия на окружающую среду - ОВОС), в участии граждан в проведении государственной и общественной экологической экспертизы, в обращении граждан в суд по поводу проектирования, строительства, раз- мещения экологически значимых объектов и т.п. Нелишне напомнить, что окончательные решения по определению мест свалок и принятию мер к их недопущению в ненадле- жащих местах принимаются органами, которые избираются гражданами и подотчетны им - в конце концов в настоящее время последнее слово принадлежит избирателям, - и не на словах, а на деле. Права населения предусматриваются в законах об общественных объединениях, об уличных ме- роприятиях - митингах, демонстрациях, пикетах и т.д., об органах местного самоуправления и др. Значительная часть правомочий общественности не используется из-за незнания ею законов, отсутствия умения, социально-пси- хологической среды и материальных средств (приглашения специалистов и профессионалов их требуют), сопротивле- ния чиновничества. Формы ликвидации этих трудностей и обучения населения могут быть сведены к следующему. Это сбор гражданами информации о состоянии складирования отходов в регионе, районе, поселении; оглашение этой информации на собраниях, сходах граждан, заседаниях коллегиальных органов, комиссий, комитетов (в том числе созданных по вопросам свалок); обсуждение этой информа- ции по местному телевидению, радио, в печати; посещение земельных, природоохранных, правоохранительных учрежде- ний со своими обращениями и требованиями. Овладение знаниями и навыками в этой области может предполагать изучение соответствующего минимума и программ (они раз- работаны), организацию деловых игр с использованием специфики аудитории, местности, проведение конференций и семинаров жителей поселений, принятие зачетов и экза- менов с выдачей сертификата либо иного документа, поощ- рение наилучших активистов в этой области, оказание консультативных и иных услуг, в том числе правовых, по проблемам сбора и утилизации бытовых отходов, установ- ление общественного контроля за функционированием сва- лок как заключительной и конечной стадии и цели любого обучения. Вообще система контроля - как государственно- го, так и общественного - становится решающим звеном управления в области использования и охраны земель (подробнее см. гл. 8). В сфере борьбы со свалками со- вершенствование контроля означает: привлечение внимания к этой проблеме, расширение гласности, выдачу интересу- ющей население информации (причем не только об экологи- ческой обстановке и характере использования земельных ресурсов, но и о принимаемых мерах, о наложении взыска- ний, о персональной ответственности, о перспективах развития), выделение на осуществление контроля части средств из государственных, в частности внебюджетных, фондов, обеспечение неотвратимости земельной и экологи- ческой ответственности, создание системы стимулирования добросовестных работников (в том числе граждан, инфор- мирующих о земельно-правовых нарушениях; в этом нет ни- чего предосудительного, и это давно практикуется в дру- гих европейских странах). Коль скоро мы затронули широ- кий спектр мер по борьбе со свалками, углубим на приме- ре наши представления о происходящем - особенно в связи с проводимой в стране масштабной правовой реформой (по- собие посвящено правам граждан, и реформа в деле их обеспечения предполагает немало). Реформа тесно связана с земельной, экономической, аграрной реформами: она объявлена указами и иными актами Президента России, предусматривает несколько этапов и стадий и направлена на максимальное использование правовых средств для обеспечения статуса личности, удовлетворения ее потреб- ностей, развития форм собственности. При этом эффектив- ность законодательства будет тем выше, чем лучше будут организованы его исполнение, контроль за реализацией, применение ответственности. Каждое из этих направлений заслуживает самостоятельного, хотя бы короткого расс- мотрения. С законодательства начинается действие права (к сожалению, в нашей действительности на его принятии оно часто и заканчивается, пробуксовывая от декларатив- ности, неясности, пробельности, противоречивости - в проблемах свалок этот букет недостатков особенно очеви- ден). О законодательстве лучше в пособии говорить конс- труктивно, так как его задача не столько критиковать, сколько разъяснять, научить граждан. Здесь только отме- тим, что в планы законопроектной работы Государственной Думы Российской Федерации внесено принятие законов об отходах, их захоронении, складировании, переработке. Важнее другое - признание этой проблемы насущной для большинства регионов страны, приоритетной перед други- ми, требующей капиталовложения и внимания. Необходимо создание и функционирование экономического механизма организации и функционирования свалок, сочетания его с административно-правовыми средствами (которые вовсе не отменяются в развитых странах, а лишь умело сочетаются с экономическими), публичность осуществления в этой об- ласти всех властных полномочий и соединение всех звень- ев правоохранного механизма в сфере борьбы со свалками в единый организм без пробелов и противоречий (в праве, экономике, хозяйствовании, организации контроля). Надо также признать реалии, в частности сложившиеся формы прав собственности на землю со всеми вытекающими пос- ледствиями в области управления, контроля, ответствен- ности, возмещения убытков, принятия решений об ограни- чениях и прекращениях прав на землю. Правовая реформа означает также улучшение организации применения законо- дательства, что касается, главным образом, государс- твенных органов исполнительной власти: ведь уважение к закону должно касаться не только и не столько граждан, сколько должностных лиц, аппарата управления, призван- ных на средства налогоплательщиков обслуживать граждан. Конкретно это означает обязательность проведения госу- дарственной экологической экспертизы мест захоронения отходов, недопущение их финансирования без гласного об- суждения и положительного заключения экспер- тов, государственный, дисциплинарный спрос с чиновников за отступления от требований законодательства и от сво- их обязанностей, осуществление непрерывного повседнев- ного вышестоящего (производственного) и иного контроля за ходом обеспечения земельных прав граждан и их групп. Кроме того, это должно означать широкий выпуск текстов законов и их комментирование (чему и посвящено настоя- щее пособие), обучение должностных лиц соблюдению норм права, награждение отличившихся (но это уже другая те- ма, хотя знать подходы к ней гражданам тоже полезно). Таким образом, на примере борьбы со свалками видны нап- равления совершенствования нашей правовой системы и проведения правовой реформы. Можно к сказанному доба- вить также необходимость активизации судов, арбитражных судов, третейских судов путем дачи им руководящих ука- заний со стороны вышестоящих, полномочных на это судеб- ных инстанций, систематического обобщения судебной практики, специализации судей. За этими проблемами сто- ят размежевание законодательной, исполнительной и су- дебной властей, формирование гражданского общества с развитыми структурами общественных объединений, преодо- лением отчуждения и испуга перед монстром-государством, наращиванием своей собственности, ростом самосознания и уважения к собственным правам. Так будут решаться воп- росы не только предупреждения загрязнения земель, но и другие, более общие проблемы. 4. Рекультивация земель и восстановление ландшафтов Деятельность человека вле- чет за собой целый ряд неблагоприятных для людей пос- ледствий: утрату свойств участков земли, уничтожение плодородного слоя почвы, захламление или изуродование земель, ухудшение или даже уничтожение естественного ландшафта (появление целых гор использованной породы или, наоборот уничтожение возвышенностей и оставление уродующих землю карьеров разрезов), уничтожение лесов. ' Правовое регулирование пользования недрами осущест- вляется различными актами: Законом о недрах. Положением о порядке лицензирования пользования недрами, норматив- ными актами субъектов Российской Федерации. Нормы, ре- гулирующие разработку общераспространенных полезных ис- копаемых, содержатся в федеральном Законе о недрах и в аналогичных законах республик Российской Федерации. Мордовская Республика регулирует эти отношения в от- дельном акте: Положении о порядке предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных по- лезных ископаемых Мордовской ССР от 9 апреля 1993 г. Юридическая процедура получения разрешения на разработ- ку общераспространенных полезных ископаемых проще, чем получение разрешения на разработку других видов полез- ных ископаемых. Отрицательные последствия разработки месторождений полезных ископаемых присутствуют прак- тически всегда. Причем неблагоприятные последствия при добыче общераспространенных полезных ископаемых в силу того, что они проводятся в густонаселенных районах, часто более значимые и заметны для людей (отсюда и ущерб может быть значительней). Рекультивация лишь час- тично решает проблему восстановления ландшафта, так как предполагает в основном лишь восстановление раститель- ности. Сама по себе рекультивация не решает всех проб- лем восстановления ранее существовавшего ландшафта, да и, видимо, нередко полного, всестороннего восстановле- ния свойств участков земли. Например, срыта возвышен- ность или появился довольно глубокий карьер, проведена рекультивация, которая не восстановила возвышенность, не ликвидировала глубокий карьер или разрез. Другая проблема - путем рекультивации произошло ли полное, всестороннее восстановление свойств участков земли? Можно привести следующий пример: возле Жигулевского за- поведника и национального парка "Самарская Лука" разра- батывается уже пять лет крупный карьер. Как пишет А. Петров: "Жигулевское карьероуправ-ление вняло наконец требованиям "зеленых" и обязалось провести рекультива- цию Могутовой горы. Хорошо бы, но для "рекультивации" сроют треть горы"1. Конечно, имеется проблема так назы- ваемого неизбежного зла или неизбежного ущерба, т.е. деятельность людей, их жизнеобеспечение требуют разра- ботки земли. Но как далеко можно зайти, какой ущерб можно считать неизбежным и "приемлемым"? На этот вопрос должны ответить ученые-экологи, экономисты, геологи и т.п. Основными видами нарушений участков земли являют- ся: 1. Деформация земной поверхности вследствие приме- нения определенных систем подземной разработки место- рождений полезных ископаемых без закладки выработанного пространства (обрушения, оседания). 2. Выемки, образую- щиеся в результате отработки месторождений полезных ис- копаемых открытым способом (карьеры, разрезы). 3. Отва- лы горных пород (терриконы, плоские отвалы). 4. Наруше- ния поверхности речных долин в виде бугров при отработ- ке россыпей драгами, промывочными приборами. 5. Шлако- накопители, хвостохранилища обогатительных фабрик. 6. Линейные нарушения поверхности при прокладке нефте- и газопроводов и т.д.. 7. Скопления шлака и других отхо- дов металлургического и химического производств. 8. Зо- лотоотвалы ТЭЦ, ГРЭС, котельных2. Все эти нарушения разрушают и естественный ландшафт. Лишь рекультивация земель в той или иной степени помогает восстановить ут- раченные свойства земли и естественный ландшафт. ____________________________________________________________ 1 Петров А. Заложники заповедных гор //Труд. 1995. 2 нояб. 2 Потемкин Л.А. Охрана недр и окружающей природы. М., 1977. С. 173 ____________________________________________________________ Поскольку весьма многочисленны мелкие разработки обще- распространенных полезных ископаемых, то большое значе- ние имеет рекультивация земель, нарушенных при добыче общераспространенных полезных ископаемых. Л.А. Потемкин отмечает: "Брошенные карьеры и зарастающие бурьяном от- валы в местах добычи кирпичных глин, песка, известняка, гравия еще нередко продолжают оставаться не только бес- полезными, но и являются очагами загрязнения вод и почв. Эти шрамы на ландшафтах кое-где портят вид и на- шего живописного Подмосковья"1. Мы рассмотрим весь комплекс действующих норм и действующего порядка по восстановлению (рекультивации) земель и сохранению ландшафтов с оценкой (пусть приблизительной) эффектив- ности каждой нормы и самого порядка, с оценкой сильных и слабых сторон этих норм и порядка. Практически надо проводить две экспертизы: 1) экологическую; 2) эстети- ческую. Но кто же может в наше время дать такую экс- пертную оценку - быть таким экспертом? Представляется, что в состав экспертов, проводящих эстетическую экспер- тизу, могли бы входить (на уровне района): председатель районного комитета по охране окружающей среды, районный архитектор, представитель районных сельхозорганизаций, представитель народного образования и представитель здравоохранения, представитель местной печати. Можно назвать такого рода экспертизу эколого-эстетической. Возможна ситуация, когда экологическая экспертиза воз- можных ожидаемых последствий выделения участков земли благоприятная, положительная для обратившихся с прось- бой выделения земельного участка, но в ней не приняты во внимание изменения в ландшафте, неблагоприятные для людей, уже живущих в данной местности или могущих посе- литься в данной местности в будущем. Эти изменения, как мы ранее указывали, могут выражаться и в материальных потерях населения. Да, тут возникает много трудных воп- росов: кто может проводить такую экспертизу, которая определит возможные изменения в красоте и в естествен- ности ландшафта? Указанные в Законе о недрах, в норма- тивных актах субъектов Российской Федерации о порядке пользования общераспространенными полезными ископаемыми об обязанности всех пользователей восстанавливать свойства участков земли (рекультивировать) важны, как и обязанность сохранить, восстановить ландшафт. Однако такая обязанность возникает, как известно, и из приро- доохранного законодательства, а значит, возможно и воз- мещение ущерба, т.е. материальные затраты для пользова- теля. Пользователю, получающему лицензию, лучше сразу узнать, что материальные затраты на рекультивацию зе- мель и сохранение или восстановление ландшафта вполне возможны, и ему надо оценить, способен ли он их нести. ____________________________________________________________ 1 Потемкин Л.А. Указ. соч. С. 189. ____________________________________________________________ Представляется удов- летворительной или даже удачной формулировка, использу- емая в Законе об охране окружающей природной среды 1991 г.: "... затраты на восстановление нарушенного состоя- ния природной среды". Единственное здесь сомнение - всегда ли возможно "восстановление нарушенного состоя- ния природной среды"? Можно ли ставить задачу, часто невыполнимую? Анализ комплекса действующих рассматрива- емых правовых норм приведет нас к выводу, что пока (а возможно, и в будущем) большее значение имеют админист- ративно-правовые нормы (о запрещении, ограничении, лик- видации). Почему меньшее значение имеют гражданско-пра- вовые нормы? Возможно, потому, что при гражданско-пра- вовых спорах требуется более длительное время на иски в арбитражных судах и судах общей юрисдикции, трудность реального, а также быстрого получения взысканных сумм. Но есть еще и убытки для собственников и пользователей, арендаторов земельных участков и таких видов недвижи- мости, как дома, дачи, вследствие того, что в той же местности, иногда буквально по соседству, к худшему ме- няется ландшафт, обезображиваются земля, леса, реки и тем самым падает стоимость их земель и их недвижимости, снижается спрос на их приобретение или аренду, уменьша- ется количество туристов и лиц, стремящихся отдохнуть или жить в этой местности. Налицо реальная "упущенная выгода". Возникает вопрос: нет ли тут возможности взыс- кания "морального вреда"? Если даже нет, то близость к нему все же есть, так как есть по меньшей мере у данной категории лиц состояние сильного дискомфорта вследствие резкого ухудшения естественного ландшафта или даже практически почти полного его исчезновения. Для понима- ния практики применения действующего законодательства, регулирующего рекультивацию земель и охрану ландшафтов, будет полезным рассмотреть группы лиц, общественных ор- ганизаций с ожидаемым от них разным отношением как к самому такому законодательству, так и к практике его применения. Выделим отдельные группы людей с разным от- ношением к восстановлению свойств участков земли и ландшафтов, могущих быть нарушенными при пользовании: 1. Лица и группы лиц, стремящиеся стать пользователями земель. К этой группе, видимо, в какой-то степени можно отнести и тех людей, которые получают или получили ра- боту в результате пользования землей (или последняя, вообще другая группа, но с большими к первой группе ин- тересами). 2. Лица, решающие все или некоторые вопросы предоставления участков земли для пользования (сюда от- носятся те служащие, которые согласовывают и решают эти вопросы). 3. Лица или какие-то общественные организа- ции, проживающие в местности, в которой собираются вы- делять участки земель для пользования. Мы сделали попытку определить группы людей, интересы которых затрагиваются при землепользовании, интересы их иногда (а может, и часто) противоположны. Представляет- ся, что весьма важным является в целях более строгого, жесткого порядка выделения участков земли право обраще- ния в суд граждан и общественных организаций с иском о запрещении выделения конкретных участков земли для пользования. Это, видимо, возможно в соответствии с За- коном об охране окружающей среды. Конечно, это сложный вопрос, и есть опасность "паралича" деятельности предп- риятий. В то же время это сильная гарантия того, что непродуманные случаи выделения участков земли будут бо- лее редкими. Многие указывали на возможность резкого обострения экологических проблем при переходе к рынку1 Ситуация в области владения, пользования и распоряжения природными ресурсами характеризуется тем, что длитель- ное время природные ресурсы находились в исключительной собственности государства2. Построение рыночной эконо- мики еще не завершено. Ю.Г. Жариков указывал еще в 1963 г. на то обстоятельство, что земля в то время не имела имущественного эквивалента, отнюдь не мешает постановке вопроса о материальной ответственности за вред, причи- ненный плодородию земель3. Нам надо учитывать опыт стран с уже давно существующей рыночной экономикой, в которых делаются эффективные попытки снизить экологи- ческий ущерб. Важно сохранение не только уникальных ес- тественных ландшафтов, но и естественных ландшафтов, имеющих значение прежде всего для жителей той или иной территории. Корректировка поведения, деятельности поль- зователя, например, недрами необходима на всех этапах: выбор, лицензирование, эксплуатация, завершение пользо- вания недрами. Пользователи недр часто сосредоточивают свое внимание на их эксплуатации, а не на охране недр, участков земель, ландшафтов. Вероятно, уже наступившие или потенциально возможные последствия рыночной эконо- мики, рынка могут заключаться в том, что произойдет (может, уже произошло) уменьшение сельскохозяйственных земель и земель, занятых лесами, ухудшение, деградация ландшафтов. В научной литературе уже высказывалась оза- боченность по этому поводу4. ____________________________________________________________ 1 См. Голиченков А.К. Эко- логический контроль: теория, практика правового регули- рования. М., 1992. С. 148. 2 См. Боголюбов С.А. Новый Гражданский кодекс и охрана окружающей среды//Государс- тво и право. 1995. ь 10. С. 81. 3 См. Жариков Ю.Г. Пра- вовая охрана почв в СССР. Автореферат. М., 1963. С. 15. 4 См. Смена курса: перспективы развития и проблемы ок- ружающей среды - подход предпринимателя. М., 1994. ____________________________________________________________ В эколого-экономической литературе рассматриваются факто- ры, заставляющие промышленность контролировать себя: - угроза государственного контроля (требующего функциони- рования в Правительстве контролирующего органа); - вы- полнение собственных инициатив; - необходимость инфор- мировать о возможных экологических последствиях (она основана на государственном законодательстве и требует незначительных расходов); - давление общественности или общественное мнение; - фактор примера (ведущие компании показывают пример); - единый взгляд на общие проблемы; - последовательное поведение международных корпораций (активная деятельность средств массовой информации)1. Информация необходима населению, каждому гражданину, так как без нее невозможны общественный контроль и обеспечение права граждан на благоприятную окружающую среду. Но сейчас, как правило, люди не могут предотвра- тить, скажем в рассматриваемых нами случаях, выделение тех или иных участков земель, так как они не знают о их подготовке, принятии решения и только уже в стадии ис- пользования узнают об этих фактах. Правовой гарантией является создание демократической процедуры прямого об- щественного контроля на всех стадиях хозяйственной дея- тельности, наличие в действующем законодательстве пра- вовых норм и институтов, развитие которых может привес- ти к созданию системы различных механизмов такой проце- дуры - политического (внесение на обсуждение населения или референдум), административного (институт оценки воздействия на окружающую природную среду, общественная экспертиза проектов), судебного (обращение граждан в суд). Концепция управления: перенесение центра тяжести в районы и поселения, как представляется, осуществляет- ся медленно. Как и что сделать, чтобы в рассматриваемых нами случаях невосстановления свойств земельных участ- ков и ландшафтов, нарушенных при пользовании, а еще лучше в предупреждении таких явлений широко и надежно действовали органы местного самоуправления (районы и поселения)? В ст. 12 Закона об охране окружающей при- родной среды указывается, что полномочия граждан в об- ласти охраны окружающей природной среды заключаются в следующем: граждане имеют право требовать в администра- тивном или судебном порядке отмены решений о размещении вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекра- щении деятельности предприятий и других объектов, ока- зывающих отрицательное влияние на окружающую природную среду и здоровье человека, ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных, предъявлять в суд иски о возмещении вреда. ____________________________________________________________ 1. См. Смена курса: перспективы разви- тия и проблемы окружающей среды - подход предпринимате- ля. С.21. ____________________________________________________________ Однако по разным причинам граждане фактически не реали- зуют эти права. Свое место, и немаловажно, в системе мер борьбы с экологическими правонарушениями имеет со- циальный контроль за восстановлением свойств участков земли и ландшафтов. Нужно развивать следующие направле- ния социального контроля: а) публикацию данных о фактах этих экологических правонарушений; б) расширение прак- тики участия общественных организаций и отдельных лиц в арбитраже, в судах, в органах государственного контро- ля; в) обсуждение складывающейся практики борьбы с эти- ми правонарушениями. Недостатки и пробелы в правовом регулировании рекультивации земель, охраны ландшафта существуют в связи с тем, что имелась недооценка право- вого обеспечения рекультивации земель и охраны ландшаф- та. 5. Информация к размышлению: землепользование иностранцев в Узбекистане В соответствии со ст. 23 Конституции Узбекистана "иностранным гражданским лицам без гражданства, находящимся на территории Республики Узбекистан, обеспечиваются права и свободы в соответс- твии с нормами международного права". Государство га- рантирует свободу экономической деятельности, предпри- нимательства и труда с учетом приоритетности прав пот- ребителя, равноправие и правовую защиту всех форм собс- твенности (ст. 53 Конституции). Предоставляя иностран- ным природопользователям режим благоприятствования, Конституция Республики Узбекистан предусматривает обя- занности этих субъектов. Конечно, в отношении иностран- ных инвесторов не устанавливается каких-либо конкретных обязанностей, но некоторые конституционные обязанности, предусмотренные в отношении граждан республики, должны выполняться и иностранными инвесторами-природопользова- телями; этими обязанностями являются: бережное отноше- ние к окружающей природной среде (ст. 50); непричинение ущерба экологической среде в процессе использования имущества, ненарушение права и охраняемых законом инте- ресов граждан, юридических лиц и государства (ст. 54). Конкретные права и обязанности иностранных инвесторов по использованию земли и иных природных объектов в Уз- бекистане регулируются Законом Республики Узбекистан "Об иностранных инвестициях и гарантиях деятельности иностранных инвесторов" от 5 мая 1994 г. и другими нор- мативными актами об использовании и охране земли и дру- гих природных ресурсов. * В параграфе используются законодательные материалы, переведенные и представленные Ю. Жураевым. Возникновение права землепользования, природопользова- ния иностранных инвесторов и его практическая реализа- ция в Узбекистане осуществляются несколькими способами. Так, согласно ст. 3 Закона об иностранных инвестициях и гарантиях деятельности иностранных инвесторов право иностранных инвесторов на пользование землей и другими природными ресурсами возникает на основе приобретения самостоятельно или с участием юридических и физических лиц имущественных прав, включая права собственности на объекты торговли и сферы обслуживания вместе с земель- ными участками, на которых они размещены, владение и пользование землей (в том числе на основе аренды). Кро- ме того, юридической основой возникновения права приро- допользования иностранными инвесторами в Узбекистане является Указ Президента Республики Узбекистан "О мерах по дальнейшему углублению экономических реформ, обеспе- чению защиты частной собственности и развитию предпри- нимательства" от 21 января 1994 г. Этим Указом начина- ется этап в передаче земельных и других ресурсов в частную собственность. Указ также положил начало пере- даче земельных участков в пользование иностранным юри- дическим и физическим лицам. Согласно п. 3 Указа разре- шается реализация на конкурсной основе в частную собс- твенность объектов торговли и сферы обслуживания, а также земельных участков, на которых они размещены, фи- зическим и юридическим лицам, в том числе иностранным, без декларирования источников средств, используемых ими для приобретения приватизируемых объектов. Если Указ Президента Республики Узбекистан от 21 января 1994 г. предусматривает реализацию на конкурсной основе объек- тов торговли и сферы обслуживания вместе с земельными участками, на которых они расположены, то ст. 30 Закона об иностранных инвестициях и гарантиях деятельности иностранных инвесторов предусматривает несколько иной порядок передачи земельных участков иностранным инвес- торам. Как здесь установлено, иностранным инвесторам и предприятиям с иностранными инвестициями может предос- тавляться земля в аренду на срок, предусмотренный усло- виями договора. При переходе права собственности на строения и сооружения вместе с этими объектами перехо- дят и права пользования земельным участком в порядке и на условиях, устанавливаемых законодательством Респуб- лики Узбекистан. Закон Республики Узбекистан "О земле" от 20 июня 1990 г. предусматривает возникновение права природопользования иностранных инвесторов путем предос- тавления в постоянное или временное пользование земли (ст. 10 Закона). Возникновение права иностранных граж- дан на землепользование в Узбекистане наиболее полно регулируется постановлением Кабинета министров Респуб- лики Узбекистан "О мерах повышения эффективности земле- пользования" от 29 ноября 1994 г. ь 575, В соответствии с этим постановлением неиспользуемые и малорентабель- ные земельные участки и земли малорентабельных сельско- хозяйственных предприятий в Республике Каракалпакстан продаются иностранным гражданам на аукционах или кон- курсной основе. Иностранные граждане к покупке неис- пользуемых или малорентабельных земельных участков до- пускаются в последнюю очередь. В первую очередь такие земли продаются населению района или города, на терри- тории которых расположены эти земли. Во вторую очередь права покупки предоставляются другим гражданам Респуб- лики Каракалпакстан. Вышеназванные земельные участки иностранцам продаются в пожизненное наследуемое владе- ние без права перепродажи. При этом размер земельных участков, продаваемых гражданам Республики Каракалпакс- тан и иностранным гражданам, устанавливается с учетом местных условий. Он не должен превышать в орошаемых землях 5 га, а в неорошаемых - 15 га. Приобретенная в пожизненное наследуемое владение земельная собствен- ность должна использоваться в целях производства сель- скохозяйственных продуктов и их переработки, застройки индивидуального жилья, производства и формирования со- циальной инфраструктуры, а также для других производс- твенных целей. Что касается других природных объектов, расположенных на данных земельных участках, то они при- надлежат государству. Более того, эти земли могут изы- маться в предусмотренном законом порядке в целях раз- ведки и эксплуатации полезных ископаемых. В остальном изъятие или конфискация этих земель, за исключением предусмотренных законом случаев, запрещается. Таким об- разом, возникновение права землепользования иностранных инвесторов в Узбекистане происходит следующими способа- ми: 1) реализация (т.е. продажа) объектов торговли и сферы обслуживания вместе с земельными участками, на которых находятся эти объекты; 2) аренда земельного участка на срок, предусмотренный условиями договора; 3) предоставление земельного участка в постоянное или вре- менное пользование; 4) продажа земельных участков в по- жизненное наследуемое владение без права перепродажи. Права природопользования иностранных юридических и фи- зических лиц в Узбекистане не ограничиваются только ма- нипуляциями земельными участками. Они также имеют дос- таточные юридические основания по использованию водных объектов, ресурсов недр и т. п. Правосубъектность иностранных юридических и физических лиц по использова- нию водных объектов закреплена в ст. 18 Закона Респуб- лики Узбекистан "О воде и водопользовании" от 6 мая 1993 г.: здесь они указываются в качестве водопользова- телей наряду с юридическими и физическими лицами Узбе- кистана. В Узбекистане иностранные инвесторы могут быть участниками горных отношений, которые возникают на ос- нове концессионных договоров. Как ни странно, возможная Правосубъектность иностранных инвесторов в горных отно- шениях вытекает не из норм Закона Республики Узбекистан "О недрах" от 23 сентября 1994 г., а из положений Зако- на об иностранных инвестициях и гарантиях деятельности иностранных инвесторов. Как указано в ст. 32 этого За- кона, предоставление иностранным инвесторам концессий на разведку, разработку и эксплуатацию природных ресур- сов и проведение иной хозяйственной деятельности произ- водится на основе концессионных договоров, заключаемых иностранными инвесторами с уполномоченными органами го- сударственного управления Республики Узбекистан в по- рядке, определяемом законодательством. Вышеприведенные положения законодательства Узбекистана относительно правосубъектности иностранных юридических и физических лиц как землевладельцев и природопользователей являются основанием для вывода, что в Узбекистане имеется необ- ходимая правовая база. Но само по себе наличие такой базы не привело бы к необходимым результатам или даже превратилось бы в пустую декларацию, если бы отсутство- вали правовые гарантии деятельности, направленные на создание режима наибольшего благоприятствования. В чем конкретно выражаются гарантии деятельности иностранных юридических и физических лиц и защита их прав? Ответ на такой вопрос можно получить, проанализировав специаль- ные законы и нормативно-правовые акты Республики Узбе- кистан. В соответствии со ст. 7 Закона об иностранных инвестициях и гарантиях деятельности иностранных инвес- торов иностранные инвестиции в Республике Узбекистан обеспечиваются государственно-правовой защитой. Право- вой режим иностранных инвестиций не может быть менее благоприятным, чем соответствующий режим для аналогич- ных юридических или физических лиц Республики Узбекис- тан. В случае, если последующее законодательство Рес- публики Узбекистан ухудшает условия инвестирования, то к иностранным инвестициям в течение не более десяти лет применяется законодательство, действовавшее на момент осуществления инвестиций. Это требование не распростра- няется на изменение законодательства, касающегося обес- печения обороны, национальной безопасности и обществен- ного порядка, охраны окружающей среды. В случае приня- тия государственными органами Республики Узбекистан нормативных актов, ущемляющих права иностранных инвес- торов, причиненные убытки возмещаются этими органами в судебном порядке. Государственные органы и их должност- ные лица не вправе вмешиваться в хозяйственную деятель- ность иностранных инвесторов, осуществляемую в соот- ветствии с законодательством Республики Узбекистан. Иностранные инвестиции, в том числе инвестиции, осно- ванные на праве землепользования, природопользования, не подлежат национализации. Они также не подлежат рек- визиции, за исключением случаев стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотии. Среди мер, направленных на установление гарантии дея- тельности иностранных инвесторов, особое место занимает страховая защита иностранных инвестиций. Согласно ст. 15 Закона об иностранных инвестициях и гарантиях дея- тельности иностранных инвесторов страхование инвестиций и рисков иностранных инвесторов осуществляется на доб- ровольной основе. Страховая защита иностранных инвести- ций в Республике Узбекистан обеспечивается системой страхования, включающей Национальную страховую компанию Узбекистана, являющуюся официальным государственным страховым агентом, и совместные страховые компании с участием иностранных страховых организаций. Страховые организации, осуществляющие страхование иностранных ин- вестиций, не отвечают по обязательствам Республики Уз- бекистан. В свою очередь государство не отвечает по обязательствам страховых организаций, кроме случаев, оговоренных в соглашении сторон. Система страхования иностранных инвестиций обеспечивает страхование иност- ранных инвесторов от: экспроприации собственности, а также любых законодательных или административных мер, ведущих к изъятию собственности, потере контроля над ней или доходами, получаемыми от нее, кроме недискрими- национных мер общего применения, вводимых страной в це- лях регулирования экономической деятельности на своей территории; войны или гражданских волнений; вмешатель- ства властей страны в договорные отношения страховой организации инвесторов; введения властями страны огра- ничений на конвертацию национальной валюты в другие ва- люты и перевод ее за пределы страны; введения новых за- коноположений, имеющих дискриминационный характер в от- ношении отдельных групп инвесторов; других видов риска. Закон Республики Узбекистан "О земельном налоге" от 6 мая 1993 г. также предусматривает правовые гарантии ль- готного налогообложения иностранных инвесторов-земле- пользователей. Так, согласно ст. 9 к плательщикам, ос- вобожденным от уплаты земельного налога, относятся иностранные юридические лица, совместные предприятия, созданные на территории Республики Узбекистан с участи- ем иностранных юридических лиц и граждан, и их филиалы в течение двух лет со дня регистрации, если доля иност- ранного участника в уставном фонде превышает 30 процен- тов. Раздел II. Что должно и что может государство Глава 8.Управление в области использования и охраны земель 1.Понятие и общая характеристика Понятие "управление" имеет много значений1. В обобщенном виде под ним пони- мается любое целенаправленное организующее воздействие на какие-либо процессы для приведения их в соответствие с определенными закономерностями. В области землеполь- зования управление - распределительная деятельность го- сударственных органов и органов внутрихозяйственного управления по организации рационального использования и охраны земель. Государственное управление - ведущая форма организующего воздействия на общественную жизнь в ее различных проявлениях. Вместе с тем в этой сфере все более активизируется роль общественных организаций, ко- торые в соответствии со своими уставными задачами участвуют в решении политических, хозяйственных, в том числе и земельных, вопросов2. Дальнейшее повышение ак- тивности общественных организаций - одно из проявлений развития экономической и политической системы нашего общества, дальнейшего расширения демократии. Новое зе- мельное законодательство, как уже было сказано выше, предоставляет широкую хозяйственную самостоятельность пользователям земли. Они сами без вмешательства госу- дарства планируют внутрипроизводственное использование и охрану земель. Но при этом хозяйства не должны нару- шать обязательные требования законодательства о рацио- нальном использовании земель и охране природы. Таким образом, можно выделить несколько видов управления: го- сударственное, общественное, внутрихозяйственное. Осу- ществляя функции государственного управления в области рационального использования и охраны земель, государс- тво в лице своих компетентных органов устанавливает оп- ределенные правила и нормы, касающиеся организации ис- пользования как всех земель __________________________________________________________ 1 Латинское слово "админист- рация" в переводе на русский язык означает "управление" (Словарь иностранных слов. М., 1979. С. 18). 2 См., например, Закон Российской Федерации "Об общественных объединениях" от 19 мая 1995 г. ь 82-ФЗ //СЗ. 1995. ь 21. Ст. 1930. __________________________________________________________ ных ресурсов страны, так и отдельных его частей (кате- горий земель, видов землепользования, различных земле- пользователей, собственников, арендаторов). При этом государственному управлению в области использования и охраны земель присущи конкретные признаки. Оно может выражаться в двух принципиально различных качествах: 1) управление государства - собственника земли, недвижимо- го имущества (хозяйственное управление); 2) управление государства - органа власти, т. е. суверена, обладающе- го территориальным верховенством в отношении всех зе- мель независимо от форм собственности. В первом случае земля, будучи объектом управления, является для госу- дарственных органов объектом их хозяйственной деятель- ности; во втором - территорией, т. е. пространственной границей государственной власти. В чем особенности двух названных правомочий управления и почему их надо разли- чать? Когда осуществляется управление в области земле- пользования со стороны государства в лице его компе- тентных представительных органов власти или исполни- тельно-распорядительных органов, то оно, как правило, выражается в обязательных властных предписаниях, адре- сованных землепользователям (например, при установлении земельного налога, при государственном контроле и эко- логических требованиях, ведении земельного кадастра, выявлении правонарушений и т.п.). Правовые же решения, исходящие от органов государства (например, органов местной администрации), которые решают чисто хозяйс- твенные вопросы в части земли - имущества, принимаются ими не как органами государственной власти, а как хо- зяйствующими субъектами (например, при заключении дого- воров аренды земли, выявлении неиспользуемых земель для передачи их в фонд земельной реформы, при оказании по- мощи хозяйствам и т.п.). Таким образом, с одной сторо- ны, земля выступает как объект, на который распростра- няются властные функции государства, с другой - как объект хозяйственной деятельности. Отсюда различия в методах регулирования отношений, возникающих по поводу осуществления властных функций государства и по поводу хозяйственных отношений, связанных с использованием и охраной земель. В первом случае применяется метод влас- ти и подчинения, который проявляется как правовой импе- ратив (от латинского - повелевание, требование, при- каз, указание). Во втором - метод, не допускающий, как правило, императива, который выражается в согласованиях и учете волеизъявления землепользователя при формирова- нии тех или иных решений органа государственного управ- ления земельными ресурсами. Безусловно, требуются, нап- ример, согласования при выборе объектов мелиорации уго- дий и способов ее проведения, применении химизации, вы- явлении оптимального варианта изъятия земли для госу- дарственных или общественных нужд и т.п. Данный метод осуществления правомочий управления может выражаться также в невмешательстве в вопросы внутрихозяйственного использования угодий, в частности агротехнической куль- туры земледелия, организации внутрихозяйственного под- ряда и т.д. Однако наблюдение государства - собственни- ка земли в лице его компетентных органов за поведением землепользователя, действующего в условиях "хозяйствен- ной свободы", может смениться методом правового импера- тива. Так, в силу права государственной собственности на землю отвод земли для хозяйственных потребностей производится на основании решения (постановления) ком- петентного государственного органа. Те же органы выно- сят решение об изъятии (продаже) земли или каких-либо изменениях в праве землепользования. Следовательно, внешне возникновение, изменение или прекращение земель- ных правоотношений происходит на основании администра- тивно-правового властного акта - решения (постановле- ния) государственного органа. Однако в этом случае дан- ный государственный орган выступает в качестве хозяйс- твующего субъекта, иными словами - "управляющего госу- дарственным земельным имуществом", а не как "власть". Хотя уполномоченный орган государства может предоста- вить (продать) земельный участок, а может, если к этому имеются основания, и отказать или решить вопрос не так, как желает проситель, возникающие отношения следует рассматривать как земельные, а не как административные (властные). В этих действиях проявляется "власть" собс- твенника над своим имуществом, а не власть государс- тва-суверена. Этот вопрос для практики очень важен, и он заслуживает пояснения. Административно-правовому ме- тоду регулирования общественных отношений характерно, безусловно, проявление "власти подчинения". Этот метод не исключен в земельных отношениях. Участники таких от- ношений не равноправны, ибо один дает обязательные для исполнения предписания, а другой обязан их точно и вов- ремя исполнять. Но властный, административно-правовой метод применяется тогда, когда в земельных отношениях присутствует общегосударственный интерес; он применим даже при межхозяйственном и внутрихозяйственном земле- устройстве, но опять-таки только в той части, в какой органы землеустройства по закону правомочны давать обя- зательные предписания землепользователям; то же, напри- мер, при разрешении земельных споров, установлении са- нитарно-защитных зон и т.д. С особенной силой админист- ративно-правовой метод регулирования земельных отноше- ний проявляется в случаях обнаружения нарушений земель- ного законодательства, а также при необходимости их предупредить. Здесь проявляется деятельность не только правоохранительных органов (прокуратуры, суда, арбитра- жа), органов Минприроды, санитарной службы, но и земле- устроительной службы. Вовремя обнаружить правонаруше- ние, а лучше всего предупредить его - первейшая задача землеустроителей района, и они выполняют (безусловно, в рамках закона) эту свою должностную функцию, пользуясь методом административного воздействия. Административно-правовой метод регулирования земельных отношений нельзя смешивать с методом голого, произволь- ного администрирования, широко распространенного в пе- риод застоя и предшествующий ему период культа власти. В основе оправданного, мотивированного административ- но-правового метода регулирования земельных отношений всегда присутствуют экономические расчеты и прогнозы (государственный план; проект, согласованный в надлежа- щем порядке и утвержденный компетентным государственным органом; экономические нормативы, обосновывающие приня- тие тех или иных решений, и т.д.). При голом админист- рировании преобладают субъективизм и произвол отдельных должностных лиц, руководствующихся не государственными или общественными интересами, а сиюминутными выгодами какого-либо ведомства, иногда усердием не по разуму, соображениями корыстной заинтересованности. Команд- но-административный метод управления экономикой был господствующим в определенный период нашей истории, его не избежали и земельные отношения. Безусловно, адми- нистративно-правовой метод регулирования земельных от- ношений, как метод правовой, т.е. основанный на законе, не имеет ничего общего с произволом, что было характер- но для командно-административного метода. Важно, одна- ко, всегда иметь в виду, что административный метод, будучи закрепленным в законе, распространяется не на все виды земельных отношений, а лишь на те, где он яв- ляется необходимым и полезным для практики. Если это забывается, то неизбежны нарушения законности, масштабы которых возрастали по мере искажений в понимании мето- дов регулирования земельных отношений. Так, на стадии предоставления государственной земли может, как было уже сказано, применяться административный метод, но уже на следующей за этим стадии - при внутрихозяйственном планировании использования земли - применение этого ме- тода значительно ограничено, что видно на примере сель- ского хозяйства. С одной стороны, контроль за правиль- ным использованием земли в сельскохозяйственных коопе- ративах, колхозах, совхозах, акционерных обществах, арендных коллективах не может осуществляться при от- сутствии у землеустроительной службы властных полномо- чий; с другой - эта служба не может руководствоваться в своей деятельности только методом администрирования, в том числе в области организации внутрихозяйственного использования земли. Землепользователи самостоятельно, без чьего-либо принуждения и администрирования вправе решать вопросы культуры и технологии земледелия, севоо- боротов, агромелиоративных мероприятий и др. В услови- ях демократизации управления экономикой самостоятель- ность землепользователей, в том числе государственных предприятий, приобретает еще большее значение, чем это было ранее, так как она необходима для развития и ук- репления материальной заинтересованности и самофинанси- рования. Новое законодательство расширяет права всех землепользователей, в том числе собственников земли и несобственников, запрещая вмешательство в их хозяйс- твенную деятельность. В отличие от административно-пра- вового метода здесь применяется метод свободного дозво- ления, т.е. свободного усмотрения землепользователей и принятия ими своих собственных решений. Земельный закон дает правомочие всякому пользователю земли (или по тер- минологии теории права - "управомочивает") свободно действовать, тогда как орган государственного управле- ния обязан воздержаться от каких-либо решений, ограни- чивающих хозяйственную свободу землепользователя. И ес- ли закон допускает административно-правовое вмешатель- ство во внутрихозяйственные дела владельцев земли, то это возможно лишь в строго указанных в законе случаях: при угрозе порчи земли, при непринятии мер по борьбе с сорной растительностью, эрозией почв, по защите других государственных и общественных интересов. Таким обра- зом, если в одних случаях допускается метод администри- рования, то в процессе внутрихозяйственного использова- ния земли - смешанный метод, т.е. в основном свободное дозволение и в ограниченных законом случаях администри- рование. Характерный пример сложного содержания метода земельных отношений - предоставление государственной земли на условиях аренды. Земля в этих случаях предос- тавляется на основании хозяйственного решения компе- тентного органа управления, а затем заключается дого- вор, который устанавливает права и обязанности участни- ков договорных (арендных) отношений. Но если арендатор нарушает земельное законодательство, к нему применяется метод административного воздействия, который, однако, не исключает судебного рассмотрения возникшего конфлик- та. Таким образом, два названных метода, проявляясь в соответствующих правомочиях органов государства и зем- лепользователей, обоснованно сочетаются, находятся во взаимной связи, дополняя друг друга. Органы государства выступают как бы в двух лицах, хотя два метода осущест- вления их функций нельзя искусственно разрывать или противопоставлять. Напротив, единство цели - служить развитию сельскохозяйственного производства и в конеч- ном счете благосостоянию людей - обусловливает единство политического, социального и хозяйственного руководства в деятельности по управлению государственным земельным фондом страны. В научной и учебной юридической литера- туре периода застоя и предшествующего ему периода в це- лях оправдания на практике культа власти (командно-ад- министративного метода управления) всячески проводилась мысль, что право собственности советского государства ничем не ограничивается и что оно может совершать любые акты владения, пользования и распоряжения. Но в то же время и тогда было хорошо известно, что государс- тво-собственник ограничено в своих действиях требовани- ями экономических законов, которые нельзя отменить ни- какими властными указаниями, от каких бы органов они ни исходили. Тем не менее правомочия госу- дарства-собственника земли относились к сфере исключи- тельно властной деятельности государства. Отождествле- ние управления в области землепользования с неограни- ченным властвованием (администрированием) носило на се- бе печать практики командно-административного метода управления экономикой. Но право никогда не может быть выше, чем экономический строй и обусловленное им куль- турное развитие общества. Следовательно, собственность на землю - это, как было показано, не только объект по- литической власти, но и объект хозяйствования. Значит, какие бы политические страсти ни разгорались в общест- ве, нельзя игнорировать того положения, что земля - это имущество, и хозяйственная эксплуатация этого имущества особого рода должна подчиняться методам хозяйствования, исключающим голый диктат, пусть даже прикрываемый наду- манными авторитетами, "политическими" установками и т.п. Государственное управление в области землепользо- вания нельзя смешивать с внутрихозяйственным управлени- ем, выражающемся в организации использования земли са- мими сельскохозяйственными предприятиями и другими пользователями земли. Их органы управления издают пра- вовые акты (решения, правила, нормативы), обязательные для исполнения в рамках данного хозяйства, промышленно- го предприятия. Их юридическая сила обеспечивается са- мими владельцами (пользователями) земли. Нарушения наз- ванных правовых норм органы управления предприятия (хо- зяйства) пресекают, как правило, мерами дисциплинарного воздействия. Правовые же акты органов государственного управления исходят от имени государства; они имеют об- щий характер, а их исполнение может обеспечиваться ор- ганами государственного принуждения. Они обязательны для органов внутрихозяйственного управления. Таким об- разом, государственное управление отличается от внутри- хозяйственного как по субъекту издаваемых актов управ- ления, так и по их правовому содержанию. Функции управ- ления в области использования и охраны земель, выражен- ные в соответствующих нормах права, сводятся, в основ- ном, к следующим видам (направлениям) деятельности: 1) планирование и прогнозирование использования земельных ресурсов; 2) зонирование земель; 3) распределение и перераспределение земель1; 4) землеустройство и внут- рихозяйственная организация землепользования; 5) веде- ние государственного земельного кадастра; 6) мониторинг земель; 7) контроль за правильным использованием зе- мель; 8) разрешение земельных споров. Таким образом, деятельность органов государства и других владельцев земли по управлению и организации землепользования ши- рока и многогранна. Поэтому практическое значение имеет разграничение их правомочий, ибо в разных функциях уп- равления в том или ином сочетании по-разному проявляют- ся методы управления, о которых говорилось выше. _________________________________________________________ 1. О трех названных функциях управления изложено в других главах, освещающих эти вопросы. _________________________________________________________ 2. Землеустройство Назначение и задачи землеустройс- тва определены ст. 112 ЗК. В ней указывается, что зем- леустройство включает систему мероприятий, направленных на осуществление земельного законодательства, решений государственных органов по вопросам использования И ох- раны земель, создание благоприятной экологической среды и улучшение природных ландшафтов. Задачами землеуст- ройства, как сказано в названной статье закона, являют- ся организация рационального использования земель во всех отраслях народного хозяйства. С его помощью созда- ются оптимальные условия эксплуатации земли, учитывают- ся региональные, отраслевые, индивидуальные (внутрихо- зяйственные) особенности ее использования, и таким об- разом решаются более конкретные задачи организации зем- лепользования. Обобщая деятельность органов землеустро- ительной службы, можно выделить такие ее основные функ- ции: общегосударственные; отраслевые, ведомственные; внутрихозяйственные и межхозяйственные. На уровне обще- государственных мероприятий по землеустройству прово- дятся: определение основного целевого характера земель- ных массивов, разработка крупных региональных, комп- лексных программ охраны и рационального использования земельных фондов; планирование и прогнозирование - раз- работка генеральных, республиканских, областных, район- ных и региональных схем использования земель и схем землеустройства крупных проектов по охране земель; раз- работка целевых программ мелиорации, рекультивации, борьбы с водной и ветровой эрозией почв. Межотраслевое планирование и прогнозирование представляют собой науч- но обоснованную разработку долгосрочных и краткосрочных перспектив рационального распределения земель. При этом определяется перспективная потребность в земельных ре- сурсах отраслей народного хозяйства; выявляются плохо используемые и неиспользуемые земельные ресурсы, разра- батываются мероприятия по оптимизации их использования и охране. Все эти вопросы решаются в генеральных или региональных схемах использования земель (схемах земле- устройства). Степень детализации решаемых вопросов за- висит от масштаба схемы. Разрабатываются также целевые программы (мелиорации, рекультивации, химизации, борьбы с эрозией почв и др.). Отраслевые и ведомственные зада- чи землеустройства зависят от характера производства, его особенностей, специализации. К задачам в области сельскохозяйственного производства относятся: образова- ние и совершенствование всех землевладений и землеполь- зовании, в особенности колхозов, совхозов, кооперати- вов, крестьянских (фермерских) хозяйств; организация хозяйств, владеющих землей на условиях права собствен- ности, а также аренды; рациональная организация терри- тории акционерных обществ, колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий с целью наиболее эффективного ведения сельскохозяйствен- ного производства в новых условиях; разработка меропри- ятий, обеспечивающих охрану и улучшение земель, повыше- ние плодородия почв, оздоровление экологической обста- новки, вовлечение в сельскохозяйственное производство новых земель, систематическое повышение урожайности сельскохозяйственных культур и продуктивности животно- водства; разработка мероприятий, обеспечивающих устой- чивые и оптимальные межхозяйственные экономические свя- зи. Задачами землеустройства в области промышленности и других видов несельскохозяйственного, производства яв- ляются: изыскание таких земель для потребностей промыш- ленности, строительства и других нужд, которые в мини- мальной степени затрагивали бы интересы сельскохозяйс- твенного производства; отвод земель и образование новых землепользовании; разработка мероприятий по охране и рациональному использованию земель с соблюдением эколо- гических требований. По содержанию землеустройство под- разделяется на межхозяйственное и внутрихозяйственное. Эти два способа землеустройства при всех их различиях нельзя противопоставлять. При проведении внутрихозяйс- твенного землеустройства могут проводиться межхозяйс- твенные землеустроительные действия и, наоборот, межхо- зяйственное землеустройство требует проведения внутри- хозяйственных преобразований в землепользовании (зем- левладении). Такие ситуации складываются, например, при реорганизации колхозов, совхозов и других хозяйств, ор- ганизации крестьянских (фермерских) хозяйств, упорядо- чении земельных отношений между соседними землепользо- вателями (землевладельцами, арендаторами). Межхозяйс- твенное землеустройство позволяет определить целевое назначение земель, осуществлять межотраслевое и внутри- отраслевое распределение (перераспределение) земельного фонда в целях земельной реформы. С помощью межхозяйс- твенного землеустройства образуются новые и изменяются существующие землевладения и землепользования, разраба- тываются мероприятия, обеспечивающие оптимальные межхо- зяйственные экономические связи. Решаются определенные как общегосударственные, так и отраслевые, региональ- ные, а также конкретные внутрихозяйственные задачи. Предоставление земель в собственность, аренду и пожиз- ненное наследуемое владение, образование крестьянских (фермерских) хозяйств - все эти мероприятия требуют проведения межхозяйственного землеустройства. Меняется не только содержание, но и методы межхозяйственного землеустройства. Из командно-административного оно ста- новится мероприятием свободно-договорного характера, отражающим потребности и волеизъявление землепользова- телей, землевладельцев и будущих собственников. Внутри- хозяйственное землеустройство проводится в рамках конк- ретных сельскохозяйственных предприятий, в том числе крес- тьянских хозяйств, арендаторов. Оно заключается в рациональном размещении производственных единиц и хо- зяйственных центров, внутренних дорог; организации уго- дий и севооборотов; устройстве территории садов, виног- радников, ягодников, кормовых угодий. В соответствии со ст. 114 ЗК землеустройство осуществляется государствен- ными землеустроительными организациями, главным обра- зом, за счет средств государственного бюджета. Разра- ботка по инициативе собственников, арендаторов, землев- ладельцев и землепользователей землеустроительных про- ектов, связанных с устройством территории, коренным улучшением и охраной земельных участков от селей, оползней, подтопления, засоления, производится за их счет и другими (коммерческими) землеустроительными ор- ганизациями, если они имеют лицензию на проведение зем- леустройства. Как указано в ст. 113 ЗК, землеустройство включает следующие основные действия: 1) разработку прогнозов, республиканских и региональных программ, схем использования и охраны земельных ресурсов и схем землеустройства; 2) установление на местности границ административно-территориальных образований; 3) состав- ление проектов образований новых и упорядочения сущест- вующих землевладений и землепользовании с устранением неудобств в расположении земель, отвод земельных участ- ков в натуре, подготовку документов, удостоверяющих право владения и пользования землей; 4) разработку про- ектов внутрихозяйственного землеустройства и других проектов, связанных с использованием и охраной земель; 5) разработку рабочих проектов по рекультивации нару- шенных земель, защите почв от эрозии, селей, оползней, подтопления и засоления, улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель; 6) обоснование размеще- ния и установление границ территорий с особыми природо- охранными, рекреационными и заповедными режимами; 7) установление и изменение городской черты, поселковой черты и черты сельских населенных пунктов; 8) проведе- ние топографо-геодезических, картографических, почвен- ных, агрохимических, геоботанических и других обследо- вательских и изыскательских работ. Генеральные схемы использования и охраны земельных ресурсов, а также схе- мы землеустройства областей, краев и районов необходимы для разработки долгосрочных прогнозных или среднесроч- ных предплановых документов, обеспечивающих научное обоснование рациональной эксплуатации и охраны земель- ных ресурсов страны. В дальнейшем эти схемы служат ос- новой для составления проектов межхозяйственного и внутрихозяйственного землеустройства, различных предп- роектных и проектных инженерных разработок. Установле- ние на местности границ административно-территориаль- ных образований выделено в особый вид землеустроитель- ных действий в связи со спецификой указанных работ, так как эти работы приводят к изменению границ районов, го- родов, поселков и сел. Образование новых, реорганизация и упорядочение существующих землевладений и землеполь- зований требуют решений по предоставлению и изъятию зе- мель, выделения арендуемых участков, отвода угодий для крестьянских хозяйств. Кроме того, в ходе этих землеус- троительных действий устраняются недостатки землевладе- ний и землепользований (чересполосица, дальноземье, вкрапливание, вклинивание, неудобство обслуживания от- дельных участков). Отвод земельного участка представля- ет собой землеустроительное действие, направленное на реализацию распорядительных актов компетентных госу- дарственных органов (решений, постановлений, распоряже- ний) об установлении (отвод) или прекращении (изъятие) права собственности, землевладения, землепользования путем перенесения и закрепления границ участка в нату- ре. Отвод земель представляет собой обособление данного участка от всех других, в результате чего определяются конкретные границы объектов права собственности, зем- левладения, землепользования или аренды. Под землеуст- роительным процессом понимается общий порядок выполне- ния отдельных землеустроительных действий. Он состоит из следующих взаимосвязанных и последовательных стадий: - возбуждение ходатайства о проведении землеустроитель- ного действия; - подготовительные работы к составлению проекта землеустройства; - составление проекта землеус- тройства; - рассмотрение проектной документации; - ут- верждение проекта; - перенесение проекта в натуру (на местность); - оформление и выдача землеустроительных материалов и документов; - осуществление авторского надзора за выполнением проекта землеустройства собс- твенниками земли, землевладельцами, землепользователями и арендаторами. Возбуждение ходатайства о проведении каких-либо землеустроительных действий производится пу- тем подачи заявок заинтересованными в них юридическими лицами. Инициатива на проведение землеустроительного действия может исходить также и от государственных ис- полнительных органов местной администрации или от орга- нов землеустроительной службы. Подготовительные работы, как стадия землеустроительного процесса, представляют собой изучение условий и подготовку соответствующей ин- формации и материалов для составления проекта. Они включают следующие операции: - изучение состояния зем- леустроительного объекта; - сбор, оценку, обработку и подготовку необходимой информации об объекте; - подго- товку графических и других материалов на интересующий объект; - проведение полевых обследований и изысканий в той мере, в которой это оказывается необходимым для обеспечения проектирования; - разработку и согласование задания на проектирование. Завершающим юридическим до- кументом этой стадии является акт проведения обследова- тельских, изыскательских, подготовительных и иных ра- бот. Составление землеустроительного проекта по своему содержанию и значению является основной стадией земле- устроительного процесса. Проект землеустройства, состо- ящий из графической части (проектный план) и текстовой части, является главным юридическим документом этой стадии. В проекте разрабатываются и экономически обос- новываются основные направления наиболее рационального и эффективного использования земель с учетом особеннос- тей землеустроительного объекта. Землеустроительные проекты составляются при участии заинтересованных собс- твенников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов и после утверждения компетентными государс- твенными органами переносятся в натуру (на местность) с обозначением границ земельных участков и полей севообо- ротов межевыми знаками установленного образца (ст. 114 ЗК). Установленная в порядке землеустройства организа- ция территории является обязательной для собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендато- ров (ст. 114). Стадия утверждения проекта завершается принятием государственными органами решения (постанов- ления) об утверждении проекта, которое является право- вым основанием для выполнения последующих стадий земле- устроительного процесса, и в частности перенесения про- екта в натуру (на местность). Утвержденный проект зем- леустройства переносится в натуру с закреплением границ на местности межевыми знаками установленного образца. Перенесение проекта в натуру производится при участии представителей заинтересованных собственников, земле- пользователей, землевладельцев, арендаторов, которым перенесенные и закрепленные на местности границы пока- зываются и сдаются в натуре. Выполненная работа оформ- ляется актом установленного образца с приложением рабо- чего чертежа перенесенных границ. На основании ут- вержденных и перенесенных в натуру проектов землеуст- ройства собственникам, землепользователям и землевла- дельцам выдаются государственные акты (свидетельства) на право собственности, право пользования или право владения землей или вносятся изменения в ранее выданные акты. Выдается также проектная документация и другие материалы. Авторский надзор за выполнением проекта зем- леустройства осуществляют согласно ст. 114 ЗК собствен- ники, землевладельцы, землепользователи и арендаторы. Основной целью его яв- ляется оказание помощи собственникам земли, колхозам и совхозам и другим землепользователям, землевладельцам и арендаторам в осуществлении проектов землеустройства, а также при необходимости внесения изменений в составлен- ные проекты. Авторский надзор заключается в периодичес- кой проверке сохранности перенесенных в натуру элемен- тов проекта, полноты и точности исполнения проекта. В настоящее время строго установленной единообразной ме- тодики проведения авторского- надзора не существует, она имеет региональный характер по содержанию и нужда- ется в дальнейшем совершенствовании. 3. Государственный земельный кадастр и мониторинг земель Государствен- ный земельный кадастр представляет собой систему необ- ходимых и достоверных сведений о природном, хозяйствен- ном и правовом положении земель Российской Федерации, местоположении и размерах земельных участков, об их ка- чественной характеристике, о владельцах земельных участков, правовом режиме землепользования, об оценке земельных участков, иных необходимых и достоверных све- дений о земле. Государственный земельный кадастр явля- ется основой, а по некоторым вопросам частью государс- твенных отраслевых кадастров (водного, лесного, эколо- гического, горного). Сведения государственного земель- ного кадастра подлежат обязательному применению при планировании использования и охраны земель, при подборе оптимальных вариантов участков для их предоставления и изъятия, при совершении сделок с землей, определении размеров платежей за землю, проведении землеустройства, оценке хозяйственной деятельности и осуществлении дру- гих мероприятий по использованию и охране земель. Госу- дарственный земельный кадастр ведется по единой для всей Российской Федерации системе. Порядок ведения го- сударственного земельного кадастра устанавливается Фе- деральным законом о государственном земельном кадастре. Содержание кадастра определяется Положением о порядке ведения государственного земельного кадастра, которое утверждено постановлением Правительства Российской Фе- дерации от 25 августа 1992. г. ь 6221. Во-первых, в ка- дастре содержатся данные о земельных участках и субъек- тах земельной собственности, землепользования и аренды земли, о целевом назначении земельных участков, харак- тере их использования. Государственная регистрация (за- пись) этих данных _________________________________________________________ 1 САПП. 1992. ь 9. Ст. 609. _________________________________________________________ произво- дится на основании решений компетентных органов о пре- доставлении земель, определении границ земельного участка в натуре после оформления и выдачи документов, удостоверяющих право на земельный участок. Во-вторых, кадастр содержит данные количественного учета земель в соответствии с их фактическим состоянием и использова- нием. В нем указываются сведения о распределении зе- мельных площадей по субъектам земельной собственности, землепользования, аренды земель, угодьям, населенным пунктам, районам. Отдельно выделяются земли особо охра- няемых территорий, места проживания малочисленных наро- дов, а также нерационально используемые, нарушенные, малоценные земли, деградированные сельскохозяйственные угодья и земли, загрязненные опасными веществами. Све- дения о качественном состоянии земель также содержатся в кадастре. Они состоят из данных, получаемых в резуль- тате проведения земельно-кадастрового районирования, группировки почв и классификации земель на категории, классы и подклассы в зависимости от их природных (ес- тественных) свойств и признаков (механического состава почв, подстилающей породы, рельефа, негативных процес- сов - эрозии, засоления, заболачивания, технологичес- ких, экологических, градостроительных свойств - ц т.д.), влияющих на использование земли. Каждой выделен- ной группе почв земель присваивается определенный пока- затель (балл), определяющий их сравнительную ценность по естественным (природным) свойствам. В документах ка- дастра дается оценка земель, т.е. определяется их срав- нительная ценность как средства производства в сельском хозяйстве и пространственного (операционного) базиса, а также степень эффективности их использования. Критерии оценки земель различаются в зависимости от целевого назначения земель. Наряду с общим критерием для всех земель - местоположением земельного участка - для оцен- ки земель сельскохозяйственного назначения основным критерием служит производительная способность земли, для земель лесного фонда - продуктивность земель, их природоохранное, рекреационное значение, для земель на- селенных пунктов-функциональное использование, степень социального и инженерно-транспортного обустройства, экологическая ситуация. Оценка земель выражается в сис- теме натуральных (в ц/га) и стоимостных (в руб./ га) показателях, показывающих, насколько использование од- них земель доходнее, выгоднее использования других. Зе- мельный кадастр предназначен для обеспечения местных администраций, других государственных органов и заинте- ресованных предприятий, учреждений, организаций, а так- же граждан сведениями о земле в целях организации ее рационального использования и охраны; регулирования других земельных отношений землеустройства, обоснования размеров платы за землю, оценки хозяйственной деятель- ности (ст. 110, 111 ЗК). Для полноценного государственного земельного кадастра необходимо проведение космических топографо-геодезичес- ких, картографических, почвенных, геодезических и дру- гих обследований и изысканий. Земельный кадастр ведется Государственным комитетом Российской Федерации по зе- мельным ресурсам и землеустройству (Госкомзем) и его органами на местах по единой для всей страны системе за счет средств бюджета. Необходимо, чтобы сведения всех разделов кадастра были объективными и достоверными, со- ответствовали фактическому состоянию земель и их ис- пользованию. Объективность и достоверность кадастра, поддержание его данных на уровне современности обеспе- чиваются непрерывностью кадастровых работ. Для опера- тивного обновления земельно-кадастровых сведений ис- пользуются материалы текущих обследований, съемок и мо- ниторинга земель. Другим требованием, предъявляемым к кадастру, является сопоставимость кадастровых данных как в разрезе административно-территориальных единиц и государственно-территориальных образований, так и с данными о земле, содержащимися в кадастрах других при- родных ресурсов (лесном, водном, горном). Сопостави- мость кадастровых данных определяется единством методов ведения кадастра на всей территории Российской Федера- ции - по единой методике, разрабатываемой Госкомземом. Все кадастровые сведения о земле оформляются документа- ми: специальной базовой (постоянной), периодически об- новляемой и ежегодно составляемой документацией. По своей форме земельно-кадастровая документация может быть текстовой (цифровой) и планово-картографической с применением современных технических систем. Состав зе- мельно-кадастровой документации, ее формы унифицированы и утверждаются Госкомземом. Ответственность за досто- верность сведений и данных, помещаемых в кадастровой документации, несут руководители местных комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, на которых возла- гается ведение земельного кадастра. Госкомзем организу- ет все работы по картографированию земельных угодий, обследованию, изысканию и оценке земель, разрабатывает методические указания и инструкции по ведению кадастра, обобщает и анализирует земельные отчеты субъектов РФ. Ежегодно не позднее 30 апреля Госкомзем представляет Правительству Российской Федерации национальный доклад о состоянии и использовании земель, составляемый им совместно с органами охраны природы России на основе данных государственного земельного кадастра и монито- ринга земель. Мониторинг земель представляет собой сис- тему наблюдений (съемки, обследования и изыскания) за состоянием земель. Объектами мониторинга земель являют- ся все земли Российской Федерации. К задачам мониторин- га земель относятся: своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и вы- работка рекомендаций о предупреждении и об устранении последствий негативных процессов; информационное обес- печение ведения государственного земельного кадастра, землепользования, землеустройства, государственного контроля за использованием и охраной земель, иных функ- ций государственного управления земельными ресурсами, а также владельцев земельных участков. В зависимости от целей наблюдения и охватываемой территории мониторинг земель может быть федеральным, региональным и локаль- ным. Поэтому мониторинг земель осуществляется в соот- ветствии с федеральными, региональными и местными прог- раммами. Собранные путем мониторинга материалы служат правовым основанием для принятия необходимых решений компетентными государственными органами в соответствии с задачами их повседневной деятельности в области ис- пользования и охраны земель. Следовательно, органы, ве- дущие мониторинг, сами не принимают решения, обязываю- щие пользователей земель и других природных ресурсов совершать те или иные действия по установлению земель- ных правонарушений или проведению работ, устраняющих угрозу ухудшения состояния земель и окружающей природ- ной среды. Такие правообязывающие решения могут прини- мать государственные органы, ведущие земельный кадастр, контроль за использованием земель, землеустройство и др. Мониторинг, будучи мероприятием по наблюдению за состоянием земель, повышает эффективность деятельности органов государственного управления земельными ресурса- ми. Полученные материалы объективно характеризуют физи- ческие, химические, биологические процессы в окружающей природной среде, уровень загрязнения почв, водных объ- ектов, последствия его влияния на растительный и живот- ный мир. Это дает возможность органам государственного управления предъявлять определенные требования к земле- пользователям по устранению правонарушений в области использования и охраны земель, а также привлечению к ответственности лиц, виновных в этих нарушениях. Общий мониторинг за состоянием окружающей природной среды в целом возлагается на Министерство природных ресурсов РФ и его территориальные органы в республиках в составе Российской Федерации, краях, областях, автономных обра- зованиях, городах Москве и Санкт-Петербурге. Мониторинг земель - часть общего мониторинга. Положение о монито- ринге земель в Российской Федерации утверждено поста- новлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 1992 г.1 Мониторинг земель является составной частью общего мониторинга за состоянием окружающей природной среды. Он охватывает, как уже было сказано, все земли Российской Федерации независимо от форм собственности, целевого назначения и характера использования земель. _________________________________________________________ 1.САПП. 1992. ь 17. Ст. 1350. _________________________________________________________ В процессе мониторинга проводятся систематические наб- людения (съемки, обследования и изыскания) за состояни- ем земель. При этом выявляются изменения и производится оценка состояния землепользований, угодий, полей, участков, процессов, связанных с изменением плодородия почв, их загрязнения пестицидами, тяжелыми металлами, радионуклидами, другими токсичными веществами. Изучает- ся также состояние земель населенных пунктов, объектов нефте- и газодобычи, очистных сооружений, водохранилищ, свалок, складов горюче-смазочных материалов, удобрений, стоянок автотранспорта, мест захоронения токсичных про- мышленных отходов и радиоактивных материалов, а также других промышленных объектов. Все наблюдения за состоя- нием земель, осуществляемые при мониторинге посредством съемок с космических аппаратов, высотных самолетов, с помощью малой авиации, а также наземных съемок и наблю- дений, подразделяются в зависимости от сроков и перио- дичности их проведения на базовые (на момент начала ве- дения мониторинга), периодические (через год и более) и оперативные (фиксирующие текущие изменения). Мониторинг земель ведется Государственным комитетом по земельным ресурсам и землеустройству, Минприродоресурсы РФ при участии Минсельхозпрода РФ и других заинтересованных министерств и ведомств. Полученные данные накапливаются в архивах (фондах) и банках данных автоматизированной информационной системы. Госкомзем и его органы на мес- тах представляют в соответствующие органы исполнитель- ной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации согласованные с Минприродоресурсы РФ сведения (доклады) о состоянии земель в регионе, а при выявлении особо опасных процессов направляют оперативные сводки. Мониторинга ведутся также для изучения экологического состояния других природных ресурсов (вод, атмосферного воздуха, лесного фонда и т.д.). Органы государственно- го, производственного и общественного экологического контроля используют данные мониторинга земель, подзем- ных и поверхностных вод, атмосферного воздуха и других природных объектов в своей повседневной деятельности. Постановлением Совета Министров - Правительства Рос- сийской Федерации от 5 февраля 1993 г. утверждена Госу- дарственная программа мониторинга земель Российской Фе- дерации1. Эта программа разработана в соответствии с вышеназванным постановлением Правительства Российской Федерации "О мониторинге земель" от 15 июля 1992 г. и предусматривает поэтапное введение на территории Рос- сийской Федерации мониторинга земель, представляющего собой систему наблюдений за состоянием земельного фонда для своевременного выявления изменений, их оценки, пре- дупреждения и устранения последствий негативных процес- сов. _________________________________________________________ 1 САПП. 1993. ь 6. Ст. 491. _________________________________________________________ В ближайшие годы зада- чами мониторинга, как это определено Программой, явля- ются: - формирование нормативно-правовой и научно-мето- дической базы мониторинга земель; - ландшафтно-экологи- ческое районирование территории Российской Федерации с введением ареалов основных негативных процессов по ви- дам и степени их воздействия на состояние земель; - формирование информационной базы мониторинга земель; - совершенствование существующих и внедрение новых мето- дов, технических средств и технологий мониторинга зе- мель; - формирование организационных структур монито- ринга земель. В результате выполнения Государственной программы мониторинга земель Российской Федерации будет создана информационная база данных о состоянии земель- ного фонда. Это позволит обоснованно судить о степени суммарного воздействия негативных процессов и явлений, вскрывать закономерности в развитии и своевременно про- водить диагностику и оценку этих процессов и явлений, разрабатывать меры по предупреждению и устранению пос- ледствий негативных влияний техногенного и природного характера, на более высоком качественном уровне осу- ществлять контроль за состоянием земель, их использова- нием и охраной. Начиная с 1996 года в Российской Феде- рации создается многоуровневая информационная база мо- ниторинга земель, налаживается постоянно действующая система прогноза, предупреждения и устранения последс- твий негативных процессов, влияющих на качество и ис- пользование земель. 4. Контроль за использованием и охраной земель (государственный, общественный, произ- водственный) и его стадии Основная задача контроля за использованием и охраной земель состоит в обеспечении исполнения земельного законодательства, соблюдении ус- тановленных требований (норм, правил, нормативов), вы- полнении мероприятий по охране земель Органами госу- дарственной власти, местного самоуправления, юридичес- кими лицами, их должностными лицами, а также граждана- ми. Государственный контроль за соблюдением земельного законодательства, использованием и охраной земель осу- ществляют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Фе- дерации, специально уполномоченные органы государствен- ной власти по контролю за использованием и охраной зе- мель, а также органы местного самоуправления. Общест- венный контроль за использованием и охраной земель осу- ществляется общественными объединениями и общественными инспекторами, назначаемыми специально уполномоченными органами государственной власти по контролю за исполь- зованием и охраной земель из числа лиц, знающих земельное законо- дательство и имеющих опыт работы в области охраны окру- жающей природной среды. На предприятиях, в учреждениях и организациях проводится производственный контроль за использованием и охраной земель. Государственный конт- роль. В условиях рыночной экономики государственный контроль за рациональным использованием земель приобре- тает еще большее значение, чем раньше. Законодательство о земельной реформе предоставляет собственникам, зем- левладельцам, землепользователям, арендаторам широкие права по самостоятельному хозяйствованию на земле. В то же время такая деятельность не должна, как указано в ст. 36 Конституции Российской Федерации, наносить ущерб окружающей природной среде и нарушать права и законные интересы иных лиц, а также государства. Должны также исполняться обязанности, предусмотренные в ст. 53 ЗК, а также указами Президента Российской Федерации, изданны- ми в целях рационального использования и охраны земель. Во исполнение Указов Президента Российской Федерации "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" от 27 октября 1993 г. и "Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы" от 16 декабря 1993 г. Правительство Российской Федерации постановле- нием от 23 декабря 1993 г. утвердило Положение о поряд- ке осуществления государственного контроля за использо- ванием и охраной земель в Российской Федерации1. Это Положение является основным нормативным актом, подробно решающим вопросы земельного контроля. Определяя систему органов государственного контроля, Положение называет органы представительной и исполнительной властей, с од- ной стороны, и органы, специально уполномоченные выпол- нять функции государственного контроля, - с другой. К первым относятся палаты Федерального Собрания Российс- кой Федерации (Государственная Дума и Совет Федерации), Правительство Российской Федерации, органы представи- тельной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местной администрации. Это государс- твенные и местные органы общей компетенции. Они, решая общие вопросы земельной реформы Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации, краев, облас- тей, автономных образований, районов, городов и сел, а также другие важные проблемы социально-экономического развития соответствующей территории, выполняют вместе с тем и функции государственного контроля в области ис- пользования и охраны земель. В своей контрольной дея- тельности государственные органы общей компетенции опи- раются на систему органов, специально уполномоченных заниматься земельным контролем, которые им подотчетны. Положение не определяет компетенцию органов общего ру- ководства и управ _________________________________________________________ 1. Земельно-аграрная реформа в России. Законодательство. М., 1994. С. 5, 13. _________________________________________________________ ления и не может этого определять, так как их деятельность регулируется соответствующими законами об этих государственных орга- нах. Данное Положение устанавливает лишь порядок дея- тельности в этой области специально уполномоченных ор- ганов государственного земельного контроля. Согласно п. 3 Положения специально уполномоченными государственными органами, осуществляющими земельный контроль, являются: Государственный комитет по земельным ресурсам и земле- устройству и его органы на местах (бывший Роскомзем); Государственный комитет РФ по охране окружающей среды и его органы на местах (бывший Минприроды РФ); органы са- нитарно-эпидемиологического надзора Минздрава Российс- кой Федерации; Министерство строительства Российской Федерации и его органы на местах (бывший Государствен- ный комитет Российской Федерации по вопросам архитекту- ры и строительства). Названные органы осуществляют свои функции во взаимодействии с органами представительной и исполнительной властей как в центре, так и непосредс- твенно на местах. Кроме того, они согласовывают свою работу между собой; при этом головной организацией по общим вопросам земельного контроля является Госкомзем. Председатель Государственного комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству является главным государс- твенным инспектором по использованию и охране земель Российской Федерации, а заместители председателя и на- чальник Управления госконтроля - заместителями главного государственного инспектора по использованию и охране земель Российской Федерации. В свою очередь, председа- тели комитетов по земельным ресурсам и землеустройству субъектов Российской Федерации, городов и районов явля- ются государственными инспекторами по использованию и охране земель соответствующих территорий, а заместители председателей и начальники подразделений государствен- ного контроля за использованием и охраной земель этих комитетов - заместителями соответствующих государствен- ных инспекторов по использованию и охране земель. Пред- седатели комитетов по земельным ресурсам и землеуст- ройству субъектов Российской Федерации назначаются на должность и освобождаются от должности председателем Госкомзема по согласованию с органами исполнительной власти этих субъектов Российской Федерации. Другие должностные лица и специалисты Госкомзема, комитетов по земельным ресурсам и землеустройству субъектов Российс- кой Федерации, городов и районов, на которых возложено осуществление земельного контроля, являются инспектора- ми по использованию и охране земель соответствующих территорий. Они назначаются на должность председателями соответствующих комитетов. Главному государственному инспектору по использованию и охране земель Российской Федерации, государственным инспекторам и инспекторам по использованию и охране зе- мель выдаются органами исполнительной власти удостове- рения установленного образца. Государственный комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеуст- ройству, Государственный комитет по охране окружающей среды, органы Минздрава Российской Федерации; Минис- терство строительства Российской Федерации осуществляют государственный земельный контроль в соответствии со своей компетенцией. Они, каждый в своей области дея- тельности, организуют проверку и экспертизу изменения качественного состояния земель и функционального зони- рования городов и других поселений; принимают меры к устранению нарушений земельного законодательства; участвуют в подготовке нормативных и законодательных актов, касающихся использования и охраны земель; вносят в установленном порядке предложения о консервации дег- радированных и загрязненных земель, дальнейшее исполь- зование которых может привести к угрозе жизни и здо- ровью человека, чрезвычайным ситуациям, катастрофам, разрушению историко-культурного наследия и природных ландшафтов, негативным экологическим последствиям и загрязнению сельскохозяйственной продукции и водных ис- точников; информируют население о состоянии земельного фонда, эффективности его использования и принимаемых мерах по охране земель; участвуют в согласовании гра- достроительной и землеустроительной документации, в ра- боте комиссий по приемке мелиорированных, рекультивиро- ванных и других земель, на которых проведены мероприя- тия по улучшению их качественного состояния, а также объектов, сооруженных в целях охраны земель. При реше- нии конкретных вопросов земельного контроля функции специально уполномоченных органов разграничены, чтобы не допускалось дублирование в работе и обеспечивалась согласованность контрольных действий и мероприятий. По- этому в Положении определено содержание контрольных функций каждого органа в отдельности. Государственный комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству и его органы на местах осуществляют го- сударственный контроль за соблюдением предприятиями уч- реждениями, организациями и гражданами земельного зако- нодательства, установленного режима использования зе- мельных участков в соответствии с их целевым назначени- ем; недопущением самовольного занятия земельных участ- ков; предоставлением сведений о наличии, состоянии и использовании земельных угодий, а также о наличии сво- бодного земельного фонда; своевременной рекультивацией нарушенных земель, восстановлением плодородия и других полезных свойств земли, снятием, использованием и сох- ранением плодородного слоя почвы при проведении работ связанных с нарушением земель. Далее, Госкомзем следит за проектированием, размещением и строительством объектов, оказывающих влияние на сос- тояние земель; своевременным и качественным выполнением мероприятий по улучшению земель, предотвращению и лик- видации последствий эрозии почвы, засоления, заболачи- вания, подтопления, опустынивания, иссушения, переуп- лотнения, захламления, загрязнения и других процессов, вызывающих деградацию земель; соблюдением установленных сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) граждан о предоставлении им земельных участков; установлением и сохранностью межевых знаков; своевременным возвратом земель, предоставленных во временное пользование. К функциям Государственного комитета по охране окружающей среды и его органов на местах относится государственный контроль за выполнением природоохранных требований при отводе земель под все виды хозяйственной деятельности; соблюдением экологических норм при разработке новой техники, технологий и материалов для обработки почв, а также при размещении, проектировании, строительстве и эксплуатации предприятий и других объектов; предотвра- щением захламления земель, загрязнения почв сточными водами, пестицидами, минеральными удобрениями, токсич- ными и радиоактивными веществами; соблюдением установ- ленного режима использования земель природоохранного, природно-заповедного и рекреационного назначения; осу- ществлением предусмотренных проектами землеустройства и другими проектами мероприятий по предотвращению и лик- видации процессов, вызывающих деградацию и загрязнение земель, а также по охране почв и рациональному исполь- зованию земельных ресурсов; достоверностью сведений, используемых при ведении государственного земельного кадастра, осуществлении мониторинга земель и землеуст- ройства; соблюдением земельного законодательства в час- ти охраны земель; пресечением самовольного занятия зе- мель природоохранного, при-родно-заповедного и рекреа- ционного назначения; выполнением работ по рекультивации нарушенных земель; проведением мероприятий по предотв- ращению порчи и уничтожения плодородного слоя почвы. Органы санитарно-эпидемиологического надзора Минздрава Российской Федерации, органы и учреждения государствен- ной санитарно-эпидемиологической службы Российской Фе- дерации контролируют соблюдение санитарного законода- тельства при использовании земельных участков, установ- лении охранных, санитарно-защитных, оздоровительных и рекреационных зон, при проектировании и эксплуатации предприятий, объектов по использованию, переработке и захоронению радиоактивных, токсичных материалов и отхо- дов производства; предотвращение загрязнения земель возбудителями паразитарных и инфекционных заболеваний. В компетенцию Министерства строительства Российской Фе- дерации и его органов на местах входит: контроль за осуществлением всех видов градостроительной деятельнос- ти в городах и других поселениях в соответствии с утвержденной гра- достроительной документацией; соблюдением норм и правил планировки и застройки городов и других поселений; соб- людением установленного порядка использования террито- рий с особым режимом градостроительной деятельности; предотвращением самовольного строительства, сноса зда- ний и сооружений, вырубки зеленых насаждений общего пользования в городах и других поселениях; предоставле- нием земельных участков в городах и других поселениях в соответствии с их целевым назначением и градостроитель- ными требованиями. Таковы основные функции органов го- сударственного контроля в области рационального исполь- зования и охраны земель. Чтобы их эффективно исполнять, должностные лица названных органов наделены определен- ными правами. Государственные инспекторы, например, в соответствии с возложенными на них функциями по осу- ществлению земельного контроля и в пределах их компе- тенции имеют право направлять в соответствующие органы материалы о нарушениях земельного законодательства для решения вопроса о привлечении виновных лиц к ответс- твенности; обращаться беспошлинно в суд и арбитражный суд по делам о возмещении ущерба, причиненного в ре- зультате нарушения земельного законодательства, по воп- росам отмены неправомерных решений, связанных с изъяти- ем и предоставлением земельных участков, а также по де- лам о взыскании штрафов с физических и должностных лиц; приостанавливать промышленное, гражданское и другое строительство, разработку месторождений полезных иско- паемых и торфа, эксплуатацию объектов, проведение агро- технических, лесомелиоративных, геологоразведочных, по- исковых, геодезических и иных работ, если они проводят- ся с нарушением земельного законодательства, установ- ленного режима использования земель особо охраняемых территорий и могут привести к уничтожению, загрязнению, заражению или порче плодородного слоя почвы, развитию эрозии, засолению, заболачиванию и другим процессам, снижающим плодородие почв, включая сопредельную терри- торию, а также если эти работы ведутся по проектам, не прошедшим экспертизу либо получившим отрицательное зак- лючение. Они имеют право вносить в местную администра- цию предложения о полном или частичном изъятии (выкупе) земельных участков в случаях, предусмотренных земельным законодательством; составлять протоколы о нарушениях земельного законодательства и передавать их в соответс- твующие комиссии для привлечения виновных к администра- тивной ответственности или рассматривать дела о наруше- ниях земельного законодательства самостоятельно и уста- навливать штраф в размере, предусмотренном администра- тивным законодательством о штрафах. Помимо уже назван- ных прав главный государственный инспектор по использо- ванию и охране земель Российской Федерации и его замес- тители, государственные инспекторы по использованию и охране земель и их заместители имеют право контролиро- вать проведение аукционов, конкурсов, заключение сделок по купле-продаже, дарению, обмену, залогу, сдаче в аренду земельных участков и другие операции с землей и вносить предложения о признании в установленном порядке недействительными указанных операций, если при этом бы- ло нарушено действующее законодательство. Должностные лица органов санитарно-эпидемиологического надзора Минздрава Российской Федерации рассматривают дела о на- рушениях земельного законодательства в порядке, уста- новленном Законом о санитарно-эпидемиологическом благо- получии населения; вправе беспрепятственно посещать при предъявлении служебного удостоверения предприятия, ор- ганизации и учреждения, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде, а земельные участки, занятые военными, оборон- ными и другими специальными объектами, - с учетом уста- новленного режима их посещения; давать предприятиям, организациям и учреждениям, а также гражданам обяза- тельные для исполнения предписания по вопросам охраны земель, устранения нарушений земельного законодательст- ва; получать от министерств и ведомств утвержденную в установленном порядке статистическую отчетность о сос- тоянии земельного фонда; привлекать специалистов для проведения обследований земельных угодий, экспертиз, проверок выполнения мероприятий по охране земель; при- останавливать исполнение неправомерных решений по воп- росам изъятия и предоставления земельных участков до рассмотрения протестов в соответствующих органах (в вы- шестоящем органе исполнительной власти, суде, арбитраж- ном суде); вносить в соответствующие финансово-кредит- ные органы обязательные для исполнения предписания о прекращении финансирования (кредитования) строительства и эксплуатации объектов и других работ в случае их при- остановки, а также при отсутствии документов, удостове- ряющих права на землю. В отличие от государственных инспекторов, права и обязанности рядовых инспекторов ограничены. Так, они не имеют права совершать большинс- тво из названных выше контрольных действий. Эти инспек- торы могут составлять протоколы о нарушениях земельного законодательства, но не вправе рассматривать дела о правонарушениях, что делают государственные инспекторы или специальные комиссии. Всякий инспектор имеет право беспрепятственно посещать предприятия, организации, уч- реждения, обследовать земельные участки, но он не пра- вомочен приостановить деятельность пользователей земли или исполнение неправомерных решений по вопросам пре- доставления и изъятия земельных участков. Эти действия, существенно затрагивающие земельные права граждан и ор- ганизаций, могут предпринимать только государственные инспекторы. Должностные и физические лица, препятствую- щие осуществлению государственного контроля за состоя- нием, использованием и охраной земель, применяющие уг- розы насилия или насильственные действия по отношению к должностным лицам, осуществляю- щим государственный земельный контроль, несут установ- ленную законодательством ответственность. Как указано в п. 10 Положения о земельном контроле, органы Министерс- тва внутренних дел Российской Федерации в пределах сво- ей компетенции оказывают помощь должностным лицам спе- циально уполномоченных органов, осуществляющих земель- ный контроль. В то же время эти должностные лица несут ответственность за своевременное принятие мер к наруши- телям земельного законодательства, за объективность ма- териалов проводимых проверок. Убытки, причиненные собс- твенникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам неправомерными действиями таких должностных лиц, возмещаются в порядке, установленном законодатель- ством. Жалобы на их действия подаются вышестоящему должностному лицу или в суд. Общественный земельный контроль. Традиционно роль общественных организаций в нашей стране определяется как помощь, которую они могут оказать государственным органам земельного контроля. Вместе с тем общественные организации не должны расс- матриваться как послушные исполнители указаний госу- дарственных контрольных органов, что было характерно для их деятельности в недалеком прошлом, именуемом обычно периодом застоя. Практика показывает, что об- щественные организации недолго остаются под опекой го- сударственных служб. Рано или поздно происходит процесс "самопознания", при котором общественные организации начинают осознавать, что они не всегда и не во всем должны оставаться придатком государственных органов и выполнять только их задания. Контроль за действиями на- рушителей нередко приводит эти организации к конфликтам с надзорными органами, если (по мнению общественности) последние плохо борются с осквернителями природы или даже потворствуют им. В то же время выявилась нецелесо- образность наделения общественных организаций функциями государственной инспектуры, ибо это приводит лишь к дублированию функций государственных надзорных органов, причем на менее высоком профессиональном уровне. С дру- гой стороны, усилилась просветительская роль многих природоохранных организаций. С помощью средств массовой информации ныне почти все слои населения информированы о многих экологических опасностях, связанных с бесконт- рольной эксплуатацией земель и других природных ресур- сов. Этому же способствовало введение экологических дисциплин в учебных заведениях а также пропаганда эко- логических знаний. Природоохранные организации проявля- ют способность "на равных" выступать с государст-венны- ми органами и при определении природоресурсной полити- ки, и при осуществлении контроля за ее осуществлением. Иногда природоохранители противопоставляют общественные организации государственным надзорным службам в том смысле, что не доверяют последним и считают необходи- мым, чтобы общественное движение выступало независимо и необязательно в союзе с государством. Это вынуждает го- сударственные органы в ряде случаев искать поддержки общественности при прохождении спорных проектов и (или) природоресурсных законов. Закон Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" от 19 декабря 1991 г. (ст. 13) приглашает заинтересованных граждан объединяться и вступать в организации, т. е. создавать организации, "выполняющие экологические функции". Этим организациям предоставляется право разрабатывать, участвовать в утверждении и пропагандировать свои эко- логические программы, выполнять работы по охране и воспроизводству природных ресурсов, требовать предос- тавления своевременной достоверной и полной экологичес- кой информации, рекомендовать своих представителей в государственные экологические экспертизы, требовать в судебном или административном порядке отмены решений о размещении экологически вредных объектов и настаивать на ограничении или прекращении их деятельности, вести кампании за проведение обсуждения спорных проектов и референдумы, ставить вопрос о привлечении к ответствен- ности виновных должностных лиц, предъявлять иски о воз- мещении вреда здоровью и имуществу граждан, причиненно- го экологическими правонарушениями. Эти же права зак- репляются за общественными организациями и Законом об общественных объединениях1. Кроме того, в его ст. 17 указано, что вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается. Как опре- делено в ст. 27 данного Закона, общественность вправе активно осуществлять свои права в полном объеме, высту- пать с собственными инициативами по различным вопросам экологии, вносить предложения в органы государственной власти. Таким образом, позиция общественного объедине- ния необязательно должна совпадать с мнением, решением государственных органов и их должностных лиц. Более то- го, общественные объединения могут добиваться реализа- ции своих решений политическими методами, о чем прямо указано в ст. 27 Закона. Для широких кругов обществен- ности ближе и доступнее вопросы охраны природы, пос- кольку они касаются здоровья граждан и их жизненного благополучия. Вопросы хозяйственного использования зе- мель занимают как бы вторую позицию. Практически правом обращения в суд обладают лишь общественные организации, специализирующиеся на охране природы, поскольку сложные вопросы доказательства загрязнения земель и окружающей среды и выявления виновных требуют специальных знаний, соединения усилий целого ряда экспертов, включая право- ведов. _________________________________________________________ 1 СЗ. 1995. ь 21. Ст. 1930. _________________________________________________________ Судебные иски могут быть направлены не только против загрязнителей, но также против инициаторов проектов, способных привести к загрязнению среды обитания. Пос- ледний вид исков облегчается тем, что крупные проекты, требующие утверждения со стороны федеральных ведомств или даже их прямой поддержки, должны содержать экологи- ческие прогнозы, относящиеся к последствиям осуществле- ния этих проектов. Отсутствие или неполнота таких прог- нозов, невыполнение процедуры публичного их обсуждения дают судам основание забраковать проекты и не разрешить их осуществлять. Следует отметить, что Закон об охране окружающей природной среды дает возможность исковой за- щиты уже нарушенных прав, в частности - требовать пол- ного возмещения вреда, причиненного экологическими пра- вонарушениями (ст. 86-90). Статья 91 дает также право требовать прекращения экологически вредной деятельнос- ти. Но исков о профилактике появления экологически вредных объектов названная ст. 91 не предусматривает. Подобные иски при отсутствии гласности вообще невозмож- ны, ибо о проектах создания экологически вредных объек- тов до сведения общественности не доводится. Между тем иски о прекращении экологически вредной деятельности (ст. 91) должны натолкнуться на мощные экономические возражения. Когда вредный объект уже запущен в эксплуа- тацию, с ним бывают связаны поставщики, обеспечивающие его работу, и покупатели его продукции; объект дает ра- боту многим занятым на нем рабочим и служащим; его при- были учитываются как источник налоговых доходов бюдже- тов разного ранга. Остановка производства при таких обстоятельствах болезненно сказывается на материальных интересах многих людей, на экономике района, города или даже региона. Следовательно, охрана земель и повышение рациональности их использования путем судебного иска или иным способом реально может быть достигнута только в том случае и на том этапе, когда речь идет о проекти- ровании строительства. Когда же этот проект завершен, требовать его запрета или изменения уже бывает поздно. Поэтому главным методом должна быть профилактика, а не попытка борьбы с уже выявившимся вредом. Производственный контроль. Обычно производственный контроль за использованием и охраной земель в той или иной отрасли хозяйства осуществляют их должностные ли- ца. Так же строится контроль и в земледелии, поскольку должностные лица всегда заинтересованы в культурном ве- дении сельскохозяйственного производства. Тем не менее этот контроль нельзя назвать полноценным по двум основ- ным причинам: - руководители хозяйств обременены многи- ми другими заботами, поэтому они не могут специально уделять внимание вопросам охраны плодородия почв, соб- людению других требований земельного законодательства по рациональному и эффективному использованию угодий внутрихозяйственными подразделениями и отдельными ис- полнителями сельскохозяйственных работ; - с другой сто- роны, некоторые руководители сознательно или бессозна- тельно отдают предпочтение текущим нуждам и результатам производства по сравнению с перспективными задачами. Это, безусловно, не может не ослаблять их контрольных функций в отношении земель. . В некоторых хозяйствах работают штатные землеустроители. В свое время их боль- ше занимали дела, связанные с приусадебными земельными участками. Ныне, в результате выделения крестьянских (фермерских) хозяйств, важное значение приобретает сос- тавление экономически и экологически обоснованных про- ектов земельного устройства таких хозяйств, а также контроль за соблюдением ими норм земельного законода- тельства. В ряде хозяйств имеются специалисты, занятые эксплуатацией мелиоративных и защитных устройств, а также полезащитных лесонасаждений: гидротехники, агро- лесомелиораторы, агрономы-экологи и др. Например, спе- циалистов гидротехников-мелиораторов имеют многие хо- зяйства на Кубани, занятые рисосеянием. Названные спе- циалисты, отвечая за правильную эксплуатацию гидротех- нических сооружений, уделяют внимание также их ремонту и вообще рабочему состоянию. Это, несомненно, способс- твует сохранности и работоспособности соответствующих сооружений, а вместе с тем правильному режиму орошения и осушения земель. Указания таких специалистов обычно являются обязательными для всех работников данного сельскохозяйственного предприятия. Опытом организации внутрихозяйственной охраны плодородия сельскохозяйс- твенных угодий следовало бы воспользоваться, чтобы ре- комендовать колхозам, совхозам и другим хозяйствам вы- делять авторитетных специалистов, способных наблюдать за тем, как используется земля. Такой специалист должен получить определенный статус, с тем чтобы он мог де- тально знакомиться с планами и проектами хозяйства, контролировать работу исполнителей, выносить на обсуж- дение вопросы, которые требуют решения руководства и(или) коллектива хозяйства. По-видимому, такую работу следует сочетать с контролем за состоянием и рациональ- ным использованием других природных ресурсов (естест- венной растительности, вод, дикой фауны). Наличие в хо- зяйствах подобных специалистов должно облегчить дея- тельность инспекторов государственных контрольных орга- нов, которым при письменных сношениях и посещениях хо- зяйств в ряде случаев удобнее иметь дело с информиро- ванными специалистами, чем с руководителями хозяйств. Тем более что занятость последних обычно выше, а осве- домленность ниже, чем у первых. В некоторых случаях та- кие специалисты будут приближаться к общественным инс- пекторам. В любом случае они, надо полагать, будут опи- раться на своих единомышленников, болеющих за охрану природы и хозяйское отношение к земле, но не имеющих формальных прав и обязанностей в области внутрихозяйс- твенного контроля за рациональным землепользованием. Различные варианты внутрипроизводственного (внутрихо- зяйственного) контроля заслуживают внимания законодате- лей. Не исключено, что со временем закон потребует от каждого крупного (по размерам) пользователя, чтобы в хозяйстве было зарегистрировано должностное лицо, отве- чающее за охрану и рациональное использование эксплуа- тируемых хозяйством природных ресурсов и, следователь- но, наделенное определенными контрольными полномочиями в отношении производственной деятельности работников хозяйства. В сельской местности происходит опасное зах- ламление земель строительным мусором, и особенно прово- локой. Нередко в этом повинны ремонтники электролиний и линий связи, которые бросают где попало мотки заменяе- мой или отслужившей проволоки. Но чаще проволока попа- дает на землю после ликвидации так называемых культур- ных пастбищ, которые полагается огораживать. На полевых и лесных дорогах, на полях и лугах встречается рваный трос, оставленный нерадивыми шоферами, выброшенные ши- ны, поломанные детали и части от машин и тракторов. Та- кие предметы не просто мешают обработке сельхозугодий, но могут приводить к авариям техники, ранению скота и диких животных. Во многих случаях они опасны и для че- ловека. Уставы сельхозпредприятий не содержат пункта о недопущении захламления угодий, в том числе опасными предметами. Не выставляет такого требования и закон. Когда же такое требование войдет в правило, то может оказаться, что потребуется специальная кампания по очистке сельхозугодий от мусора и опасного хлама. В сельской местности нередко наблюдается самовольное "расширение" дорог, когда водители объезжают увлажнен- ные участки по сухому грунту. Расширяются также живот- новодческие фермы за счет стихийного размещения на со- седних угодьях силосных сооружений, загонов для скота, а также отходов и отбросов. Все это сокращает площади продуктивных земель и нарушает эстетику сельской мест- ности, которая всегда была дополнительным плюсом в жиз- ни сельских тружеников. В сельском хозяйстве не сущест- вует понятия "земельная дисциплина" в отношении водите- лей, механизаторов, связистов, строителей, животново- дов. Это объясняется не только слабостью государствен- ного контроля за состоянием земли, но и производствен- ным консерватизмом. В сельском хозяйстве принято бо- роться с потравами, но не с осквернением и разрушением самой земли. Внутрихозяйственный (внутрипроизводствен- ный) контроль за сельскохозяйственными землями целесо- образен не только в сельскохозяйственных предприятиях. Сельскохозяйственные земли нередко временно или посто- янно отводятся в пользование несельскохозяйственных предприятий, которые имеют возможность или даже обязаны учитывать интересы сельскохозяйственного производства. Так, многие современные нефтедобывающие предприятия сначала принимают и используют, а затем обратно переда- ют хозяйствам временно отчужденные у них земли. За сво- евременностью отчуждения и передачи, а также за приве- дением передаваемых участков в пригодное для сельского хозяйства состояние следит маркшейдерская служба. Это показывает, что внутрипроизводственный земельный конт- роль желателен и целесообразен не только в сельском хо- зяйстве, но и ряде иных землеемких предприятий. Многие промышленные предприятия в составе своих земельных участков имеют резервные территории, предназначенные для развития (застройки), которые иногда располагаются вместе с основной территорией, а иногда отдельно. Если их застройка задерживается, что нередко происходит, та- кие территории начинают рассматривать как "свободные", ничейные. В ряде случаев это приводит к превращению их в пустыри и даже свалки, чаще всего они используются не по назначению. Этим злоупотребляют как посторонние ли- ца, так и работники самих предприятий. Бороться с этим злом трудно (или даже невозможно), если на предприятиях нет лиц, ответственных за их территорию. На некоторых предприятиях территория "распределена" по цехам, хо- зяйствам и службам, так что руководители этих подразде- лений отвечают также за подведомственные им земли. Иногда такие земли находятся под присмотром особых должностных лиц - смотрителей производственных зданий и сооружений. Однако такой порядок не является правилом. Уставы и Положения, которыми руководствуются государс- твенные (и негосударственные) предприятия, обычно не содержат пункта об обязанности содержать в порядке зак- репленную территорию, а тем более о способах осущест- вления такого порядка (например, путем "закрепления" участков за отдельными службами, назначения ответствен- ных лиц и т.п.). Не упоминают об этих обязанностях предприятий также Типовые положения и Типовые уставы. Как правило, не вмешиваются в земельные распорядки на предприятиях местные власти. Все это приводит к тому, что можно назвать ненужным "расползанием" производс- твенных площадей [за счет земель другого назначения (непроизводственного)]; состояние этих площадей, как правило, оказывается неудовлетворительным. Любой вид внутрипроизводственного контроля должен, как известно, включать санкции за нарушение установленного порядка. Не является исключением также земельный контроль. Одна- ко в этом отношении он не находит поддержки в земельном законодательстве. Статья 125 ЗК устанавливает и подт- верждает административную и уголовную ответственность за земельные нарушения и преступления; ст. 126 предпо- лагает дополнительно гражданскую ответственность. Но о дисциплинарной ответственности ЗК умалчивает. Это озна- чает, что внутрипроизводственного земельного контроля ЗК не предусматривает и не предполагает. Такая позиция представляется явным пробелом права. Земельные и вообще экологические нарушения, допускаемые работниками на производстве, весьма нередки, однако в трудовом законо- дательстве о них прямо ничего не сказано. По этой при- чине, надо полагать, умалчивают о них и многие Правила внут- реннего трудового распорядка, принятые для отдельных предприятий, организаций, а также некоторых отраслей производства. Так, работника геологической партии труд- но наказать в дисциплинарном порядке за неосновательную (несанкционированную) порчу земли, ибо такой проступок не предусмотрен в Правилах внутреннего трудового распо- рядка, действующих в этой отрасли. В Законе об охране окружающей природной среды имеется ст. 82 о дисципли- нарной ответственности за экологические проступки. Но в нее фактически включено условие, что ответственность может иметь место, если это предусмотрено "положениями, уставами, правилами внутреннего распорядка и другими нормативными актами", т. е. эта статья не является нор- мой прямого действия. По-видимому, авторы экологическо- го Закона посчитали "неудобным" вторгаться в сферу тру- дового права, поскольку обе эти отрасли права имеют ма- ло общего. Однако такая щепетильность представляется излишней. Любой закон может быть комплексным, т. е. со- держать нормы разных отраслей права. В названном случае отказ от придания ст. 82 прямой силы лишь ослабляет си- лу Закона. Этот отказ не увязан со ст. 83-85, где уго- ловная, административная и имущественная ответствен- ность установлены без лишних оговорок. Правовые формы земельного контроля. Контрольная деятельность, так же как и всякая исполнительно-распорядительная деятель- ность органов государства, протекает в определенных правовых формах, установленных законодательством. В противном случае, выходя за рамки этих правовых форм, органы контроля допускали бы произвол в своей работе. Органы земельного контроля, требуя от подконтрольных субъектов соблюдения земельного и экологического зако- нодательства, не могут сами нарушать ни нормы матери- ального права, ни нормы процессуального права. Правовые формы земельного контроля в зависимости от характера их последовательного, логического применения можно разде- лить на три вида (стадии): а) информационно-правовые формы контроля при сборе материалов; б) принятие реше- ний по результатам проведенного контроля; в) исполнение решений контрольных органов. Информационно-правовые формы земельного контроля при сборе материалов. Для то- го чтобы принять квалифицированное решение по результа- там контроля, любой орган контроля должен располагать точной и объективной информацией о том, есть ли наруше- ние земельного законодательства, в чем оно выражается, кто виновен в этом, что нужно предпринимать, чтобы пра- вонарушение не оказалось длящимся, каков вред, причи- ненный правонарушением, а если правонарушение еще не наступило, как его предупредить или пресечь при самом его начале. Возникают и другие вопросы на первоначаль- ной стадии земельного контроля. Их выяснение требует сбора материалов (документов), проведения проверок, ре- визий, исследования (анализа) этих материалов. В необ- ходимых случаях может назначаться экспертиза материа- лов, полученных в процессе контроля. Независимо от то- го, проводит ли государственный инспектор плановую про- верку состояния использования того или иного объекта природы или выезжает по жалобе, закон дает ему право совершать ряд правовых действий: - проверку законности оснований пользования земельным участком; - обследова- ние фактического состояния использования или неисполь- зования данного объекта; проверку его использования в соответствии с его целевым назначением и в соответствии со статусным положением субъекта природопользования. Так, например, проверка оснований (законности) природо- пользования должна касаться каждого земельного участка, находящегося в собственности, землевладении, землеполь- зовании, включая массивы, закрепленные за коллективами, арендуемые участки, земли крестьянских (фермерских) хо- зяйств и т.д. Особую значимость такие проверки приобре- тают в случаях выявления нарушений законности привати- зации земель. Названные проверки следует рассматривать в качестве одного из предупредительных факторов контро- ля. Современное выявление и прекращение незаконного владения (пользования) землей позволит избежать возмож- ных последствий неправомерного использования участка, как-то: нанесение ущерба участкам земельных отношений, ухудшение качества природной среды, отрицательное влия- ние на другие условия землепользования. Определение по- добных фактов на ранних стадиях в значительной степени упростит процесс по восстановлению нарушенных прав, возвращению земельного участка в прежнее состояние, не потребует возможных дополнительных затрат или минимизи- рует их. В тех случаях, когда нарушение земельного за- кона выявляется достаточно поздно, на устранение право- нарушения обычно требуются значительное время и денеж- ные средства. Так как расходы в подобных ситуациях от- носят на счет нарушителя, то при отказе от добровольно- го возмещения ущерба он будет возмещать его в гражданс- ко-правовом порядке, т. е. через судебные органы, что в еще большей степени затянет процесс восстановления на- рушенных прав. Восстановительные работы могут по реше- нию суда потребовать проведения специального комплекса мероприятий: рекультивационных, культуртехнических, ме- лиоративных, противоэрозионных и других, выполняемых с привлечением специальной техники и технологии. Чтобы не допустить ненужных затрат, важно своевременно пресечь правонарушение. При контроле проверяется наличие у субъекта документов, удостоверяющих законность права собственности, владения, пользования земельным участ- ком, а также их содержание и соответствие экземпляру, хранимому в Комитете по земельным ресурсам и землеуст- ройству. В случае предоставления земельного участка в пользование на основании договора проверяется закон- ность этого договора (например, соответствие содержания документа требовани- ям земельного законодательства). При выявлении наруше- ний госинспектор указывает на них или ставит вопрос о прекращении (расторжении) договора. При необходимости инспектор проверяет местоположение, окружную границу (по межевым знакам), площадь участка как визуально, так и инструментально. Инструментальная проверка потребует- ся в основном при отсутствии долговременных межевых знаков, сооружаемых в соответствии с установленными требованиями, или при их уничтожении, повреждении, пе- реносе. Бывает необходимо обследование фактического состояния использования или неиспользования земли. Эти проверки позволяют выявить недостатки природопользова- ния, например используется ли земельный участок пол- ностью или частично, имеются ли свободные участки. Да- лее, требуется устранить нарушения земельного законода- тельства, предупредить возможные отрицательные последс- твия. По результатам обследования выявляются нерацио- нально используемые угодья колхозов, совхозов, других сельскохозяйственных предприятий для зачисления их в специальный фонд распределения земель земельной рефор- мы. Выявлению нарушений земельного законодательства должна предшествовать подготовительная работа, содержа- ние которой зависит от вида предполагаемого нарушения. Сюда входит подбор планово-картографических материалов (составление выкопировки, увеличение ее с изменением масштаба, получение координат и Других данных), почвен- но-геоботанических материалов, агрохозяйствен-ных обс- ледований, учетно-регистрационных и др. В случае необ- ходимости создается комиссия, в состав которой наряду с инженером-землеустроителем войдут специалисты: почвове- ды, агрохимики, мелиораторы или другие (в зависимости от вида нарушения и предполагаемого вида работ). При порче земель заключение о состоянии земель, качестве почв, степени загрязнения должен дать почвовед по ре- зультатам специального анализа. О характере развития эрозии почв дает заключение почвовед или агролесомелио- ратор; при нарушении, выразившемся в отступлении от ут- вержденного проекта внутрихозяйственного землеустройс- тва, к проверке следует привлечь представителя проект- ного предприятия по землеустройству и т.д. Состав ко- миссии может быть определен или уточнен после рекогнос- цировочного обследования объекта нарушения. Само обсле- дование объекта в зависимости от вида и характера нару- шений может проводиться как камерально, так и путем не- посредственного обследования объекта на местности для изучения причин, источника, характера и последствий неправомерных действий. О предстоящих обследовательских работах заинтересованные лица должны быть уведомлены в официальном порядке (повесткой о дне проверки, времени и виде работ). Инспектор единолично или совместно с ко- миссией проверяет объект, выполняет необходимые работы, в состав которых могут входить натурные измерения, сбор образцов, опрос граждан и должностных лиц, получение объяснений, и принимает решение. Все этапы работы долж- ны быть отражены в соответствующих документах, и в пер- вую очередь в протоколе обследования землевладения, землепользования и др. При этом могут быть обнаружены самые разнообразные отклонения от требований земельного законодательства. Так, если находящаяся во владении промышленного или иного несельскохозяйственного предп- риятия земля является излишней для их производственной и иной деятельности, то эта часть земельного участка может быть изъята и передана в установленном законом порядке в пользование другим землепользователям, среди которых преимущество на получение указанной земли имеют сельскохозяйственные предприятия, пользовавшиеся ею ра- нее. Полученные сведения отражаются в протоколе. При установлении частичного неиспользования земель колхоза- ми, совхозами и другими сельскохозяйственными предприя- тиями органы контроля применяют иные меры: с одной сто- роны, меры принуждения в форме предписаний, указаний к этим предприятиям, с тем чтобы они полностью использо- вали предоставленные им земли, а с другой стороны, ока- зание им всесторонней помощи для устранения недостатков в землепользовании. Проведение обследований земель должно основываться на достаточно общих правилах, т. е. выполняться по единой схеме для всех землепользовате- лей, владельцев, собственников, арендаторов. Основная задача проверки - определить состояние использования земель, порядок их использования, установить, приступил ли субъект к использованию предоставленного земельного участка. Это делается визуально или инструментально с привлечением планово-картографической или текстовой до- кументации. Выбор метода обследования зависит от инфор- мированности и компетентности специалиста, осуществляю- щего контроль. Далее, проводится определение объема ра- бот, выполненных владельцем земель, проверяется, пол- ностью или частично предоставленный участок вовлечен в использование. Собственно, проверка будет заключаться в фиксации (констатации) самого факта деятельности, при- чем реальной деятельности, связанной с использованием участка, а не ее имитации или подготовки к ней. Предус- мотренные законодательством сроки, в течение которых субъект обязывается приступить к использованию участка, достаточно невелики и требуют немедленного его освое- ния. Следующая форма контроля: проверка целевого ис- пользования земель. В соответствии с законом все вла- дельцы земли, в том числе собственники, обязываются ис- пользовать землю в соответствии с целевым назначением. Целевое назначение того или иного земельного участка указывается в решении о его предоставлении и в докумен- тах на право собственности, владения или пользования, причем констатация цели является непременным элементом содержания документа. Рассматриваемый принцип в качест- ве основной обязанности закреплен в ЗК, других законах и иных нормативных актах о природополь- зовании. Проверка использования земли в соответствии с целевым назначением может проводиться как одновременно с обследованием фактического использования участка, так и в качестве самостоятельного действия. Совмещение двух видов проверки (двух форм контроля) имеет существенное значение именно в начальный период использования, т. е. освоения предоставленного земельного участка, это поз- воляет своевременно выявить возможные нарушения в ха- рактере осуществляемых субъектом действий и избежать последующих непроизводительных расходов на устранение последствий выявленных нарушений. Такого рода контроль, именно на ранних стадиях освоения участка, достаточно действен и эффективен при профилактике земельных право- нарушений, причем профилактика дисциплинирует пользова- телей земли, позволяет избежать в дальнейшем более серьезных нарушений. Проверка использования земель по целевому назначению в начальный период освоения участка должна проводиться регулярно, особенно в тех случаях, когда планом освоения предусмотрены значительные капи- тальные вложения, изменения состава и соотношения уго- дий, выполнение мероприятий, направленных на изменение качества земель. Частота проверок, как показывает прак- тика, должна определяться характером выполняемых работ и степенью их интенсивности. Проверки и обследования могут быть эпизодическими, по проверке, например, како- го-либо факта (по жалобе, сигналу прессы и т.п.), а мо- гут быть комплексными и плановыми. Последние являются более сложными мероприятиями. Для успехов при проведе- нии земельного контроля имеют значение обследования, которые при учете земель определяют качественное состо- яние и использование земель. Они подразделяются на спе- циальные и агрохозяйственные. К специальным обследова- ниям относятся почвенные, геоботанические, мелиоратив- ные. В результате их проведения получают сведения о на- личии питательных веществ в почве, степени ее увлажне- ния и засоленности, качестве и видах растительности и т.п., используемые для учета земель и для других мероп- риятий (землеустройства, мелиорации и т.д.). При агро- хозяйственном обследовании осматривают каждый контур в натуре для установления фактического состояния и ис- пользования угодий и определения их более целесообраз- ной эксплуатации. Земельно-учетные сведения получают также путем обмеров (сплошных и выборочных). В практике органов земельного контроля проводятся в основном обме- ры посевных площадей, других земельных участков. Приме- няются два способа отражения земельно-учетных сведений - текстовой и графический. При текстовом способе данные выражаются цифровыми показателями, к которым в ряде случаев прилагаются объяснительные записки или другие пояснительные материалы. При графическом способе ре- зультаты измерений в натуре (как первоначальные, так и последующие) фиксируются на планах, что дает наглядное представление о пространственном положении и размерах земель и позволяет избегать пропусков и перекрытий учи- тываемых территорий. Таким образом, эти два способа, дополняя друг друга, позволяют всесторонне охарактери- зовать земли при их учете. Принятие решения по резуль- татам проведенного контроля. Характер принимаемого ре- шения и его содержание основываются на данных проведен- ных проверок, обследований и анализа полученных матери- алов. Принимаемое решение может носить предварительный характер. Это бывает тогда, когда необходимо проведение дополнительных работ (лабораторных анализов, экономи- ческих расчетов, оценки экологических последствий и т.д.) при длящемся нарушении и невозможности его немед- ленного устранения, при невыявлении субъекта или оспа- ривании им факта (вины) нарушения. В дальнейшем при по- лучении госинспектором всех материалов, позволяющих вы- нести правильное обоснованное решение, они передаются в комиссию и другие органы. Решение по рассматриваемому вопросу может приниматься и на месте путем дачи соот- ветствующих распоряжений об устранении выявленного на- рушения или применения административных санкций. Так, госинспектор при тех или иных обстоятельствах может принять следующие решения: а) дать Указание (по утверж- денной форме) о выполнении определенных действий, адре- сованных пользователю данного земельного участка, со ссылкой на требования закона, с определением срока вы- полнения перечисленных в Указании конкретных работ, ме- роприятий, отдельных действий; в Указании дается также предупреждение пользователю земельного участка: если он не выполнит всех требований, содержащихся в Указании, то материалы будут переданы в комиссию по контролю за использованием и охраной земель соответствующего (мест- ного) Комитета по земельным ресурсам и землеустройству для привлечения нарушителя к ответственности; б) соста- вить Протокол о нарушении земельного законодательства (по форме), который направляется в названную выше ко- миссию; в) вынести постановление о наложении взыскания на лица, виновные в совершении земельного правонаруше- ния; г) предписать нарушителю Требование (по форме) о приостановлении работ, эксплуатации объекта, ведущихся с нарушением земельного законодательства; в Требовании указывается также срок, в течение которого надлежит устранить допущенные недостатки, и предупреждение, что если работы будут продолжаться без устранения наруше- ний, то по предписанию госинспектора будет прекращено финансирование работ; д) направить банку или другой ор- ганизации, финансирующей работы, Предписание (по форме) о прекращении финансирования (кредитования) строительства, эксплуатации объекта. Оно вручается нарушителю, если он не выполнит определенных действий по приостановке работ, указанных в Требовании госинспектора. Лишь после устранения тех нарушений, ко- торые были зафиксированы в Требовании госинспектора, последний дает правонарушителю Уведомление (также по форме) о праве возобновить приостановленные работы. И одновременно с этим посылается Уведомление о возобнов- лении приостановленного финансирования (кредитования) работ. Исполнение решения госинспектора. Как известно, исполнение судебного решения обеспечивает судебный ис- полнитель. Исполнение решения госинспектора любой служ- бы государственного контроля обеспечивается самим го- синспектором. В этих целях инспекторы Госкомзема, сани- тарно-эпидемиологического и строительного надзора имеют книгу (журнал) учета выявленных земельных правонаруше- ний, ведут записи в ней о принятых мерах, добиваются восстановления нарушенных прав, делают отметки об ис- полнении предписаний и указаний по вопросам надлежащего исполнения требований земельного и экологического зако- нодательства. Согласованная деятельность государствен- ных органов земельного контроля и общественности с неп- ременным участием экологических служб предприятий, уч- реждений и организаций позволяет своевременно предупре- дить правонарушения, повысить эффективность работы всей системы земельного контроля и надзора в стране. 5.Разрешение земельных споров При использовании земель могут возникать такие ситуации, когда действия участни- ков земельных отношений, включая государственные орга- ны, либо их необоснованное бездействие (уклонение от исполнения обязанностей) могут нарушить чьи-то права и интересы. Например, происходит самовольный захват или незаконное использование одним лицом земельного участ- ка, предоставленного другому субъекту, нарушение усло- вий аренды, правил строительства (необоснованное, про- тивозаконное действие) или невозвращение в установлен- ный срок временно предоставленного участка, неприведе- ние участка в надлежащее состояние (необоснованное без- действие). Возникающие при этом разногласия, конфликты и представляют собой земельные споры. Земельные споры могут возникать не только между собственниками земли, землепользователями, арендаторами, землевладельцами, но и между ними, с одной стороны, и государственными орга- нами - с другой. Например, по поводу отвода и изъятия земельных участков (несогласие с решением об изъятии земли о сроках или размерах отвода, условиях и размерах возмещения стоимости убытков). Причиной споров могут быть как действительно злонамеренные действия (бездейс- твия), так и заблуждения одной из сторон по поводу сво- их прав, обязанностей и интересов, т.е. неправильного их понимания. Поэтому нарушения прав субъектов, а стало быть, и сами земельные споры могут быть как действи- тельными, так и мнимыми. В первом случае земельный спор разрешается путем восстановления нарушенных прав и ин- тересов, во втором - путем разъяснения истинных право- мочий. Земельный спор может быть осложнен присутствием нарушения права на жилой дом или другое строение (га- раж, дача, садовый дом и т.д.). Это случается, когда возникает необходимость изъятия земельного участка для государственных или общественных нужд и сноса (перено- са) строения. Далее, в связи с проведением земельной реформы часты претензии граждан, предприятий, организа- ций к государственным органам и должностным лицам, выз- ванные необоснованным отказом в предоставлении земель- ного участка, его приватизации, государственной регист- рации прав на участок, выдаче документов и др. В этих случаях участники спора равны перед законом, несмотря на то, что одна из сторон в споре является представите- лем органа государственной власти. Однако такое положе- ние складывается лишь тогда, когда конфликт относится к категории земельного спора. Нельзя считать земельным спором разногласия о принадлежности земельного участка к тому или иному административно-территориальному обра- зованию (району, селу и т.д.), в границах которого осу- ществляются полномочия той или иной местной администра- ции. Территория - понятие государственного права, когда речь идет о государственной границе субъекта Российской Федерации, и административного права, когда речь идет о полномочиях органа государственного управления на под- ведомственной ему территории. Все вопросы о территори- альной принадлежности земельного участка, а отсюда и вопрос о том. орган какой территориальной администрации должен рассматривать данный земельный спор, решаются в административном порядке и - что важно отметить - вне процедуры земельного спора. Так, если земельные участки фермера, сельскохозяйственного кооператива располагают- ся на территории двух районов, земельный спор будет рассматриваться органом того района, на территории ко- торого находится данный участок. Владелец земли не мо- жет здесь сам себе выбирать судью в своем споре. Это спор о территориальных границах, а не земельный спор1. Применение законодательства о земельных спорах - слож- ная проблема, так как ст. 115-123 ЗК, регулирующие по- рядок разрешения земельных споров, признаны недействую- щими Указом Президента Российской Федерации "О приведе- нии земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" от 24 декабря 1993 г.2 Поэтому судам и государственным орга- нам, рассматривающим земельные споры, приходится руко- водст _________________________________________________________ 1 См. Дикусар В.М. Земельные споры и их разрешение по законодательству Российской Федерации /Право и эко- номика. 1995. ь 17-18. С. 107-110 2 САПП. 1993. ь 52. Ст. 5085. _________________________________________________________ воваться иными нормативными актами, которые дают ответы на вопросы, возникающие при урегулировании тех или иных конфликтов. Так, права граждан и порядок обжалования незаконных действий администрации определены Законом Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 27 ап- реля 1993 г. ь 486-11. Процедуры рассмотрения фактов о нарушении земельного законодательства установлены в инструкциях по этим вопросам, утвержденных государс- твенными органами земельного и экологического контроля. При судебном разбирательстве жалоб и исков пострадавших от нарушений пользователей земли необходимо руководс- твоваться нормами Гражданского кодекса Российской Феде- рации о возмещении убытков, а также нормами Гражданско- го процессуального и Арбитражного процессуального ко- дексов Российской Федерации. Если судебному рассмотре- нию земельного спора предшествует административное его разбирательство, то орган, принявший к рассмотрению данный спор, действует согласно той его компетенции, которая определена законодательством о местном самоуп- равлении, функциях государственных органов управления в области землепользования и проведения земельной рефор- мы. По новому законодательству Российской Федерации при любых земельных спорах гарантируется судебная защита прав пользователей земли, на каком бы титуле это поль- зование ни осуществлялось (частная собственность, по- жизненное наследуемое владение, бессрочное пользование, аренда). Кроме названных имеются другие нормативные ак- ты, которыми необходимо руководствоваться при разреше- нии тех или иных земельных споров. Так, земельные права крестьянских (фермерских) хозяйств определены Законом Российской Федерации "О крестьянском (фермерском) хо- зяйстве"от 27 декабря 1990 г.2 Порядок возмещения убыт- ков пользователям земли урегулирован постановлением Со- вета Министров - Правительства Российской Федерации от 28 января 1993 г., которым утверждено Положение о по- рядке возмещения убытков собственникам земли, землевла- дельцам землепользователям, арендаторам и потерь сель- скохозяйственного производства3. Споры, связанные со строительством на соседних земельных участках, разреша- ются в соответствии с нормами и правилами, утвержденны- ми Министерством строительства Российской Федерации. Многие вопросы, возникающие при разрешении земельных споров, разъяснены в постановлениях Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражно- го Суда Российской Федерации. Это - постановление Пле- нума Верховного Суда Российской Федерации "О некоторых вопросах, возникших у судов при применении законода- тельства о земельной реформе" от 22 ап- _________________________________________________________ 1. ВВС. 1993. ь 19. Ст. 685. 2 ВВС. 1991. ь 1. Ст. 5. 3 САПП. 1993. ь 6. Ст. 983. _________________________________________________________ реля 1992 г., постановление Пленума Высше- го Арбитражного Суда Российской Федерации "О некоторых вопросах практики применения Закона Российской Федера- ции "Об охране окружающей природной среды" от 21 октяб- ря 1993 г.2, в котором наряду с общими разъяснениями экологического законодательства содержатся указания ар- битражным судам о практике применения положений земель- ного законодательства. Административный порядок разре- шения земельных конфликтов. Такие конфликты, как прави- ло, бывают настолько сложны, что без административного (властного) вмешательства компетентных государственных органов его невозможно решить полностью и окончательно. Поэтому законодательство допускает административное урегулирование земельных споров, не исключая, безуслов- но, и судебного их рассмотрения. Очень сложный земель- ный спор можно "утопить" з море судебных решений. Тогда как властное решение высокого органа государства может разрубить "гордиев узел". Нисколько не умаляя значение судебного разбирательства земельных споров, нельзя за- бывать о возможностях еще до суда урегулировать многие спорные проблемы в досудебном, административном поряд- ке. Закон допускает возможность обжалования решений лю- бых должностных лиц, если усматриваются в их решении причины для судебного обжалования и если данный спор подведомствен суду или арбитражному суду. Хотя согласно общим положениям российского законодательства допуска- ется судебное обжалование решений должностных лиц и ор- ганов управления, тем не менее это не означает, что весь поток жалоб должен направляться в суды. В целях более эффективного рассмотрения жалоб устанавливается перечень дел, подведомственных суду и арбитражному су- ду, о чем будет сказано ниже. Этот перечень хотя и при- мерный (ведь нельзя перечислить все ситуации), но он дает ориентиры подведомственности споров. Истец. жалоб- щик, потерпевший должен прежде всего подумать, в какой орган ему обращаться, чтобы спор его был рассмотрен быстро и справедливо. Если он не доверяет администра- тивному рассмотрению его жалобы, для него открывается возможность обратиться в народный суд или арбитражный суд. Административный порядок разрешения земельных конфликтов по законодательству субъектов Российской Фе- дерации различен. Общее состоит в том, что земельный спор возбуждается путем подачи одной из сторон конфлик- та мотивированного заявления. Вид мотивировки зависит от характера спора и сопутствующих ему обстоятельств. Обычно требуется документальное подтверждение заявлен- ных требований. Это условие является целесообразным, так как значительно облегчает процесс разбирательства. _________________________________________________________ 1. БВС. 1992. ь 7. С. 9-11 2 Вестник Высшего Арбитражно- го Суда РФ. 1994. ь 6. С. 40. _________________________________________________________ Рассмотрение жалобы начинается с подготовки материалов и предложений по существу спора. Эта работа возлагается на органы землеустроительной службы (местные земельные комитеты). В необходимых случаях образовываются специ- альные комиссии из депутатов местных представительных органов, представителей землеустроительных органов и специалистов сельского хозяйства. Срок рассмотрения зе- мельных споров - один месяц с момента подачи заявления. Жалобы рассматриваются при непосредственном участии за- интересованных сторон, которые вправе знакомиться с ма- териалами дела, делать из них выписки, представлять до- кументы и другие доказательства, заявлять ходатайства, давать устные и письменные объяснения, возражать против доводов и соображений другой стороны, получать копию решения по спору и т.д. Порядок исполнения решения за- висит от характера земельного спора (возврат самовольно занятого земельного участка, приведение его в надлежа- щее состояние, устранение помех в пользовании участком и т.п.). Поэтому он заранее законодательством не уста- новлен. Он указывается в самом решении. Судебный поря- док разрешения земельных споров. Как уже было сказано, приоритет принадлежит не административному, а судебному разбирательству земельных споров, хотя административное разбирательство и улаживание конфликта бывает более скорым. Подведомственность споров тем или иным судебным органам определена Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации (ст. 22) и Арбитражным процессу- альным кодексом Российской Федерации (ст. 20, 22). Если кратко определить разграничение подведомственности спо- ров, рассматриваемых народным судом и арбитражным су- дом, то можно констатировать: народные суды рассматри- вают, как правило, споры с участием граждан; арбитраж- ные суды рассматривают споры организаций, предприятий, учреждений и споры граждан, если они выступают в роли предпринимателей (в том числе споры крестьянских, фер- мерских хозяйств). Пленум Верховного Суда Российской Федерации издал постановление "О некоторых вопросах, возникших у судов при применении законодательства о зе- мельной реформе" от 22 апреля 1992 г. ь 61. Названным постановлением Пленума Верховного Суда Российской Феде- рации подведомственность споров судам определена таким образом. Суд вправе принять к производству и рассмотре- нию по существу дела по спорам, связанным с земельными отношениями, одной из сторон в которых являются гражда- не, за исключением занимающихся предпринимательской де- ятельностью [в том числе ведущих крестьянское (фермерс- кое) хозяйство]. Если спор у граждан возник в связи с осуществлением ими предпринимательской деятельности, а также по их жалобам на решения местной администрации, то _________________________________________________________ 1. ВВС. 1992. ь 7. С. 9-11. _________________________________________________________ дело подведомственно ар- битражному суду (ст. 20, 22 Арбитражного процессуально- го кодекса Российской Федерации). Кроме того, что важно для практики судов, постановление Пленума Верховного Суда дает при определении подведомственности споров и перечень основных категорий дел (конфликтных ситуаций). Остановимся на этих вопросах подробно. В постановлении Пленума Верховного Суда называются 15 наиболее часто рассматриваемых категорий дел. Это: 1. Требования о признании неправомерным отказа местной администрации в предоставлении земельного участка, в том числе для соз- дания крестьянского (фермерского) хозяйства, ведения личного подсобного хозяйства, строительства индивиду- ального жилого дома, для индивидуального садоводства и огородничества, сенокошения, выпаса скота. Суд может рассматривать спор только на стадии предоставления фер- мерскому (крестьянскому) хозяйству земельного участка. Когда же фермер уже начал свою предпринимательскую дея- тельность и у него возник спор, то дело подведомствен- но, конечно, арбитражному суду. При рассмотрении наз- ванных споров в судах надо иметь в виду, что размеры предоставляемых земельных участков крестьянским (фер- мерским) хозяйствам, а также для ведения личного под- собного хозяйства, строительства индивидуального жилого дома, для индивидуального садоводства и огородничества, сенокошения, выпаса скота установлены законодательством субъектов Российской Федерации неодинаковые. Следова- тельно, судам необходимо руководствоваться теми норма- тивными актами по данному вопросу, которые приняты дан- ным субъектом Российской Федерации. Если же такого акта субъектом Российской Федерации не принято, суд руко- водствуется законами СССР и РСФСР, если они не противо- речат законодательству Российской Федерации. 2. Жалобы на отказ в регистрации и выдаче государственных актов, удостоверяющих право собственности на землю, пожизнен- ного наследуемого владения, а также на отказ в регист- рации заключенного договора аренды земли. Работники профессионально-технического училища по решению адми- нистрации Староюрьевского района Тамбовской области по- лучили из специального фонда перераспределения земель 448 га сельскохозяйственных угодий для организации крестьянских (фермерских) хозяйств. Однако районный ко- митет по земельным ресурсам и землеустройству отказал в регистрации хозяйств и выдаче государственных актов на право собственности на землю должностным лицам училища - директору, его заместителю и другим, мотивируя свой отказ ссылкой на ст. 2 Указа Президента Российской Фе- дерации "О борьбе с коррупцией в системе государствен- ной службы" от 4 апреля 1992 г. Комитет по земельным ресурсам и землеустройству предложил должностным лицам ПТУ уволиться, и только после этого они по- лучат право заниматься предпринимательской деятель- ностью и им выдадут соответствующие документы, так как названная статья Указа Президента запрещает заниматься любой предпринимательской деятельностью служащим госу- дарственного аппарата. Прокурор района поддержал реше- ние комитета, а суд, куда обратились работники ПТУ, признал названные действия незаконными, основанными на неправильном толковании ст. 2 Указа Президента. Такое решение суда является правильным. Статья 2 Указа Прези- дента имеет в виду должностных лиц органов государс- твенной власти и управления. Должностные лица ПТУ не относятся к этой категории работников. Поскольку широ- кое толкование названного Указа Президента было частым явлением в практике комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, Комитет Российской Федерации по зе- мельным ресурсам и землеустройству дал нижестоящим ко- митетам своей системы органов Указания "О соблюдении правовых актов Российской Федерации при регистрации крестьянских (фермерских) хозяйств" от 15 декабря 1992 г. ь 23. Комитет Российской Федерации, указав о необхо- димости точного исполнения Указа Президента Российской Федерации по борьбе с коррупцией в системе государс- твенной службы, вместе с тем особо подчеркнул, что мож- но приостанавливать регистрацию крестьянских (фермерс- ких) хозяйств лишь в том случае, если главами этих хо- зяйств являются должностные лица органов государствен- ной власти и управления. После освобождения названных лиц от занимаемых ими властных должностей и передачи функций главы хозяйства другому лицу - члену хозяйства регистрация и выдача государственного акта должна быть произведена. 3. Требования о признании неправомерным прекращения местной администрацией права собственности на землю, пожизненного наследуемого владения и пользо- вания земельными участками и их аренды. Статья 39 ЗК, которая дает исчерпывающий перечень оснований прекраще- ния права собственности на землю, пожизненного наследу- емого владения и пользования земельными участками и их аренды, как известно, признана недействующей по Указу Президента Российской Федерации "О приведении земельно- го законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" от 24 декабря 1993 г. Из этого не следует, что иски граждан о неправильном лишении их земельных прав на землю не должны принимать- ся судами. По таким искам суд, на наш взгляд, вправе и должен руководствоваться ст. 36 Конституции Российской Федерации, которая гарантирует защиту земельных прав граждан. 4. Жалобы собственников земельных участков, землевладельцев и землепользователей на решение местной администрации о предварительном согласовании места раз- мещения объекта, для строительства которого необходимо изъятие земельного участка для государственных и об- щественных нужд. Согласование места размещения строи- тельства существенно затрагивает земельные права хо- зяйств-пользователей этой земли, так как положительное решение вопроса о размерах участка, его конфигурации решает судьбу землевладения. Статьи 28 и 29 ЗК опреде- ляют процедуру согласовании, которую нельзя нарушать, поскольку она гарантирует защиту законных интересов собственников земли, землевладельцев, землепользовате- лей и арендаторов. Задача суда - проверить соблюдение организациями, заинтересованными в изъятии спорных зе- мель, того порядка, который установлен ЗК. 5. Жалобы собственников земли, землевладельцев, арендаторов о признании недействительными актов, изданных государс- твенными или иными органами не в соответствии с их ком- петенцией либо с нарушением требований законодательст- ва. В этих случаях суды руководствуются законодательст- вом, определяющим правомочия государственного органа или должностного лица, принявшего обжалованное решение (положение о данном государственном органе, утвержден- ное Правительством Российской Федерации, устав госу- дарственного органа, инструкция, определяющая права и обязанности должностного лица, и т.д.). Основополагаю- щим законодательным актом здесь является Закон Российс- кой Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 27 апреля 1993 г. ь 4866-11. 6. Требования о признании преимуществен- ного права наследования земельного участка после смерти главы крестьянского (фермерского) хозяйства, а также о преимущественном праве наследования земельного участка для ведения личного подсобного хозяйства, жилищного, дачного, гаражного строительства, ведения предпринима- тельской деятельности, для садоводства и животноводс- тва, а также о наследовании права аренды. Порядок нас- ледования земли значительно отличается от того порядка, который установлен ГК. Земельный участок может наследо- ваться гражданином или крестьянским (фермерским) хо- зяйством не только в тех, случаях, когда пользуются землей на условиях пожизненного наследуемого владения, но и тогда, когда она предоставлена на праве частной собственности или аренды. Лица, владеющие землей на другом титуле (временное пользование земельным участ- ком, бессрочное пользование), не могут передавать ее по наследству. Если умерший пользовался земельным участком на условиях аренды, наследуется не земельный участок, а право его аренды (ст. 62 ЗК Российской Федерации). В отличие от норм гражданского законодательства наследуе- мый земельный участок переходит не просто к наследнику, как это происходит с обычным имуществом по нормам ГК, а к одному из членов данного крестьянского (фермерского) хозяйства. При этом требуется согласие всех членов крестьянского хозяйства. Поскольку член крестьянского хозяйства признается способным вести его, и к тому же по согласованию с другими его членами, то законодатель- ство (ст. 61 ЗК) не _________________________________________________________ 1. ВВС. 1993. ь 19. Ст. 685. _________________________________________________________ допускает каких-либо претензий на этот счет со стороны местной администрации или Комитета по земельным ресур- сам и землеустройству. Другое дело, если земельный участок передается не члену крестьянского хозяйства, а наследнику имущества умершего, т. е. гражданину, изъ- явившему желание вести крестьянское хозяйство. В этом случае требуется обязательное соблюдение условий, пре- дусмотренных ст. 58 ЗК: земельный участок может быть передан лицу, достигшему 18-летнего возраста, имеющему опыт ведения сельскохозяйственного производства, соот- ветствующую квалификацию или специальность. Таким обра- зом, завещатель ограничен в отношении своих наследников целым рядом условий. Он не может, например, использо- вать норму ГК, предоставляющую ему право завещать иму- щество по своему усмотрению. Он не может лишить права наследования членов крестьянского хозяйства в пользу наследников, которые не вели это крестьянское хозяйс- тво, даже если они признаются наследниками первой оче- реди по ГК. При отсутствии членов крестьянского хозяйс- тва земельный участок передается одному из наследников умершего, изъявившему желание вести крестьянское хо- зяйство. При наличии нескольких наследников выбор про- изводится на конкурсной основе, а споры о преимущест- венном праве наследования земельного участка, как и не- согласие с решением конкурсной комиссии местной адми- нистрации, рассматриваются судом. Если среди наследни- ков нет желающих вести крестьянское (фермерское) хо- зяйство, то в соответствии со ст. 61 ЗК земельный учас- ток передается по наследству в размерах, установленных для ведения личного подсобного хозяйства, обслуживания жилого дома либо для садоводства или животноводства. Таким образом, крестьянское (фермерское) хозяйство рас- падается, ликвидируется, а наследники получают земель- ные участки по нормам, принятым для других категорий граждан - в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации. 7. Требования о признании непра- вомерным отказа администрации в предоставлении служеб- ного надела, а также отказа в сохранении права пользо- вания служебным наделом за лицами, перечисленными в ст. 87 ЗК. При рассмотрении этих жалоб суды руководствуются ст. 87 ЗК и законодательством субъектов Российской Фе- дерации, принятым по вопросам обеспечения служебными земельными наделами отдельных категорий граждан: работ- ников транспорта, лесного хозяйства, лесной промышлен- ности, водного хозяйства, рыбного и охотничьего хозяйс- тва. Наиболее часты споры при увольнении работника-зем- лепользователя со службы. Поскольку земельный участок - служебный земельный надел предоставляется гражданам во временное пользование и в связи с работой на данном предприятии, то увольнение влечет за собой прекращение пользования земельным участком, но лишь в случаях, пре- дусмотренных законодательством субъекта Российской Фе- дерации. Однако судам необходимо иметь в виду, что ст. 87 ЗК устанавливает обязательное сохранение права на служебный земельный надел для ряда перечисленных в дан- ной статье лиц. Нарушать требования этой статьи ЗК субъекты Федерации не могут. К названным лицам относят- ся: работники, прекратившие трудовые отношения при пе- реходе их на пенсию по старости или инвалидности, один из членов семьи работников, призванных на действитель- ную срочную военную службу или поступивших на учебу, а также один из членов семьи работника, погибшего в связи с исполнением служебных обязанностей: для нетрудоспо- собного супруга и престарелых родителей - пожизненно, а для детей - до их совершеннолетия. Если же земельный участок у гражданина изымается (в случаях и на основа- нии законов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации), то за гражданином сохраняется право снять урожай сельскохозяйственных культур текущего года и только после этого прекращается право пользования зе- мельным участком. 8. Требования о возмещении убытков, причиненных изъятием, выкупом или временным занятием земельных участков для государственных и общественных нужд, ограничением прав собственников земельных участ- ков, землевладельцев, землепользователей или ухудшением качества земель в результате влияния, вызванного дея- тельностью предприятий, учреждений, организаций и граж- дан. При заявлении исков по поводу названных требований суды удовлетворяют их на основании п. 9-13 Положения о порядке возмещения убытков собственникам земли, землев- ладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства, утвержденного пос- тановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 28 января 1993 г.1 9. Требования о возме- щении убытков, причиненных в результате неправомерного занятия земельного участка, его загрязнения, порчи и других нарушений прав собственников земельных участков, землевладельцев и землепользователей. При рассмотрении таких исков суды руководствуются нормами гражданского законодательства о полном возмещении вреда (ст. 1064, 1069 ГК). 10. Требования о возмещении убытков, понесен- ных собственником земли, землевладельцем, землепользо- вателем в связи с проведением изыскательских работ (ст. 45, 46 ЗК). При удовлетворении названных требований не- обходимо руководствоваться не только ст. 45 и ст. 46 ЗК, но и ст. 15 ГК, а также Временным положением о по- рядке выдачи лицензий на право выполнения проект- но-изыскательских работ, связанных с использованием зе- мель. Это Положение утверждено Комитетом Российской Фе- дерации по земельным ресурсам и землеустройству 15 мар- та 1993 г. и опубликовано в газете "Экономика и жизнь" (ь 28, июль 1993 г.). 11. Требования о возмещении мест- ной администрацией стоимости произведенных затрат на улучшение земель в случае добровольного прекращения права пожизненного наследуемого владения и _________________________________________________________ 1. САПП.1993. ь 6. Ст. 983. _________________________________________________________ пользования земельными участками и их аренды, а также требования местной администрации к землевладельцу или землепользователю о возмещении ущерба, связанного с ухудшением качественного состояния и порчей земель. 12. Жалобы на решение местной администрации о предоставле- нии земельного участка другим лицам. Таким решением мо- гут быть ущемлены права и охраняемые законом интересы собственника, землевладельца, землепользователя (напри- мер, у собственника, землевладельца в результате реше- ния местной администрации уменьшаются размеры участка или они лишены подъезда к своим земельным участкам). 13. Споры между собственниками индивидуальных жилых строений, расположенных на смежных (соседних) земельных участках, об устранении препятствий в пользовании зе- мельным участком, в том числе и в случае, когда оспари- ваются его границы и размеры. 14. Споры между садовод- ческим товариществом и его членами; споры членов това- рищества между собой, а также споры между супругами, в том числе и бывшими, по поводу раздела земельного участка или определения порядка пользования этим участ- ком. 15. Споры между членами дачно-строительного коопе- ратива и кооперативом, а также споры членов дачно-стро- ительного кооператива между собой по поводу пользования земельным участком или его раздела. В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации, в част- ности, не названа одна часто встречающаяся в судебной практике категория споров, существенно затрагивающая интересы оздоровления экологической обстановки в регио- нах. Так, районные и областные администрации выносят решения о предоставлении земельных участков под различ- ные виды строительства, дачи, сады в таких местах, где строительство запрещено в целях охраны природы. В таких случаях граждане и их общественные организации вправе обратиться в суд с требованием об отмене вынесенного решения. Ленинградская региональная общественная орга- низация "зеленых" обратилась с иском в Ленинградский областной суд к правительству Ленинградской области об отмене его решения "Об отводе Ленинградскому оптико-ме- ханическому объединению им. В.И. Ленина земельного участка под организацию коллективного садоводства в Вы- боргском районе" от 22 ноября 1993 г. ь 950-р. По этому решению отводилось 21,4 га в лесах первой группы с вы- рубкой древесины. Дело в 1994 г. несколько раз рассмат- ривалось в Ленинградском областном суде, но всегда в иске "зеленым" отказывалось. Лишь после повторной жало- бы истца в Верховный Суд Российской Федерации было вы- несено решение от 19 мая 1995 г. Ленинградского област- ного суда, которым требования "зеленых" были удовлетво- рены полностью. Из материалов дела было видно, что ре- шение правительства Ленинградской области было вынесено в нарушение не одного, а нескольких законов. Во-первых, отводимый земельный участок находился в лесах первой группы, не подлежащих вырубке, которая допустима лишь в исключительных случаях и с разрешения Правительства Российской Федерации (ст. 22 Основ лесного законода- тельства Российской Федерации). Поэтому Ленинградская областная администрация не имела права выносить подоб- ные решения. Во-вторых, данный земельный участок нахо- дился в водоохранной зоне реки Гладышевки Карельского перешейка, что также не позволяло отводить участок под садоводство (ст. 99 действовавшего тогда Водного кодек- са РСФСР и изданные в ее исполнение нормативные акты). И наконец, в-третьих, по планам ведения лесного хозяйс- тва на территории, охватывающей, в частности, и этот участок, создавался заказник, с чем также обязано было считаться правительство Ленинградской области. Ленинг- радским "зеленым" пришлось приложить немало труда, что- бы доказать даже совершенно явное беззаконие, поэтому их опыт важен как судебный прецедент, показывающий пра- вильный вариант решения суда при обжаловании действий местных властей. Неподведомственны судам споры и жало- бы, связанные с предоставлением земель, их изъятием для государственных и общественных нужд, прекращением прав на землю, по вопросам аренды, отчуждения и приобретения земельных участков, а также иные земельные и имущест- венные споры, связанные с земельными отношениями, когда их участниками являются предприятия, их объединения, организации любых организационно-правовых форм, включая колхозы, а также граждане и их объединения, самостоя- тельно осуществляющие предпринимательскую деятельность, в том числе ведущие крестьянское (фермерское) хозяйс- тво, поскольку в силу ст. 20, 22 Арбитражного процессу- ального кодекса Российской Федерации указанные дела от- носятся к юрисдикции арбитражного суда. Рассмотрение земельного спора третейским судом. Такие суды создаются самими спорящими сторонами. Члены суда избираются из доверенных лиц в составе одного или нескольких судей - поровну от каждой стороны. Затем судьи избирают еще од- ного судью. Должно быть нечетное количество судей. Они могут рассматривать любой земельный спор, подведомс- твенный народному суду или арбитражному суду. О переда- че дела в третейский суд стороны заключают письменный договор (соглашение). Передача спора на рассмотрение третейского суда исключает возможность его рассмотрения в данный момент органами правосудия, т. е. народного суда или арбитражного суда. Третейский суд не связан правилами общего судопроизводства, но обязан выслушать объяснения сторон, изучить сущность конфликта. Решение третейского суда постановляется по большинству голосов и излагается письменно. Если решение третейского суда не исполнено обязанным лицом добровольно, то заинтере- сованная сторона может обратиться в народный суд или арбитражный суд - по подведомственности с просьбой вы- дать ей исполнительный лист. Народный судья (арбитр) вправе отказать в этом, если решение третейского суда противоречит закону. На данный отказ в 10-дневный срок может быть подана частная жалоба. После вступления в законную силу опре- деления судьи об отказе в выдаче исполнительного листа спор может быть передан на рассмотрение органов право- судия. Производство третейского суда передается на хра- нение в народный суд (арбитражный суд), в районе кото- рого происходило третейское разбирательство дела. Глава 9.Государственные и муниципальные земли, предоставление и регистрация земель 1. Право государственной и муниципальной собственности на землю Право государс- твенной собственности на землю исчисляется столетиями, а последние шестьдесят лет оно было в нашей стране иск- лючительным, т.е. другой земельной собственности не до- пускалось - было только пользование. Земли, находящиеся в собственности Российской Федерации и субъектов Рос- сийской Федерации, являются государственной собствен- ностью. Из государственных земель выделяются земли фе- дерального значения. К ним относятся земли, которые имеют общероссийское значение, правовой режим которых установлен федеральными законами или распоряжение кото- рыми осуществляется с согласия Правительства Российской Федерации. В состав земель федерального значения вхо- дят: - земельные участки для обеспечения нужд обороны и безопасности государства, охраны Государственной грани- цы Российской Федерации; - земельные участки, занятые федеральными энергетическими и космическими системами, объектами ядерной энергетики, оборонной промышленности, федеральными объектами связи, метеорологической службы, добывающей промышленности, топливно-энергетического комплекса, железнодорожного, воздушного, трубопроводно- го, речного, морского транспорта, федеральных автомо- бильных дорог, объектами федеральных органов государс- твенной власти, а также земли закрытых административ- но-территориальных образований, земли лесного и водного фондов федерального значения, земли федерального фонда резервных месторождений и других объектов недр, земли запаса федерального значения; - земельные участки госу- дарственных природных заповедников, в том числе биос- ферных, государственных природных заказников, нацио- нальных парков, природных парков, памятников природы, объектов историко-культурного наследия федерального и всемирного значения, лечебно-оздоровительных местностей и курортов, других особо охраняемых территорий феде- рального значения, охраняемых береговых линий; - зе- мельные участки Российской академии наук, отраслевых академий наук, научно-исследовательских учреждений, об- разовательных учреждений высшего профессионального, среднего профессионального и начального профессиональ- ного образования, общеобразовательных учреждений феде- рального значения, федеральных государственных опыт- но-производственных хозяйств, сельскохозяйственных на- учно-исследовательских, проектно-технологических и про- ектно-изыскательских учреждений, федеральных государс- твенных учебно-опытных и учебно-производственных хо- зяйств, племенных, элитно-семеноводческих хозяйств, го- сударственных мелиоративных систем, перечень которых утверждает Правительство Российской Федерации. Управле- ние и распоряжение государственными землями в пределах административно-территориальных границ субъектов Рос- сийской Федерации, за исключением земель федерального значения, органы государственной власти субъектов Рос- сийской Федерации осуществляют самостоятельно. Земли, находящиеся в государственной собственности, могут пе- редаваться муниципальным образованиям, гражданам и юри- дическим лицам для застройки, сельскохозяйственного производства и иных целей. В государственную собствен- ность могут приобретаться земельные участки посредством их выкупа у частных лиц, на основании дарения, в ре- зультате прекращения права муниципальной или частной собственности и на других основаниях, установленных за- коном. В ст. 224 ГК государственная собственность опре- делена как собственность, не являющаяся собственностью частной и муниципальной. Очень общее, но четкое опреде- ление. Государственная собственность вообще делится на федеральную и собственность субъектов Федерации. Ска- занное относится и к государственной собственности на землю. Здесь будет закон о разграничении земель на зем- ли федеральные и земли субъектов Федерации, о критериях разграничения, иначе субъекты земельных отношений "тя- нут одеяло на себя", стараются объявить земли своей собственностью, а в другую собственность предлагают пе- редавать по договору ненужную часть земель. Точно так же субъекты Федерации передают часть земель в муници- пальную собственность, но, конечно, не по договору, а просто своим решением. При разграничении земель необхо- димо иметь в виду, что все федеральные земли расположе- ны на территории (в границах) субъектов Федерации. Дру- гих федеральных земель нет и быть не может. Поэтому все земельные участки, занимаемые федеральными объектами (зданиями, сооружениями, предприятиями и др.), относят- ся к федеральной собственности. К федеральным землям относятся и другие земли, выделяемые для федеральных нужд и программ. Российская Федерация является самостоятельным субъектом гражданских и земельных отношений, и от ее имени высту- пают органы власти в рамках своих полномочий (ст. 124 - 127 ГК). Они распоряжаются только федеральньми землями и не вправе распоряжаться землями субъектов Федерации, муниципальными и частными землями. Субъекты Федерации также являются субъектами гражданских и земельных отно- шений. Они - собственники земли и других природных ре- сурсов на своих территориях. Вот почему так необходимы законы о разграничении имущества, и в том числе земли, на федеральную собственность и собственность субъектов Федерации. От имени субъектов выступают их органы влас- ти в пределах своей компетенции. Они осуществляют права владения, пользования и распоряжения "своей" землей (ст. 124 - 127 ГК) и не вправе распоряжаться федераль- ными, муниципальными и частными землями. В этой связи необходимо отметить, что иногда высказывается мнение, что гражданское право вообще не должно регулировать от- ношения государственной собственности на землю. ГК и раньше их регулировал. Ведь право собственности граждан и юридических лиц изначально возникло из права госу- дарственной собственности; в дальнейшем государство (его органы) могут предоставлять свои земли в собствен- ность граждан или пользование, в аренду, или продавать их. Здесь государство действует как собственник, на не- го распространяются правила ГК о юридических лицах; го- сударство в данных случаях - равноправная сторона в гражданских и земельных отношениях, в которых оно широ- ко участвует. Государство (в лице своих органов власти) может изымать земли (выкупать у собственников) для го- сударственных и муниципальных нужд. Но здесь государс- тво выступает уже не как собственник земли, а как пуб- личная власть. В ЗК необходимо четко определить пере- чень государственных и муниципальных нужд, для которых изымаются земли. Право муниципальной собственности на землю установлено в 90-х гг. Муниципальная собствен- ность на землю - это собственность муниципальных обра- зований. В муниципальной собственности находятся все земли в пределах черты поселений, за исключением зе- мель, находящихся в государственной собственности и пе- реданных в частную собственность, а также земельные участки за чертой поселений, переданные в муниципальную собственность органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В собственность муниципальных об- разований для обеспечения их развития могут дополни- тельно безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности. В муниципальную собс- твенность органами местного самоуправления могут приоб- ретаться земли у собственников земельных участков пос- редством их выкупа или на основании дарения, отказа от земельных участков и на иных законных основаниях. Уп- равление и распоряжение землями, находящимися в муници- пальной собственности, осуществляются органами местного самоуправления на основании нормативных правовых актов или непосредственным волеизъявлением граждан в соот- ветствии с ЗК, другими федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Объединение, обмен, пе- рераспределение муниципальных земель между муниципаль- ными образованиями производятся в соответствии с зако- нодательством субъектов Российской Федерации. Норматив- ные правовые акты органов местного самоуправления о ре- гулировании земельных отношений действуют на всей тер- ритории муниципального образования и обязательны для всех владельцев земельных участков независимо от форм собственности и других прав на земельные участки. Осо- бенности регулирования земельных отношений для городов, имеющих общероссийское значение (городов-курортов, го- родов-портов, пограничных городов и др.), устанавлива- ются федеральными законами и законами субъектов Рос- сийской Федерации. Земли, находящиеся в муниципальной собственности, могут передаваться гражданам и юридичес- ким лицам в постоянное (бессрочное) пользование, пожиз- ненное наследуемое владение или аренду на основании ре- шений органов местного самоуправления. Порядок передачи муниципальных земель в частную собственность в городс- ких поселениях может устанавливаться на основании феде- рального закона законами субъектов Российской Федера- ции. В соответствии со ст. 112 и 130 Конституции Рос- сийской Федерации и ст. 124 - 127 ГК муниципальные об- разования - это город, сельский район, поселок, сель- ский населенный пункт. От их имени выступают органы местного самоуправления, т.е. муниципальные органы, осуществляя права владения, пользования и распоряжения муниципальной земельной собственностью. Федеральными землями, землями субъектов Федерации и частными землями они не распоряжаются. В ГК нормы о муниципальной собс- твенности на землю также сформулированы очень кратко, без раскрытия и поэтому должны найти свое раскрытие в ЗК. Муниципальные земли также устанавливаются методом так называемого вычитания - это земли на муниципальной территории, за исключением земель федеральных, субъек- тов Федерации и находящихся в собственности физических и юридических лиц. Порядок отнесения земель к муници- пальной собственности устанавливается законодательными актами Российской Федерации (ЗК и другими правовыми ак- тами). В муниципальную собственность могут включаться также земли, приобретаемые по решению местной админист- рации у собственников земельных участков путем их выку- па в установленном порядке, а также земли, передаваемые из федеральных земель и земель субъектов Федерации. Му- ниципальные земли - это земли, занятые муниципальными объектами (школами, предприятиями, объектами и др.), земли общего пользования (улицы, площади, скверы, водо- емы, пляжи, лесные участки, парки, кладбища и др.). Распоряжение и управление муниципальными землями осу- ществляются органами местного самоуправления, т.е. му- ниципальными органами. 2. Предоставление участков из государственных и муниципальных земель Порядок, условия и нормы предоставле- ния земельных участков определяются законодательством. Гражданам и юридическим лицам земельные участки предос- тавляются в собственность, постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение, срочное пользование или аренду из муниципальных земель по реше- нию органа местного самоуправления; из государственных земель по постановлению уполномоченного органа госу- дарственной власти субъекта Российской Федерации, сог- ласованному в установленных случаях с Правительством Российской Федерации; из государственных земель, распо- ложенных на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, по постановлению Правительства Российской Федерации, согласованному с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Земельные участ- ки предоставляются посредством изъятия и отвода в нату- ре (на местности) на основании землеустроительной и градостроительной документации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Указанные органы обя- заны информировать население об имеющихся свободных и о готовящихся к освоению земельных участках и ежегодно публиковать в средствах массовой информации отчеты об использовании земель. Граждане и юридические лица, за- интересованные в предоставлении земельных участков из государственных и муниципальных земель, подают заявле- ния в органы исполнительной власти или органы местного самоуправления, обладающие правом предоставления соот- ветствующих земельных участков. В заявлении должны быть указаны цель использования земельного участка, его мес- тоположение и предполагаемые размеры, желаемое право владения, наличие (отсутствие) для выбора оптимального варианта отвода другого земельного участка. Подготовку материалов по изъятию и предоставлению земельных участ- ков осуществляют соответствующие комитеты по земельным ресурсам и землеустройству и органы архитектуры и гра- достроительства. Если в заявлении испрашивается конк- ретный земельный участок, соответствующий уполномочен- ный орган исполнительной власти или орган местного са- моуправления определяет необходимые согласования буду- щего предоставления участка с заинтересованными органа- ми (санэпиднадзора, госоргтехнадзора, пожарной инспек- ции и др.). Он же выясняет права и преимущества других лиц и владельцев соседних земельных участков, возмож- ность его использования по заявленному целевому назна- чению в соответствии с территориальным планированием использования земель и зонированием земель. При положи- тельном решении вопроса вырабатываются конкретные усло- вия передачи (продажи) земельного участка. Например, определяются обязательства по благоустройству террито- рии, сервитуты и т.д. Если заявитель испрашивает зе- мельный участок без конкретного указания его местополо- жения, предлагаются возможные варианты, чтобы можно был выбрать наилучший из них. Делопроизводство по заявлению ведется до тех пор, пока не будет подобран удовлетворя- ющий требованиям земельный участок или комиссия по вы- бору земельного участка не придет к заключению о невоз- можности предоставления в данной местности земельного участка для заявленной цели. Заявитель согласовывает с заинтересованными организациями необходимые условия от- вода земельного участка своими силами и за свой счет. Отказ в предоставлении земельного участка оформляется постановлением соответствующего органа исполнительной власти или решением органа местного самоуправления и должен быть мотивирован. Копия постановления или реше- ния об отказе вручается заявителю в семидневный срок после вынесения постановления или решения. Предоставле- ние земельных участков в собственность юридическим ли- цам осуществляется за плату. Предоставление земельных участков в собственность гражданам осуществляется за плату или бесплатно. Так, предоставление земельных участков в собственность гражданам может осуществляться бесплатно для: индивидуального жилищного строительства и личного подсобного хозяйства постоянным сельским жи- телям; коллективного садоводства и животноводства; дач- но-строительных кооперативов - земельные участки, пре- доставленные до 1 января 1992 г.; иных целей, предус- мотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Повторное бесплатное предоставле- ние земельных участков гражданам не допускается. Пре- дельные (максимальные и минимальные) размеры и коли- чество земельных участков, которые передаются гражданам из земель, находящихся в государственной или муници- пальной собственности, для ведения крестьянского (фер- мерского) хозяйства в расчете на хозяйство (с учетом числа его членов, специализации и оптимальных разме- ров), садоводства, огородничества, животноводства, дач- ного строительства в расчете на семью, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации, а для личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строи- тельства - нормативными правовыми актами органов мест- ного самоуправления. Предельные размеры (максимальные и минимальные) земельных участков, предоставляемых граж- данам в собственность бесплатно, устанавливаются зако- нами субъектов Российской Федерации. Предельные размеры обособленных водных объектов (замк- нутых водоемов искусственного происхождения и водоемов, не имеющих гидравлической связи с поверхностными водое- мами), которые могут находиться в частной собственнос- ти, устанавливаются законами субъектов Российской Феде- рации. Для иных не запрещенных законом целей предельные размеры земельных участков устанавливаются по утверж- денным нормам отвода земель для этих видов деятельности или в соответствии с градостроительной и проектной до- кументацией. Размеры земельных участков зависят от мно- гих объективных причин: наличия земель в данном районе, сложившихся традиций землепользования граждан в городе и на селе, целевого использования предоставляемых зе- мельных участков конкретными категориями граждан и т.д. По общему правилу установленные предельные размеры зе- мельных участков, предоставляемых гражданам, не должны превышаться. В некоторых случаях, прямо указанных в за- коне, допускаются исключения из этого общего правила. Так, согласно п. 5 Указа Президента Российской Федера- ции "О реализации конституционных прав граждан на зем- лю" от 7 марта 1996 г.1 площадь земель сельскохозяйс- твенного назначения, арендуемых для производства сель- скохозяйственной продукции, не ограничивается. Следова- тельно, гражданин может арендовать столько сельскохо- зяйственных угодий, сколько может обработать. Безуслов- но, он не может сдавать эти земли в субаренду другим лицам, так как подобные сделки с землей запрещены зако- ном. Или другой пример. Пунктом 3 Указа Президента Рос- сийской Федерации "О праве собственности граждан и юри- дических лиц на земельные участки под объектами недви- жимости в сельской местности" от 14 февраля 1996 г.2 размер и границы предоставляемого земельного участка, на котором расположен объект недвижимости, определяются (устанавливаются) как в соответствии с назначением дан- ного объекта, так и в соответствии с проектно-техничес- кой документацией. Если фактическая площадь предостав- ляемого в собственность земельного участка превышает установленный размер, то собственник объекта недвижи- мости уплачивает дополнительный земельный налог за часть площади сверх установленного размера. В Московс- кой области нормы земельных участков граждан определены решением Мособлсовета "О предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам на территории Мос- ковской области" от 16 декабря 1992 г. ь 4/28.3 Этим решением установлены следующие предельные размеры зе- мельных участков. В собственность или пожизненное нас- ледуемое владение (по желанию гражданина) предоставля- ются: __________________________________________________________ 1. РГ. 1996.12 марта. 2 РГ. 1996. 16 февр. 3 Вест- ник Мособлсовета. 1992. ь 5. С. 2 __________________________________________________________ - для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства - до 40 га; - для ведения садоводства - до 0,12 га; - для ведения животноводства - до 0,20 га. Земельные участки под дачами граждане вправе иметь в размере до 0,12 га. Если эти участки превышают названную площадь, то часть, превышающая предельный размер, не подлежит изъятию; она закрепляется за данным гражданином в пользование. Ука- зом Президента Российской Федерации "О реализации конс- титуционных прав граждан на землю" от 7 марта 1996 г. запрещено обязывать граждан выкупать указанные участки или брать их в аренду. Поручено Правительству Российс- кой Федерации представить в Государственную Думу проект федерального закона о бесплатном закреплении этих зе- мельных участков в собственность граждан. Положение Указа Президента Российской Федерации от 7 марта 1996 г. о запрещении навязывать гражданам выкупать или брать в аренду имеющиеся у них участки сверх предельной нормы распространяется и на граждан, ведущих крестьянское (фермерское) хозяйство, садоводство, животноводство, если они пользуются земельными участками, полученными до 1 января 1991 г. (т.е. до принятия Закона "О земель- ной реформе" от 27 декабря 1990 г.). В Московской об- ласти согласно названному решению Мособлсовета предель- ные размеры земельных участков для личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства ус- танавливаются на местах - решениями сельских, поселко- вых, городских администраций. Они могут быть разными и зависеть от возможностей органов местного самоуправле- ния. Решением Мособлсовета установлены также минималь- ные размеры земельных участков. Для ведения крестьянс- кого (фермерского) хозяйства - 2 га; в отдельных случа- ях районные и городские администрации имеют право пре- доставлять земельные участки для фермеров менее 2 га с учетом специализации хозяйства. При разделе земельных участков в садоводческом товариществе между наследника- ми установлен их минимальный размер - 0,02 га. По при- нятому Воронежской областной Думой Закону "О регулиро- вании земельных отношений в Воронежской области" от 25 мая 1995 г. предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, находящихся в собственности и аренде у граждан для ведения крестьянского (фермерс- кого) хозяйства, а также для садоводства, огородничест- ва, гаражного строительства, устанавливаются следующие: - для крестьянского (фермерского) хозяйства максималь- ные размеры - 100 га; минимальные - 2 га; - для садо- водства и огородничества максимальные размеры - 1500 кв.м; минимальные - 400 кв.м; - для гаражей максималь- ные размеры - 30 кв. м; минимальные - 18 кв.м (ст. 55 Закона). Предельный размер (количество) земельных долей граждан в сельскохозяйственных предприятиях Закон Воронежской области устанавливает не более 10 долей (паев). Пример- но таким же образом устанавливают нормы земельных участков, предоставляемых гражданам, и другие субъекты Российской Федерации. Не стремясь к излишней детализа- ции, законодательные органы оставляют решение некоторых вопросов на усмотрение органов местного самоуправления. Существуют особенности предоставления земельных участ- ков для застройки. В соответствии с территориальным планированием использования земель и потребностями раз- вития территории органы исполнительной власти и органы местного самоуправления по собственной инициативе объ- являют конкурсы и аукционы, на право застройки незаня- тых земельных участков из государственных или муници- пальных земель либо строительного подряда для промыш- ленных, транспортных, коммерческих и иных целей за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Рос- сийской Федерации, местных бюджетов или средств заст- ройщиков. При этом сообщается, на каком праве предос- тавляется земельный участок. Конкурсы и аукционы на право застройки объявляются в средствах массовой инфор- мации не менее чем за три месяца до их проведения. При этом аукцион может быть объявлен после получения необ- ходимых документов на будущий отвод земельного участка и определения основных показателей застройки. Конкурс проводится посредством выбора предложений заявителей, оптимально отвечающих требованиям устроителя конкурса. Конкурсы и аукционы на право застройки земельных участ- ков проводятся в соответствии с гражданским законода- тельством (ст. 447-449, 1057-1061 ГК). С победителем конкурса или аукциона не ранее чем по истечении месяч- ного срока заключается договор о предоставлении (прода- же) земельного участка на праве собственности, постоян- ного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуе- мого владения или аренды с определением всех обремене- ний, прав и обязанностей застройщика, в том числе по- рядка утверждения проектной документации, сроков начала и окончания строительства, минимальной стоимости строи- тельства, порядка расторжения договора при невыполнении обязательств и других условий. Итоги конкурса или аук- циона должны быть объявлены публично в средствах массо- вой информации не позднее чем через семь дней после за- вершения конкурса или аукциона. Решение конкурсной или аукционной комиссии может быть обжаловано в суд в ме- сячный срок и признано судом недействительным, если на- рушены правила проведения конкурса или аукциона, в том числе если ограничено число участников вследствие дейс- твий должностных лиц органов исполнительной власти или органов местного самоуправления либо других участников. В случае продажи земельного участка в собственность под застройку его начальная цена не может быть ниже норма- тивной цены. В случае, если на конкурс или аукцион явился единственный претендент, конкурс или аукцион считается несостоявшимся, а претенденту по истечении месяца земельный участок может быть предоставлен на об- щих основаниях. Свои особенности имеет порядок предос- тавления земельных участков под застройку при необходи- мости сноса зданий, строений, сооружений и изъятия зе- мельных участков. В этих случаях органы исполнительной власти и органы местного самоуправления могут объявить конкурс или аукцион на право застройки земельных участ- ков не ранее, чем будет утверждена, объявлена и заре- гистрирована в государственном земельном кадастре зона отчуждения земельных участков и другой недвижимости, на каком бы праве владения земельные участки ни находились у граждан и юридических лиц, и не ранее выкупа их нед- вижимости. Средства на финансирование отчуждения зе- мельных участков утверждаются представительным и зако- нодательным органом Российской Федерации для государс- твенных и общественных нужд Российской Федерации; зако- нодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации для государственных и общественных нужд субъектов Российской Федерации; органом представи- тельной власти местного самоуправления для муниципаль- ных нужд при условии, если зона отчуждения предусмотре- на в генеральном плане поселения или плане застройки, согласованных или откорректированных органами исполни- тельной власти субъектов Российской Федерации, и финан- сирование отчуждения осуществляется за счет средств местного бюджета или специально выделенных для этого средств. Зона отчуждения земельных участков должна быть объявлена не позднее чем за год до изъятия земельных участков. Изъятие земельного участка ранее чем за год допускается с согласия его владельца. Граждане и юриди- ческие лица, получившие земельные участки из государс- твенных и муниципальных земель или в результате сделок с недвижимостью, вправе осуществлять строительство, снос или реконструкцию приобретенных ими зданий, строе- ний, сооружений в соответствии с градостроительным, жи- лищным законодательством и законодательством об охране природы при условии выполнения обязательств по обреме- нению земельных участков. Право начала строительства наступает после согласования и утверждения в установ- ленном порядке его проекта, получения разрешения на строительство от органов исполнительной власти или ор- ганов местного самоуправления в зависимости от принад- лежности земель. На земельных участках, предоставленных в срочное пользование, допускаются временные постройки, подлежащие по истечении срока сносу за счет средств владельца. Заявления граждан о предоставлении земельных участков для индивидуального жилищного строительства подлежат специальному учету и удовлетворяются по мере подготовки земельных участ- ков для отвода. В первую очередь удовлетворяются нужды лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий, участни- ков войны, инвалидов, многосемейных и т.п. Органы ис- полнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обязаны содействовать гражданам в организации кооперативов застройщиков. Граждане и юридические лица имеют право приобретатель- ной давности на право пользования земельными участками из государственных или муниципальных земель, которыми они владеют и пользуются непрерывно и открыто без юри- дического оформления ранее чем с 1 января 1991 г. Дан- ное правило распространяется на земельные участки для садоводства, животноводства, огородничества, индивиду- ального жилищного, дачного и гаражного строительства. Это означает преимущественное право таких лиц на юриди- ческое оформление земельных участков в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду в случае намечае- мой передачи земельных участков другим лицам для тех же целей. В случае изъятия таких земельных участков для другого целевого назначения лицам, имеющим право приоб- ретательной давности, должны быть предоставлены взамен земельные участки или возмещены убытки. Граждане и юри- дические лица имеют преимущественное право на приобре- тение в собственность земельных участков из государс- твенных и муниципальных земель, которыми они непрерыв- но, добросовестно и открыто пользуются более пятнадцати лет без юридического оформления своих прав, если на данные земельные участки не запрещается установление права частной собственности и если они продаются или передаются безвозмездно для того же целевого назначе- ния. В других случаях приобретательная давность на воз- никновение права собственности на земельный участок из государственных и муниципальных земель не распространя- ется. Право приобретательной давности устанавливается органами исполнительной власти, органами местного само- управления или в судебном порядке. Возникновение права собственности на основании приобретательной давности на земельный участок, принадлежащий другому собственнику, регулируется гражданским законодательством. Установле- ние границ земельного участка на местности и выдача зе- мельных документов составляют особую и немаловажную стадию. Право собственности и другие права граждан и юридических лиц на земельные участки, передаваемые из государственных и муниципальных земель, возникают после установления границ на местности, составления планов и описаний земельных участков, выдачи свидетельства о предоставлении земельных участков и их государственной регистрации. Предварительное определение границ земель- ного участка на местности и картах осуществляется при выборе земельного участка для отвода до принятия поста- новления о его предоставлении. После принятия постанов- ления уполномоченных органов о предоставлении земельно- го участка производится окончательное установление гра- ниц земельного участка на местности. Оно производится по правилам, предусмотренным законодательством о земле- устройстве. Выдаются свидетельство на право собствен- ности или пользования и план земельного участка - то- пографический план участка (в удобном для использования масштабе), на котором в его границах в условных знаках и обозначениях, применяемых в землеустройстве, показаны полностью вся ситуация и рельеф на момент последней съ- емки. Оформление свидетельства, подготовка плана и опи- сание земельного участка, установление межевых знаков осуществляются за счет средств получателя земельного участка, если иное не установлено законами субъектов Российской Федерации. План и описание земельного участ- ка, вынос его границ на местность выполняются организа- циями или гражданами, имеющими право на проведение зем- леустроительных работ, и после проверки на местности утверждаются соответствующим Комитетом по земельным ре- сурсам и землеустройству. Утвержденный план земельного участка становится неотъемлемой частью документов о предоставлении (продаже) земельного участка. Подлинные планы земельных участков хранятся в кадастровом деле, копии выдаются на руки владельцу земельного участка. В таком же порядке производится установление границ при отчуждении части земельного участка. Документы о праве на земельные участки, выданные органами местного само- управления, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах их полномочий, призна- ются на всей территории Российской Федерации. Права граждан и юридических лиц на земельные участки в целях их защиты и честного ведения дел подлежат государствен- ной регистрации. Записи о правах и об обязанностях собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земельных участков в документах государственной регист- рации являются основными правоустанав-ливающими доказа- тельствами в суде. Государственной регистрации подлежат как впервые возникающие права на земельные участки при их получении от государственных и муниципальных земель, так и приобретенные в результате сделок с земельными участками и другой недвижимостью (подробнее см. 3). Государство не гарантирует защиту и неприкосновенность незарегистрированных прав на земельный участок. 3. Государственная регистрация земельных участков и прав на них Общие правила государственной регистрации земельных участков и прав на земельные участки состоят в следующем. Земельные участки регистрируются в госу- дарственном земельном кадастре. Государственная регист- рация прав на земельный участок осуществляется по месту расположения земельного участка и включает внесение в государственный реестр (Поземельную книгу): - сведений о лице, приобретающем право на земельный участок; - описания земельного участка (категория земель, цель ис- пользования, виды угодий, площадь, доля в общем владе- нии, границы, кадастровый номер и другие характеристи- ки); - сведений об условиях договора о предоставлении земельного участка, о сервитутах, об ограничениях и об- ременениях в его использовании; - сведений о совершен- ных сделках и иных действиях по распоряжению земельным участком; - сведений о наложении запрета на совершение сделок с земельным участком; - решений уполномоченных органов о включении земельного участка в зону отчужде- ния для государственных или муниципальных нужд; - иных сведений, установленных федеральными законами и закона- ми субъектов Российской Федерации. Государственная ре- гистрация сделок с земельным участком осуществляется при наличии плана земельного участка, являющегося пред- метом сделки. Государственная регистрация прав на зе- мельный участок проводится в десятидневный срок с мо- мента поступления в орган государственной регистрации прав на земельный участок всех необходимых документов о правах на земельный участок. О произведенной государс- твенной регистрации прав на земельный участок выдается удостоверение с указанием в нем даты и номера регистра- ционной записи, сведений о регистраторе или совершается запись о государственной регистрации с указанием даты и номера регистрационной записи на документе, представ- ленном для государственной регистрации. При государс- твенной регистрации сделки с земельным участком, не влекущей за собой отчуждения земельного участка, соот- ветствующая запись о совершении сделки с земельным участком вносится в государственный реестр (Поземельную книгу). При совершении сделки с земельным участком, влекущей за собой отчуждение земельного участка, доку- мент продавца о правах на землю подлежит сдаче в орган государственной регистрации прав на земельный участок. Порядок государственной регистрации прав на земельные участки и связанную с ними недвижимость определяется федеральными законами о государственном земельном ка- дастре и о государственной регистрации прав на недвижи- мость и сделок с ней (см. также гл. 12). Основаниями для отказа в государственной регистрации прав на зе- мельный участок или сделок с ним являются: - отсутствие постановления органа исполнительной власти или решения органа местного самоуправления о предоставлении земель- ного участка из государственных или муниципальных зе- мель, договора, свидетельства о праве собственности на земельный участок, документа об оплате земельного участка в случае предоставления его из государственных или муниципальных земель за плату, других документов, предусмотренных федеральным законом о государственной регистрации прав на недвижимость и сделок с ней; - пря- мой запрет на предоставление земельного участка из зе- мель, изъятых из гражданского оборота или ограниченных в гражданском обороте; - отсутствие в представленных документах сведений, предусмотренных ЗК; - наличие в органе государственной регистрации прав на земельный участок документов, свидетельствующих о наличии спора о принадлежности данного земельного участка; - изменение целевого назначения земельного участка с нарушением ус- тановленных правил; - наличие в органе государственной регистрации прав на земельный участок постановления ор- гана государственной власти об изъятии земельного участка; - нарушение установленных норм общей площади земельного участка в результате сделки; - отсутствие документа об уплате регистрационного сбора. Наличие спора о границах земельного участка или о его обремене- нии и об ограничении не является препятствием для госу- дарственной регистрации сделки, если спор отражен в до- говоре, а также при наследовании. Наличие спора о при- надлежности или границах земельного участка подтвержда- ется определением суда, арбитражного суда о принятии дела к производству либо документом, выданным органом, уполномоченным рассматривать указанные споры в адми- нистративном порядке. В ст. 131 ГК говорится о регист- рации права собственности и других прав на недвижи- мость, в том числе на землю. Регистрация проводится в едином государственном реестре учреждениями юстиции. Система этих органов в настоящее время охватывает об- ласти, края, республики; имеются органы и в крупных го- родах. В районах имеются нотариальные конторы. Поручить им государственную регистрацию права собственности на имущество, и в том числе на землю, невозможно. Вносятся предложения в районах и городах создать филиалы реги- страционных органов юстиции. Кроме того, указанной статьей ГК предусмотрена кроме государственной регист- рации специальная регистрация отдельных видов имущества (в соответствии с законом). Такая специальная регистра- ция прав на землю осуществляется органом по земельным ресурсам и землеустройству (т.е. земельным комитетом). Это следует из ст. 261 ГК, в которой прямо называются специальные органы. Земельные органы проводят землеуст- ройство, определение границ участков и выдают документы на них. Глава 10. Ответственность 1. Общая характеристика Ответственность за нарушение земельного законо- дательства выступает как часть, вид юридической ответс- твенности, устанавливаемой российским законодательством за совершение различных правонарушений. Уголовным ко- дексом Российской Федерации устанавливается уголовная ответственность за земельные правонарушения, являющиеся преступлениями; уголовная ответственность не может быть применена, если она прямо не предусмотрена УК. Адми- нистративная ответственность устанавливается админист- ративным законодательством (КоАП) за административные проступки. Гражданско-правовая ответственность за граж- данско-правовые нарушения устанавливается гражданским законодательством (ГК). Возможна также и дисциплинарная ответственность за нарушения земельного законодательст- ва, являющиеся дисциплинарными проступками, устанавли- ваемая законодательством о дисциплинарной ответствен- ности, например трудовым законодательством (КЗоТ) и другими актами. Таким образом, в российском законода- тельстве предусматриваются четыре основных правовых формы ответственности - их, как правило, называют тра- диционными: дисциплинарная, административная, уголовная и гражданско-правовая. Каждая из этих форм ответствен- ности, как отмечалось выше, применяется за совершение соответствующего правонарушения - дисциплинарного прос- тупка, административного проступка, уголовного преступ- ления, гражданско-правового нарушения в области ис- пользования и охраны земель. Их понятие, виды, составы, содержание, меры ответственности предусматриваются в соответствующих отраслях законодательства, названных выше. В последнее время некоторые из них стали предус- матриваться непосредственно в земельном законодательст- ве. В ст. 125 ЗК предусмотрено, что за определенные зе- мельные нарушения устанавливается уголовная или адми- нистративная ответственность, а в ст. 126 предусматри- вается ответственность за причинение убытков и вреда, связанное с нарушением земельного законодательства. Хо- тя в ЗК ничего не говорится о дисциплинарной ответс- твенности, она очевидна и применяется в соответствии с трудовым законодательством. Таким образом, в земельном законодательстве предусмотрены все виды ответственности с отсылкой к соответствующему законодательству, которым они конкретизируются. Кроме традиционных видов ответс- твенности за земельные правонарушения ряд мер ответс- твенности за земельные правонарушения предусматриваются прямо в земельном законодательстве. Это - специальная ответственность, предусмотренная именно земельным зако- нодательством. В отличие от традиционных видов она на- зывается земельно-правовой. Она предусматривает в отли- чие от традиционных мер специальные земельно-правовые меры (например, по ЗК - лишение права землепользования, изъятие земельного участка). Земельно-правовая ответс- твенность является дополнительным, специальным видом ответственности за земельные правонарушения. Таково со- отношение и сочетание всех видов и форм ответственности за земельные правонарушения в законодательстве. Но пос- кольку они предусмотрены в земельном законодательстве, постольку можно и говорить об ответственности по зе- мельному законодательству, хотя меры ответственности предусматриваются разными отраслями законодательства. Большое практическое значение имеет вопрос о правильном разграничении земельных правонарушений. Преступление - это уголовно наказуемое деяние (бездействие). Преступ- ление - общественно опасное деяние, и этим оно отлича- ется от остальных правонарушений. Только общественно опасные деяния (преступления) "попадают" в УК. Сами же преступления отличаются друг от друга степенью общест- венной опасности, что отражается на тяжести мер наказа- ния. Так, например, порча земли - уголовное преступле- ние и одновременно административный проступок (ст. 254 УК и ст. 125 ЗК). При привлечении к ответственности конкретно решается вопрос о том, к какой ответственнос- ти привлечь виновного: к уголовной или административ- ной. В зависимости от тяжести, общественной опасности, общественного вреда может наступать уголовная или адми- нистративная ответственность. Одновременно за то же правонарушение виновный не может быть привлечен к двум видам ответственности. Иначе решается вопрос о граж- данско-правовой ответственности за имущественный ущерб. Она может быть самостоятельной или же к ней можно прив- лечь и виновного, привлекаемого к уголовной, дисципли- нарной, административной ответственности. То есть граж- данско-правовая ответственность может сопровождаться указанными видами ответственности. Гражданско-правовая ответственность - это имущественная ответственность за причинение имущественного ущерба. Поэтому, если нет та- кого ущерба, нет и имущественной ответственности. Адми- нистративный проступок - это деяние, как правило, не связанное с выполнением должностных функций или трудо- вой деятельностью. Поэтому за такое нарушение виновные лица привлекаются не в порядке подчиненности, а специ- ально уполномоченны- ми органами - государственными инспекторами, админист- ративными комиссиями. Дисциплинарный проступок - дея- ние, совершенное при исполнении работы, и меры воздейс- твия (предупреждение, выговор, отстранение от работы и др.) налагаются руководителем предприятия, организации на подчиненных работников, совершивших дисциплинарный проступок (например, руководитель сельхозпредприятия может наложить взыскание на рядового работника или бри- гадира за загрязнение земельного участка или неправиль- ное применение химических удобрений, приведшее к ухуд- шению земель). Каждое земельное правонарушение отлича- ется четырьмя характерными элементами: это объект пра- вонарушения, субъект правонарушения, объективная сторо- на правонарушения и субъективная сторона правонаруше- ния. Ответственность может наступать только при наличии всех 4 элементов, отсутствие хотя бы одного из них иск- лючает ответственность. Объектом земельного правонару- шения является земельный строй, установленный ЗК, дру- гими земельными законами. В качестве конкретного объек- та выступают: земля, конкретный земельный участок; зе- мельные распорядки, права собственников, владельцев, пользователей, арендаторов земли; нормы рационального пользования, требования к организациям и лицам о соблю- дении земельного законодательства. Объективная сторона земельного правонарушения - это конкретные деяния нару- шителя, составляющие суть и содержание правонарушения, посягающего на земельные интересы участников земельных отношений (например, то же уничтожение межевых знаков, самовольный захват и т.д.). Субъекты правонарушения в области земельного законодательства - это конкретные лица, физические или юридические, которые совершают правонарушения законодательства о земле. Причем это мо- гут быть как граждане Российской Федерации, других го- сударств, так и предприятия иностранных фирм, объедине- ний и др. Причем они должны обладать юридической пра- воспособностью и дееспособностью, т.е. способностью об- ладать правами и нести обязанности и самостоятельно осуществлять своими действиями эти права и обязанности. Субъективную сторону земельного правонарушения состав- ляет психическое отношение субъекта к совершаемому дея- нию, т.е. как он относится к совершаемому деянию: со- вершает его умышленно или по неосторожности, халатнос- ти. Таков элементный состав земельного правонарушения. При решении вопроса о привлечении к ответственности это надо знать и правильно применять, исполнять всем, кого это касается. При привлечении виновных к юридической ответственности за земельные правонарушения необходимо соблюдать установленные основания условия ответствен- ности. Основание ответственности - наличие закона, пра- вовой нормы, которыми предусмотрен тот или иной вид преступления. Условия ответственности установлены зако- нодательством, они делают возможным привлечение к от- ветственности, и отсутствие хотя бы одного из них дела- ет невозможным привлечение к ответственности. Такими условиями являются: 1) противоправное поведение; 2) на- личие вреда; 3) наличие причинной связи между вредом и деянием; 4) вина нарушителя. Без них не может быть привлечения к ответственности. Рассмотрим этот вопрос подробнее. Субъект правонарушения несет ответственность лишь в том случае, если его поведение, деяние (бездейс- твие) являются противоправными, т.е. если они нарушают закон. Если деяние не противоправное, т.е. если в зако- не не предусмотрена ответственность за такое правонару- шение, он не может быть привлечен к ответственности. Ведь в жизни иногда может случиться, что субъект совер- шает то или иное правонарушение, которое как бы счита- ется нарушением, однако не предусмотрено законом, а без закона нет и ответственности. Вред, причиняемый земель- ным правонарушением, может быть экономическим или эко- логическим. Экономический ущерб возникает при нарушении законных имущественных интересов собственника, владель- ца, пользователя или арендатора (загрязнение земли, снижение урожайности на целый ряд лет и др.). Экологи- ческий вред - вред земле как природному объекту. При- чинная связь между правонарушением и вредом подтвержда- ет, что вред возник именно по этой причине, а не по другой. Иногда прямая такая связь может отсутствовать, но имеется угроза причинения вреда (если это прямо пре- дусмотрено законом), тогда виновный также может привле- каться к ответственности. Но если это совсем не связано с действиями лица, оно не может привлекаться к ответс- твенности (стихийное бедствие и др.). Вина правонаруши- теля - обязательное условие привлечения его к ответс- твенности. Без вины нет ответственности. Вина может быть умышленной или неосторожной, неумышленной, халат- ной. В зависимости от этого устанавливаются разные меры наказания или взыскания. Указанные требования являются обязательными для всех видов ответственности. Коллекти- вы (предприятия, организации), их органы не могут быть привлечены к дисциплинарной или уголовной ответствен- ности, так как эта ответственность строго индивидуаль- на. К гражданско-правовой имущественной ответственнос- ти могут привлекаться как физические, так и юридические лица - причинители вреда. Ущерб, взысканный с предприя- тий и организаций, может быть затем взыскан по суду с должностных лиц и других работников этих предприятий, конкретных виновников причинения ущерба. Что касается административной ответственности, то до принятия нового ЗК (апрель 1991 г.) штрафы за земельные правонарушения могли налагаться только на граждан, но не на предприя- тия и организа- ции. Сейчас ЗК предусмотрены административные штрафы и для предприятий и организаций, что связано с рыночной экономикой (об этом говорится дальше). Завершая общую характеристику ответственности за земельные правонару- шения, следует подчеркнуть, что эта ответственность - важный фактор укрепления законности в земельных отноше- ниях и правопорядка, укрепления земельного строя стра- ны. Важный, но не главный и не единственный. Главным методом является убеждение, добровольное применение и исполнение законодательства, организаторская и культур- но-воспитательная работа, правовая пропаганда, разъяс- нение народу законодательства (на это и направлено нас- тоящее пособие), правовое воспитание людей, повышение их правосознания, чтобы уважение к закону было их лич- ным убеждением. И только в тех случаях, когда эти мето- ды "не срабатывают", применяется ответственность за правонарушения. Нет полных данных о применении этих мер, они еще не обобщались и не изучались. Но поступают сигналы о том, что порой они не применяются и не пол- ностью применяются; и, по существу, нарушители остаются безнаказанными, а законность и правопорядок от этого страдают. Это свидетельствует о низкой эффективности реализации законодательства. Когда говорят об эффектив- ности самого законодательства, то очень часто это сво- дится к утверждению о том, что законы плохие и поэтому они неэффективны. Вряд ли всегда это правильно. Очень часто условия эффективности находятся вне права, вне самого закона. Ухудшилась экологическая ситуация - ви- новат закон, он плохой? Нет. Его выполнение зависит от материальных и финансовых ресурсов, материально-техни- ческих средств, социально-экономических условий. Если бы они "приводились в действие" законы выполнялись бы, были бы эффективными. К этому надо стремиться. Земель- ные правонарушения и меры ответственности за них пере- числены в ЗК, где имеется специальный раздел XIV "От- ветственность за нарушение земельного законодательст- ва". Это и есть ответственность за земельные правонару- шения, так говорить будет правильнее. 2. Административная ответственность Статья 125 ЗК озаглавлена "Адми- нистративная и уголовная ответственность за нарушение земельного законодательства". В ней перечислено 12 зе- мельных правонарушений и предусмотрены административные штрафы, налагаемые на граждан, должностных лиц и на юридических лиц. Что касается уголовной ответственности то в статье сказано, что за указанные выше правонаруше- ния если они приобретают признаки уголовного деяния, законодательством может быть установлена уголовная от- ветственность. То есть административная ответственность прямо предусмотрена с указанием конкретных размеров штрафа, а в отношении уголовной ответственности сказа- но, что она может быть предусмотрена, т.е. делается от- сылка к уголовному законодательству. Здесь два интерес- ных практических вопроса. Первый. До нового ЗК адми- нистративные штрафы и их конкретные размеры в прежнем ЗК не указывались, а делалась отсылка к административ- ному законодательству. Указание штрафов прямо в ЗК, скорее всего, сделано для большего удобства пользования Кодексом. Ведь раньше эти штрафы предусматривались в КоАП. Действительно, в действующем КоАП (июнь 1984 г.) перечислены 9 земельных правонарушений и указаны конк- ретные штрафы за них. Они перечислены в соответствии со старым ЗК. Поскольку административные штрафы - это сфе- ра административного законодательства (КоАП), постольку штрафы, указанные в ЗК, обязательно должны быть указаны в КоАП. Таким образом, происходит дублирование, повто- рение одних и тех же норм в двух Кодексах. С точки зре- ния юридической науки и техники это недопустимо, так как не соответствует делению права на отрасли, приводит к смешиванию их. Но с точки зрения практически-примени- тельной, видимо, полезно. Так и сделано. Теперь эти нормы о земельных правонарушениях и штрафах за них, указанные в двух Кодексах, следует считать одновременно и земельно-правовыми, и административно-правовыми. Но ответственность - административно-правовая. Могут ли полностью совпадать перечисления земельных правонаруше- ний в ЗК и КоАП? В старом ЗК было 11 земельных правона- рушений, а в КоАП - 9. Два не были восприняты в КоАП. Это те, которые устарели (пользование землей в целях извлечения нетрудовых доходов), либо уточнены (исключе- но расплывчатое определение нарушения как бесхозяйс- твенного использования земли), либо просто не восприня- ты (непринятие мер по борьбе с сорняками, невыполнение условий снятия и хранения плодородного слоя почвы). Та- ким образом, поскольку это - административная ответс- твенность, надо было применять КоАП, а не ЗК. В будущих КоАП и ЗК они должны в точности совпадать, иначе воз- никнут трудности и противоречия в их применении. Сейчас пока применяются нормы ЗК (поскольку в нем указаны штрафы), но, когда будет принят новый КоАП, надо будет применять его совместно с ЗК, только чтобы не было раз- ночтений, противоречий в них. Еще интересный вопрос. До нового ЗК штрафы в соответствии с законом (Указ 1961 г.) налагались только на должностных лиц и граждан, а на предприятия и организации не налагались. Теперь ЗК предусмотрел наложение штрафов на предприятия и органи- зации. Оправданно ли это? Точки зрения на этот счет разные. С одной стороны, в условиях общенародной собс- твенности такие штрафы на предприятия и организации, по существу, означали перекладывание средств из одного го- сударственного кармана в другой. Такие штрафные санкции поэтому оказались неэффективными и в хозяй- ственных отношениях. Сейчас, в процессе разгосударс- твления и приватизации собственности на землю, эти штрафы на предприятия и организации являются полезными. Хотя сомнения сохраняются. Практика покажет, как лучше надо решать этот вопрос. О размере штрафов - это тоже интересно. Раньше в КоАП штрафы были очень малыми, сла- бо эффективными. И в литературе часто высказывались предложения о повышении штрафов. При этом ссылались на зарубежный опыт, где штрафы устанавливались достаточно высокие. В ЗК сейчас штрафы установлены высокие, порой даже очень высокие. Если такой штраф будет взыскан с фермера, семейного предприятия да плюс еще ущерб в та- ком же размере, предприятие (нарушитель) может обанкро- титься. Поэтому высокие штрафы помогут предотвратить земельные правонарушения предприятиями и организациями. Да и гражданами и должностными лицами также. В ст.125 ЗК предусмотрены следующие виды земельных правонаруше- ний. Самовольное занятие земельных участков. Данное правонарушение посягает на установленный земельный по- рядок. Этот порядок установлен ЗК. Земельные участки предоставляются решением местной администрации в собс- твенность, пожизненное владение, пользование, аренду. Заключается договор аренды или временного пользования. В этой связи любой самовольный захват земельного участ- ка любым лицом - юридическим или физическим - есть на- рушение установленного земельного распорядка. И кроме того, он приносит вред экономике, землепользователям, собственникам, арендаторам либо государству (если учас- ток захватывается из земельного запаса). Самовольное строительство на самовольно захваченном участке. Даже законные собственники, владельцы, пользователи обязаны соблюдать правила застройки. Они могут возводить пост- ройки и сооружения, но с соблюдением установленных пра- вил застройки. Если же лицо самовольно заняло участок и тем самым уже нарушило земельное законодательство, тем более оно не вправе проводить какую-либо застройку. Участок возвращается (собственнику, пользователю, вла- дельцу или государству), а постройка сносится нарушите- лем или за его счет без возмещения затрат. Захламление земель. Это нарушение отличается, например от загрязне- ния земель, тем, что участок захламлен отходами произ- водства - кирпичом, цементом, стройматериалами и т.д., в результате чего участок невозможно использовать по назначению, рационально. Поэтому данное нарушение также приносит определенный вред. Граждане - это собственни- ки, владельцы, пользователи, арендаторы земельных участков. Нарушение может быть совершено как умышленно, так и по небрежности, неосторожности, бесхозяйственнос- ти, халатности, непринятию мер по очистке участка. Заг- рязнение земель химическими и радиоактивными вещества- ми, производственными отходами и сточными водами. В от- личие от захламления загрязнение означает проникновение в почву таких веществ, которые отрицательно меняют ее химический состав, вредно влияющий на плодородие почв, снижают урожайность, делают продукцию вредной и опасной для людей и животных (в то время как захламление - это оставление на почве твердых нерастворимых предметов, а не веществ и их элементов). Загрязнителями могут быть как граждане, так и предприятия и организации: насосные станции, автопарки, заводы и фабрики (например, коже- венные, масложировые, бумажные и др.). И те и другие могут быть субъектами ответственности. Нарушение может совершаться как умышленно, так и по неосторожности, ха- латности, небрежности. Высокие штрафы устанавливаются в связи с тем, что данное нарушение приносит большой вред - снижение плодородия почв и снижение урожайности, иногда на несколько лет. Заражение земель бактериаль- но-паразитическими и карантинными вредными организмами. Данное правонарушение, как и предыдущее, также относит- ся к более вредным, так как подобное заражение может приводить к тем же вредным последствиям. Но в отличие от загрязнения заражение заключается в том, что в почву попадают, проникают, например, микробы, вредные для здоровья и жизни людей и животных, для сельхозпродук- ции. Субъектами-загрязнителями здесь могут быть, как правило, научно-исследовательские учреждения, ветбакла- боратории, опытные станции, имеющие дело с такими вред- ными организмами. Иногда субъектами могут быть и граж- дане, но реже. Нарушение может совершаться умышленно и по неосторожности. Порча и уничтожение плодородного слоя почвы. В отличие от загрязнения и заражения, кото- рые могут причиняться только химическими веществами и бактериологическими организмами, порча и уничтожение причиняются физическим воздействием (например, рытьем траншей, канав, проездом тяжелого транспорта, танков, установок и др.). Подобное физическое уничтожение или порча также могут надолго выводить из строя плодородную почву. Нарушение может совершаться главным образом умышленно, но в редких случаях не исключается и неосто- рожное поведение. Нарушение сроков возврата временно занимаемых земель. В соответствии с ЗК земли могут пре- доставляться во временное пользование (например, для геологоизыскательских работ, для подъездных путей при строительстве, сдаче в аренду и др.). В отличие от пре- дыдущего нарушения, где земли не отводятся, но им при- чиняется ущерб, здесь земля отводится на определенный, временный срок. По истечении этого срока такие земель- ные участки должны быть возвращены собственнику, вла- дельцу, пользователю, арендатору. Невозврат их в срок означает, по существу, продолжение пользования ими, но уже самовольное. Нарушение совершается умышленно. Субъ- ект нарушения - и граждане, и юридические лица. Невы- полнение обязанностей по приведению временно используе- мых земель в состояние, пригодное для использование по целе- вому назначению. Данное нарушение неразрывно связано с предыдущим. Временный землепользователь не только обя- зан вернуть участок по истечении срока (это - самостоя- тельное нарушение), но и в пригодном для использования состоянии, причем не только в пригодном, а для исполь- зования именно по целевому назначению (например, для сельхозпроизводства и др.). Данное нарушение совершает- ся умышленно. Нарушитель знает, что он обязан делать, но не делает. Нарушители - те же временные пользовате- ли, т.е. как юридические лица, так и граждане. Времен- ный землепользователь обязан провести все необходимые работы: распашку, восстановление плодородного слоя, ликвидацию всех повреждений почвы. Все эти работы вы- полняются им за свой счет. Если (в крайнем случае) он не делает этого, собственник (владелец) участка может это сделать за свой счет и взыскать с временного поль- зователя расходы. Проектирование, размещение, строи- тельство и ввод в эксплуатацию объектов, отрицательно влияющих на состояние земель. Прежде всего, может воз- никнуть затруднение: является каждое из перечисленных деяний оконченным нарушением или оконченное нарушение составляют все деяния вместе, в совокупности? Видимо, без ввода таких предприятий и объектов в действие отри- цательного воздействия не будет. Но, с другой стороны, такие действия без экологической экспертизы вообще не могут иметь места. В таких случаях на каждой стадии возможно прекращение проектирования, размещения и стро- ительства объектов и, кроме того, наложение штрафа на виновных. В каждом случае надо исходить из конкретных обстоятельств. Какие объекты имеются в виду? Любые, ес- ли они отрицательно влияют на состояние земель. Это мо- гут быть гидроэлектростанции, которые выводят огромное количество земель из сельхозоборота; гидромелиоративные сооружения, которые могут привести к иссушению земель или, наоборот, к их заболачиванию, подтоплению; различ- ные мелкие объекты, которые возводятся предприятиями и гражданами, и т.д. Действия нарушителей умышленные: они знают об отрицательных последствиях, но делают свое неправое дело. Особенно если это делается без экологи- ческой экспертизы. Без такой экспертизы вообще не долж- но быть никакого строительства. Искажение сведений о состоянии и использовании земель. В соответствии с ЗК каждый землепользователь по требованию земорганов и должностных лиц обязан давать правдивую информацию о количестве и качестве земель, их состоянии. Это необхо- димо, в частности, для выделения земель для крестьянс- ких (фермерских) хозяйств, для предоставления во владе- ние и пользование и т.д. От этих сведений зависит пра- вильное решение вопросов о предоставлении земель, а от неправдивой информации могут быть нарушены права граж- дан и организаций. В этом вредность данного земельного правонарушения. Нарушителями выступают граждане-собс- твенники, владельцы, пользователи, арендаторы; долж- ностные лица предприятий (колхозов, совхозов, предприя- тий и др.) - землепользователей; должностные лица зе- морганов, контрольных органов. Нарушение сроков расс- мотрения заявлений (ходатайств) граждан о предоставле- нии земельных участков и сокрытие информации о наличии свободного земельного фонда. По существу, здесь объеди- нены два самостоятельных правонарушения: нарушение сро- ков и сокрытие информации. Причем они касаются выделе- ния участка из земель запаса и из земель колхоза или совхоза (другой организации) при выходе их работников и образовании крестьянского (фермерского) хозяйства. В первом случае срок рассмотрения заявления (ходатайства) - не более 2 месяцев, а во втором случае - месячный срок. Эти два случая земельных правонарушений и штрафов за них предусмотрены и Законом о крестьянском (фермерс- ком) хозяйстве (ст. 7 и 8). Этот Закон говорит об от- ветственности виновных лиц, не расшифровывая их. А в ЗК прямо называются должностные лица. Имеются в виду как должностные лица колхозов и совхозов (допускающих воло- киту при рассмотрении заявлений), так и должностные ли- ца земельных комитетов, также допускающие волокиту. Сокрытие информации о свободном земельном фонде - также серьезное нарушение, ибо оно ведет к неправильному ре- шению вопросов, нарушению прав граждан, желанию соот- ветствующих лиц скрыть сведения о наличии земель. Унич- тожение межевых знаков. Как известно, межевые знаки ус- танавливаются на границах землепользования в натуре для отграничения земель одних землепользователей от других. Знаки создают условия для устойчивости прав землеполь- зования, границ землепользования. Уничтожение их ведет к нарушению прав землепользователей, В результате этого нарушения размер участка у одного землепользователя мо- жет уменьшиться, а у другого увеличиться. По существу, это нарушение может граничить с самовольным захватом земли. Межевые знаки могут быть уничтожены как юриди- ческими лицами, так и гражданами, причем умышленно или неосторожно. В связи с инфляционными процессами, как отмечалось выше, фиксированные суммы штрафов заменялись минимальными размерами (от одной до нескольких сумм) зарплаты гражданина или фонда оплаты труда предприятия, что означает упорядочение наложения и взыскания штра- фов. В ст. 125 ЗК далее сказано, что за указанные выше правонарушения законодательством Российской Федерации может быть установлена уголовная ответственность. Это - важное положение, важная норма. Все зависит от законо- дателя. Никто не может устанавливать разграничение ад- министративных проступков и преступлений, кроме законо- дателя. В каких же случаях это может быть? В зависимос- ти от объективных обстоятельств законодатель решает, какое правонарушение объявляется административным прос- тупком или уголовным преступлением. Как отмечалось вы- ше, по ЗК самовольный захват земельного участка и само- вольное строительство на нем одновременно указаны и как уголовное преступление, и как административный просту- пок. Преступлением признается общественно опасное деяние. Проступок таковым не признается. Все зависит от тяжес- ти, вредности деяния, конкретных обстоятельств дела, нарушения прав землепользователей и собственников, вла- дельцев и арендаторов, тяжести последствий, умысла и неосторожности. Вообще перевод проступков в преступле- ния и, наоборот, преступлений в проступки может проис- ходить постоянно. В одних случаях может быть декрими- на-лизация, в других - криминализация. Например, вполне возможно, что будет отменена уголовная ответственность за самовольный захват и самовольное строительство. Или, наоборот, может быть введена уголовная ответственность за сильное загрязнение и заражение земель, приводящие к огромному вреду, убыткам. Субъекты Федерации могут ус- танавливать и самостоятельно решать вопросы об адми- нистративной ответственности за земельные правонаруше- ния - ограничиться теми, которые указаны ЗК, или доба- вить новые правонарушения. Это - право субъектов Рос- сийской Федерации. Такие примеры уже имеются. В ЗК (ст. 125) далее сказано, что наложение штрафов и других взысканий не освобождает виновных от устранения допу- щенных нарушений. Это важная норма. Она отражает прин- цип и требование реального исполнения закона, обязан- ности любым юридическим лицом, гражданином, должностным лицом, совершившими правонарушение и привлеченными к административной ответственности. Порядок наложения и взыскания штрафов установлен ЗК и КоАП. Причем в КоАП речь идет об уполномоченных органах, а в ЗК эти полно- мочные органы прямо называются. Такими полномочными ор- ганами, налагающими штрафы за земельные правонарушения, в соответствии с Положением о государственном контроле за использованием и охраной земель являются: местные органы Госкомзема, органы санитарного и архитектурного надзора. Земельные комитеты могут налагать штрафы за любые земельные правонарушения; органы экологии - также за все, и особенно за эколого-земельные правонаруше- ния; органы саннадзора - за нарушения санитарных пра- вил; органы архитектуры - за нарушения строительных норм и правил. Штраф может налагаться не сразу. Инспек- тор, выявив нарушение, может дать письменное обязатель- ное указание об устранении нарушения. Это - пресека- тельные меры, но пока не меры взыскания. Вторично инс- пектор может объявить письменное предупреждение - это тоже мера административного взыскания. Если и после этого нарушитель не устраняет нарушения, на него нала- гается установленный штраф. Поскольку штраф указывается в пределах от и до, штраф может быть наложен в мини- мальной сумме, либо в максимальной сумме, либо в сумме в пределах "вилки". Это по усмотрению инспектора, в за- висимости от тяжести нарушения и его последствий, мате- риального положения нарушителя. Инспектор составляет акт и протокол о нарушении. Акт составляется при учас- тии народных депутатов, землеустроителей и других спе- циалистов и с участием нарушителя. Акт подписывается всеми участниками. Если нарушитель отказывается от под- писи, это не препятствует его составлению и передаче в орган, налагающий штраф. Полномочный орган (инспектор) рассматривает материалы о наложении штрафа в установ- ленном порядке в установленные сроки- от 5 до 15 дней. Штраф взыскивается в бесспорном порядке. Решение может быть обжаловано в суд, решение которого обязательно. Штрафы взыскиваются путем удержания из заработка или же путем списания со счета предприятия-нарушителя в банке. 3. Уголовная и гражданско-правовая ответственность В настоящее время новым УК предусмотрена одна статья (254) об уголовной ответственности за земельные право- нарушения-преступления. Но статья эта довольно обшир- ная, она предусматривает несколько составов преступле- ний под общим наименованием "Порча земли". В ней сказа- но: "1. Отравление, загрязнение или иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей сре- де, - наказываются штрафом в размере от двухсот до пя- тисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной дея- тельностью на срок до трех лет, либо исправительными работами на срок до двух лет. 2. Те же деяния, совер- шенные в зоне экологического бедствия или в зоне чрез- вычайной экологической ситуации, - наказываются ограни- чением свободы на срок до трех лет или лишением свободы на тот же срок. 3. Деяния, предусмотренные частями пер- вой или второй настоящей статьи, повлекшие по неосто- рожности смерть человека, - наказываются лишением сво- боды на срок от двух до пяти лет". В ст. 126 ЗК сказа- но, что предприятия, организации, учреждения и граждане обязаны возместить вред, причиненный ими в результате нарушения земельного законодательства. Это имуществен- ная ответственность, когда землепользователю причинялся имущественный ущерб, вытекающий из земельного правона- рушения. Такое же право и такая же обязанность предус- мотрены Законом о крестьянском (фермерском) хозяйстве. Убытки землепользователям причиняются и при изъятии зе- мель Для государственных и общественных нужд. Но это делается в со- ответствии с законодательством, правомерно, земельного правонарушения нет, поэтому здесь эти случаи причинения ущерба рассматривать не будем. В чем могут заключаться имущественные убытки землепользователя? Это ущерб, при- чиненный непосредственно земле, и ущерб, причиненный имуществу землепользователя на земле. Ущерб земле при- чиняется в рассмотренных выше случаях привлечения ви- новных к уголовной и административной ответственности. Ущерб имуществу - это ущерб, возникший у землепользова- теля в результате потравы и повреждения посевов и на- саждений (потравы скотом, техникой и др.); уничтожение или повреждение дома, сооружений, хищение техники, ско- та и другого имущества. Кто нарушитель-причинитель ущерба? Это могут быть и юридические лица, и граждане. Имущественная ответственность заключается в том, что причинитель возмещает причиненные убытки, т.е. претер- певает неблагоприятные имущественные последствия для себя и восстанавливает имущественные права и законные имущественные интересы потерпевшего. Эта ответствен- ность наступает при соблюдении следующих условий. Если ущерб причинен противоправным поведением при-чинителя; если в результате такого нарушения возник имущественный ущерб; если между наступлением ущерба имеется прямая причинная связь и если имеется вина причинителя. Иногда наступает ответственность и без вины, например, когда ущерб причиняется источниками повышенной опасности. Не возмещается имущественный ущерб, причиненный авариями, катастрофами, стихийными бедствиями. Здесь ущерб может возмещаться на иных условиях - например, из госбюджета оказывается помощь для ликвидации последствий аварии и т.д. Для подсчета размера ущерба имуществу создается комиссия в составе инспекторов госземкомитетов или ор- ганов охраны окружающей природной среды с участием спе- циалистов, а в небольших случаях проводится экспертиза. Из чего состоит размер ущерба? Из прямого ущерба и не- полученных доходов, упущенной выгоды. При повреждении или уничтожении посевов или насаждений - стоимость се- мян, амортизация техники, оплата труда и другие прямые затраты. Кроме того, взыскивается стоимость недополу- ченного урожая (средняя стоимость за последние 5 лет). При повреждении или уничтожении дома, построек, техники - их стоимость за минусом износа. Труднее определить размер ущерба, причиняемого загрязнением или заражением земли. Здесь ведь земля надолго выходит из сельхозобо- рота. И этот фактор также учитывается, надо учитывать время до полного восстановления плодородия почвы. Поэ- тому размер ущерба резко увеличивается. Неиспользован- ные затра-ты - это затраты на мелиорацию, многолетние плодовые насаждения. В каком порядке возмещаются убыт- ки, ущерб? Он устанавливается специальным законодатель- ством, а если его нет, то ГК в соответствии с ГПК Рос- сийской Федерации. Арбитражные суды руководствуются За- коном об арбитражных судах и Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации. Прежде всего, причини- тель может добровольно возместить ущерб в натуре. Он обязан привести земли в пригодное для их использования состояние. Он вправе добровольно выплатить сумму ущер- ба. В случае же гражданского спора этот спор решается народным судом (с участием граждан) или арбитражным су- дом (между организациями и предприятиями). 4. Земельно-правовые формы воздействия Помимо рассмотренных выше случаев ответственности за земельные правонарушения именно земельным законодательством предусматривалась еще специальная земельно-правовая ответственность. Она предусматривалась ст. 39 и 40 ЗК и ст. 32 Закона о крестьянском (фермерском) хозяйстве. Речь идет о прек- ращении права на землю. Крестьянское хозяйство прекра- щало право на землю при его ликвидации в случае неис- пользования земельного участка в сельскохозяйственных целях в течение одного года. и в случае использования участка методами, приводящими к деградации земли. Пос- кольку прекращалось крестьянское хозяйство, постольку изымался земельный участок. И изымался он при соверше- нии земельного правонарушения. В ЗК был предусмотрен ряд случаев принудительного прекращения права на землю за земельное правонарушение. Это - в случаях использо- вания земли не по целевому назначению: нерациональное использование земельного участка; использование участка способами, приводящими к снижению плодородия почв и к ухудшению экологической обстановки; систематической не- уплаты земельного налога и арендной платы; неиспользо- вание в течение одного года земельного участка для сельскохозяйственных целей. Здесь установлены изъятия: эти меры не применяются в течение первых трех лет к крестьянским хозяйствам и гражданам, имеющим участки для садоводства и огородничества. Это своего рода льго- ты при применении ответственности. Схематично и в общем виде прекращение и ограничение прав на земельные участ- ки может быть изложено так (подробнее в гл. 12): неко- торые формы земельно-правового воздействия, строго го- воря, не могут считаться ответственностью (так как нет правонарушений, за которые она должна наступать). Но мы их включаем в этот параграф потому, что они также несут отрицательные импульсы, носят негативный характер и должны быть известны гражданам в качестве возможных го- сударственных мер, предусмотренных до 1994 года. Право собственности, пожизненного наследуемого владе- ния, постоянного (бессрочного) пользования, срочного пользования, аренды и другие права на земельные участки прекращаются по основаниям, предусмотренным договором, из которого они возникли. Договор о предоставлении (продаже) органами исполнительной власти или органами местного самоуправления земельного участка гражданину или юридическому лицу может быть расторгнут по инициа- тиве любой из сторон, требованиям органов прокуратуры, специально уполномоченных органов государственной влас- ти по контролю за использованием и охраной земель в случае нарушения условий с последствиями, предусмотрен- ными договором, ЗК и гражданским законодательством. В случае заявления в письменной форме собственника, вла- дельца, пользователя, арендатора земельного участка об отказе от своих прав на него этот земельный участок поступает в состав государственных или муниципальных земель по принадлежности. В случае совершения собствен- ником, владельцем, пользователем, арендатором земельно- го участка действий, явно свидетельствующих о его отка- зе от прав на земельный участок (отъезда, неиспользова- ния земельного участка и др.), этот земельный участок по заявлению органа местного самоуправления, соответс- твующего Комитета по земельным ресурсам и землеустройс- тву принимается на учет как бесхозяйное имущество и ре- гистрируется в Поземельный книге. По истечении года со дня государственной регистрации земельного участка та- кой земельный участок по требованию уполномоченных ор- ганов возвращается в состав государственных или муници- пальных земель по принадлежности. Отказ от прав на зе- мельный участок не влечет за собой прекращение обязан- ностей собственника, владельца, пользователя, арендато- ра этого земельного участка до его приобретения другим лицом, но не более года с момента отказа или со дня го- сударственной регистрации как бесхозяйного имущества. Принудительное прекращение прав на земельный участок независимо от условий договора и форм собственности согласно ЗК 1991 г. производилось при: - использовании земельного участка не по целевому назначению или не по разрешенному использованию; - неустранении нарушений, предусмотренных ЗК, в сроки, установленные предписанием специально уполномоченных органов государственной влас- ти по контролю за использованием и охраной земель; - неиспользовании всего земельного участка сельскохозяйс- твенного назначения или его части сельскохозяйственным предприятием, учреждением и организацией, крестьянским (фермерским) хозяйством, садоводческим, животноводчес- ким, дачным кооперативом и их членами, личным подсобным хозяйством в течение года, а собственником земельного участка - в течение трех лет за вычетом времени на ос- воение земельного участка, мелиоративное строительство, восстановление после стихийных бедствий и иные обстоя- тельства, исключающие такое использование; - неисполь- зовании всего или части предоставленного для застройки земельного участка в течение двух лет, если сроки нача- ла и окончания строительства не установлены договором; - реквизиции земельного участка; - конфискации земель- ного участка; - изъятии (выкупе) земельного участка для государственных или муниципальных нужд; - отчуждении земельного участка, который не может принадлежать дан- ному лицу в соответствии с ЗК; - обращении взыскания на земельный участок по обязательствам собственника и арендатора этого земельного участка; - неуплате земель- ного налога в течение двух лет и непогашении задолжен- ности по уплате земельного налога в течение последующе- го года (полезно знать, от чего мы ушли всего три года назад). 1. Прекращение прав собственности, пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) поль- зования, срочного пользования земельными участками и их аренды с учетом правовых актов Российской Федерации и ее субъектов и практики их применения производится не- редко в следующем порядке. При выявлении указанных на- рушений на виновных граждан или юридических лиц специ- ально уполномоченными органами государственной власти по контролю за использованием и охраной земель налага- ется штраф в соответствии с ЗК. Одновременно с наложе- нием штрафа выносится предупреждение об устранении в срок до трех месяцев допущенных нарушений. При невнесе- нии платежей за землю органы государственной налоговой службы выносят предупреждение и сообщают соответствую- щему Комитету по земельным ресурсам и землеустройству о принятых мерах. 2. В случае неустранения нарушений спе- циально уполномоченные органы государственной власти по контролю за использованием и охраной земель, выявившие нарушения, вносят в орган исполнительной власти или ор- ган местного самоуправления, предоставившие земельный участок, представление о прекращении прав на этот зе- мельный участок. Прекращение прав на земельный участок не освобождает виновных лиц от возмещения причиненного ущерба. 3. В связи с прекращением прав на земельные участки принимаются постановления органов исполнитель- ной власти или решения органов местного самоуправления в соответствии с их компетенцией Собственнику, владель- цу, пользователю, арендатору земельного участка копия постановления или решения вручается обязательно 4. При несогласии собственника, владельца, пользователя арен- датора земельного участка с постановлением или решением о прекращении прав на земельный участок они вправе зая- вить об этом в орган, принявший постановление или реше- ние. В этом случае исполнение принятого постановления или решения не производит- ся, а требование о принудительном прекращении прав на земельный участок предъявляется в суд. Государственная регистрация прекращения прав на землю не производится до решения суда. 5. При выявлении нарушений на землях, арендуемых у граждан и юридических лиц, штраф налагает- ся на арендатора и ему выносится предупреждение с од- новременным уведомлением арендодателя о допущенных на- рушениях и необходимости принятия мер по их устранению или расторжению договора аренды. 6. Прекращение права собственности на земельный участок происходит в порядке выкупа, за исключением случаев реквизиции или конфиска- ции. Выплата выкупных цен может производиться в расс- рочку. Сведения о выкупных ценах подлежат опубликова- нию. Изъятие в целях предоставления для несельскохо- зяйственного и нелесохозяйственного использования сель- скохозяйственных угодий и земель лесного фонда с ка- дастровой оценкой, превышающей среднерайонный уровень, земель, занятых лесами первой группы, допускается при отсутствии других вариантов лишь в исключительных слу- чаях. Основаниями для принятия решения об изъятии зе- мельных участков у граждан и юридических лиц для госу- дарственных и муниципальных нужд являются, как правило, генеральные планы поселений, планы зонирования земель и иная утвержденная в установленном порядке градострои- тельная или землеустроительная документация. Изъятием земельных участков с находящейся на них недвижимостью или без нее для государственных и муниципальных нужд считается изъятие земельных участков в государственную или муниципальную собственность по решению федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органов мест- ного самоуправления за счет средств соответствующих бюджетов. Федеральные органы исполнительной власти, ор- ганы исполнительной власти субъектов Российской Федера- ции и органы местного самоуправления не вправе изымать земельные участки в принудительном порядке в целях пе- редачи другим лицам. Изъятие земельных участков или их частей для государственных или муниципальных нужд у собственников этих земельных участков осуществляется в порядке выкупа. При несогласии собственника земельного участка с предложенными условиями выкупа, в том числе с возможностью предоставления взамен другого земельного участка, соответствующий орган, принявший решение об изъятии и о выкупе земельного участка, вправе обратить- ся в суд с иском о принудительном изъятии и выкупе. В случае изъятия части земельного участка, если собствен- ник земельного участка не сможет использовать оставшую- ся часть по прежнему целевому назначению или она менее минимальной нормы, выкупается весь земельный участок. Плата (выкупная цена) за земельный участок, изымаемый для государственных и муниципальных нужд, сроки и усло- вия выкупа определяются соглашением с собственником зе- мельного участка, а в случае его несогласия - в судеб- ном порядке. В случаях стихийных бедствий, аварий, эпи- демий, эпизоотии и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, земельный участок или его часть по решению органов государственной власти могут быть изъяты для государственных и муниципальных нужд у собс- твенника земельного участка в порядке, установленном законом, с возмещением убытков (реквизиция). Лицо, у которого реквизированы земельный участок или его часть, вправе при прекращении действий обстоятельств, в связи с которыми произведена реквизиция, требовать возврата ему этого земельного участка или его части. В случаях наступления указанных обстоятельств и отсутствия необ- ходимости реквизиции земельного участка или его части они могут быть временно, на период действия этих обсто- ятельств, использованы для государственных и муници- пальных нужд с возмещением убытков, связанных с времен- ным ограничением прав владельца этого земельного участ- ка. Размеры компенсационных платежей за убытки владель- цу земельного участка могут быть оспорены им в суде. В случае объявления карантина и запрета хозяйственной де- ятельности на определенный период земельные участки не реквизируются, их собственникам, владельцам, пользова- телям, арендаторам возмещаются причиненные в связи с этим убытки. В случае невозможности возврата реквизиро- ванного земельного участка собственнику возмещается стоимость этого земельного участка. В случаях, предус- мотренных законом, земельный участок может быть безвоз- мездно изъят у собственника, владельца, пользователя, арендатора по решению суда в виде санкции за совершен- ные преступления или иные правонарушения (конфискация). Конфискация или реквизиция земельного участка может быть произведена в случаях, предусмотренных ГК. Такое решение может быть обжаловано в суд. Ограничение прав собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земельных участков в случаях возникновения государс- твенных или муниципальных нужд устанавливается в соот- ветствии с принятыми решениями о территориальном плани- ровании использования земель, о зонировании земель, об установлении публичных сервитутов и в иных случаях, ус- тановленных законом. В пригородных зонах и на резервных землях поселений в соответствии с генеральными планами поселений и зонированием земель могут ограничиваться предоставление земельных участков в частную собствен- ность граждан и юридических лиц из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, возве- дение зданий, строений и сооружений, а также инвестици- онная деятельность. В пригородных зонах и на резервных землях поселений пользование недрами и использование природных ресурсов ограничиваются или запрещаются в случаях, если такие действия могут создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб природным объектам или окружающей природной среде. Конкретный перечень ограни- чений по использованию земельных участков в при- городных зонах и на резервных землях поселений должен утверждаться органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправле- ния. По нашему мнению, изъятие или выкуп земельных участков для государственных и муниципальных нужд у граждан могут производиться после выделения по их жела- нию органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления другого земельного участка с зачетом его стоимости в выкупную цену; строительства на новом земельном участке жилых, производственных и иных зданий, строений и сооружений, аналогичных по назначению, взамен изымаемых, если иное не установлено соглашением сторон; возмещения в полном объеме всех других убытков, в том числе упущенной выго- ды. На наш взгляд, собственники, владельцы, пользовате- ли и арендаторы земельных участков должны быть не позд- нее чем за один год до предстоящего выкупа (изъятия) земельного участка уведомлены об этом органом, приняв- шим решение о выкупе (изъятии) земельного участка. Вы- куп (изъятие) земельного участка до истечения года со дня получения уведомления должен допускаться только с согласия собственника, владельца, пользователя и арен- датора земельного участка. Расходы, понесенные собс- твенником, владельцем, пользователем и арендатором зе- мельного участка на осуществление застройки земельного участка зданиями капитального типа и проведение других мероприятий, существенно повышающих стоимость земель, после уведомления о предстоящем выкупе (изъятии) зе- мельного участка возмещению не подлежат. Рыночная цена выделяемого взамен земельного участка, стоимость строи- тельства на новом земельном участке зданий, строений и сооружений взамен изымаемых в сумме не могут превышать стоимость изъятого имущества. 5. Возмещение убытков и потерь Постановлением Правительства Российской Федера- ции от 28 января 1993 г. ь 77 утверждено Положение о порядке возмещения убытков собственникам земли, землев- ладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства1. Согласно названно- му Положению убытки, причиненные пользователям земли изъятием или временным занятием их земельных участков для государственных и общественных нужд, а также огра- ничением прав пользователей земли, подлежат возмещению в полном объеме (кроме случаев установления охранных зон или округов санитарной охраны вокруг земель приро- доохранного, природ-но-заповедного и оздоровительного назначения). При ухудшении качества их земель в резуль- тате влияния, вызванного деятельнос-тью предприятий, учреждений, организаций и граждан, убытки воз _________________________________________________________ 1. САПП. 1993. ь 6. Ст. 483. (См. изменения, установленные пос- тановлением Правительства РФ от 27 ноября 1995 г. ь 1176, - СЗ РФ 1995, ь 49. Ст. 4808). _________________________________________________________ мещаются также в полном объеме. В стоимость убытков включается и упущен- ная выгода в расчете на предстоящий период, необходимый для восстановления нарушенного производства. При выкупе или продаже земельных участков убытки собственников земли, включая упущенную выгоду, учитываются в стоимос- ти (цене) выкупаемого или продаваемого участка. Возме- щение убытков, включая упущенную выгоду, производится предприятиями, учреждениями и организациями, которым отведены земельные участки, а также предприятиями, уч- реждениями, организациями и гражданами, деятельность которых вызывает ограничение прав пользователей земли или ухудшение качества их земель. Возмещению подлежат: стоимость жилых зданий, объектов культурно-бытового назначения, производственных и иных зданий и сооружений или затраты по их переносу на новое место; стоимость плодово-ягодных, защитных и иных многолетних насажде- ний, незавершенного производства; убытки (затраты), вы- зываемые возникающими неудобствами землевладения и зем- лепользования, убытки (затраты), необходимые для восс- тановления ухудшенного качества земель; убытки (затра- ты), связанные с ограничением права пользователя земли, упущенная выгода. Оценка жилых домов, объектов культур- но-бытового назначения, производственных и иных зданий и сооружений, расположенных на изымаемом или временно занимаемом земельном участке, а также находящихся за пределами этого участка, если дальнейшее их использова- ние окажется невозможным, производится по сметной стои- мости строительства новых зданий, объектов и сооруже- ний, равных имеющимся по полезной площади, вместимости, емкости и уровню механизации (по типовым проектам). Предприятия, учреждения и организации, которым отведены изымаемые земельные участки, по согласованию с заинте- ресованными пользователями земли вместо возмещения сто- имости расположенных на этих участках зданий, объектов и сооружений могут осуществлять своими силами и средс- твами (а также силами привлекаемых организаций) перенос их на новое место либо строительство новых зданий и со- оружений. В случае, если при строительстве новых зда- ний, объектов и сооружений предусматривается их модер- низация или расширение, то дополнительные затраты на это оплачиваются пользователем земли, для которого ве- дется строительство. Стоимость мелиоративных объектов, построенных за счет бюджетных средств до 1 января 1991 г. (т. е. до начала земельной реформы) и не переданных в собственность юридических лиц на землях которых они расположены, при изъятии или временном занятии земель- ных участков возмещается новыми пользователями земли местным администрациям, на территории которых располо- жены эти объекты, по действующим на момент изъятия зе- мель расценкам на мелиоративное строительство. Стои- мость указанных объектов по- строенных после 1 января 1991 г. за счет бюджетных средств, возмещается соответствующей местной админист- рации, за счет средств которой они были построены. В случае, если пользователи земли в процессе эксплуатации мелиоративных объектов несли затраты на их реконструк- цию или расширение, то при изъятии или временном заня- тии земельных участков указанные затраты подлежат воз- мещению понесшим убытки пользователям земли. При изъ- ятии или временном занятии земельных участков, в ре- зультате которого частично или полностью нарушается ра- бота оросительных, осушительных, противоэрозионньгх и противоселе-вых объектов и сооружений (систем), убытки определяются исходя из сметной стоимости работ на стро- ительство новых или реконструкцию существующих объектов и сооружений (систем), включая стоимость проектно-изыс- кательских работ, по нормам, расценкам и ценам, дейс- твующим на момент изъятия земель. Оценка водных источ- ников (колодцев, прудов, скважин и т.п.) производится по сметной стоимости работ на строительство новых вод- ных источников равного дебита и качества воды, включая стоимость проектно-изыскательских работ. Оценка плодо- носящих плодово-ягодных насаждений, а также защитных и других многолетних насаждений производится по стоимости саженцев и затратам на посадку и выращивание их до на- чала плодоношения или смыкания крон (в ценах на момент изъятия земель). Незавершенное строительство и неплодо- носящие плодово-ягодные насаждения оцениваются по фак- тически произведенным пользователем земли объемам работ и затратам в ценах на момент изъятия земель. Убытки (затраты), вызванные возникшими неудобствами в исполь- зовании земли (образование островов при наполнении во- дохранилищ, нарушение транспортных связей, разобщение территории коммуникациями и т.п.), определяются суммой единовременных затрат на строительство дамб, мостов, дорог, подъездов, других сооружений, а также на приоб- ретение лодок, катеров, паромов и иных транспортных средств. Убытки (затраты), необходимые для восстановле- ния ухудшенного качества земель, включают затраты на проведение почвенных, агрохимических и других специаль- ных обследований и изысканий, а также мероприятий, обеспечивающих восстановление качества земель, и опре- деляются проектной документацией. Убытки (затраты), связанные с ограничением права пользователей земли, включают затраты на выполнение строительных, мелиора- тивных и иных работ, приобретение материалов и оборудо- вания, необходимых для восстановления сокращающихся объемов производства. Упущенная выгода является частью убытков пользователей земли, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков. Убытки в виде упущенной выгоды вызываются прекращением получения еже- годного дохода пользователями земли с изымаемых земель в расчете на предстоящий период, необходимый для восс- тановления нарушенного производства. Возмещение упущен- ной выгоды производится предприятиями, учреждениями и организациями, которым отведены изымаемые земельные участки, в размере единовременной выплаты, равной дохо- ду, теряемому в течение периода восстановления нарушен- ного производства. Ежегодный доход исчисляется по фак- тическим объемам производства в натуральном выражении в среднем за 5 лет и ценам, действующим на момент изъятия земель. Размер ежегодного дохода рассчитывается с прив- лечением данных налоговых инспекций и в необходимых случаях корректируется в расчете на предстоящий период в соответствии со сложившимися темпами инфляции. Упу- щенная выгода исчисляется умножением величины ежегодно- го дохода на коэффициент, соответствующий периоду восс- тановления нарушенного производства. При этом применя- ются следующие коэффициенты: Продолжитель- Коэффициент Продолжитель- Коэффициент ность периода пересчета теря- ность периода пересчета теряевосстановления емого еже- год- восстановления мого ежегодного нарушенного ного дохода нарушенного дохода производства производства 1 год 0,9 8-10 лет 5,6 2 года 1,7 11-15 лет 7,0 3 года 2,5 16-20 лет 8,2 4 года 3,2 21-25 лет 8,9 5 лет 3,8 26-30 лет 9,3 6-7 лет 4,6 31 и более лет 10 Период восстановления нарушаемого производства устанавливается землеустроительным проектом по отдельным видам нарушае- мого и восстанавливаемого производства. Приведенный вы- ше порядок расчета упущенной выгоды используется также для ее исчисления в случаях ограничения права пользова- телей земли или ухудшения качества их земель, если дан- ные ограничения права или ухудшение качества приводят к снижению ежегодного дохода за период, после которого права пользователей и качество земель восстанавливают- ся. В случаях, когда изымаются земли, занятые плодоносящими плодово-ягодными насаждениями, упущенная выгода возме- щается за весь срок, включая год изъятия земель и год получения урожая плодово-ягодных насаждений на новых землях, равный достигнутому на изымаемых землях. Упу- щенная выгода, вызванная возникшими неудобствами в ис- пользовании земель (образование островов при наполнении водохранилищ, нарушение транспортных связей, разобщение территории коммуникациями и т.п.), исчисляется как де- сятикратная разница ежегодных затрат на эксплуатацию транспортных средств после изъятия земель, создающего неудобства, и до изъятия земель. Потери возмещаются предприятиями, учреждениями и организациями, которым предоставляются сельскохозяйственные угодья для несель- скохозяйственных нужд или чья деятельность приводит к ограничению использования, ухудшению качества сельско- хозяйственных угодий, а также предприятиями, учреждени- ями и организациями, вокруг объектов которых устанавли- ваются охранные, санитарные и защитные зоны (за исклю- чением случаев, когда эти зоны устанавливаются на зем- лях природоохранного, природно-заповедного и оздорови- тельного назначения). Потери сельскохозяйственного про- изводства, вызванные изъятием сельскохозяйственных уго- дий для использования их в целях, не связанных с веде- нием сельского хозяйства, выражаются в сокращении (без- возвратной потере) площадей используемых сельскохозяйс- твенных угодий или ухудшении их качества (снижении пло- дородия почв) под влиянием деятельности предприятий, учреждений и организаций и возмещаются в целях сохране- ния уровня сельскохозяйственного производства путем восстановления площадей сельскохозяйственных угодий и их качества. Потери возмещаются в размере стоимости ос- воения равновеликой площади новых земель с учетом про- ведения на них мероприятий по окультуриванию и повыше- нию плодородия почв до уровня плодородия изымаемых зе- мель (по кадастровой оценке). При определении затрат на эти цели под освоением новых земель (включая их окуль- туривание и повышение плодородия почв) понимается комп- лекс мероприятий по организации новых хозяйств и вовле- чению в сельскохозяйственное использование земель, за- нятых кустарниками, малоценными лесами, вырубками и другими несельскохозяйственными угодьями, путем прове- дения мелиоративных работ (осушение, орошение, культур- технические и другие мероприятия). Размер стоимости ос- воения новых земель взамен изымаемых для несельскохо- зяйственных нужд определяется исходя из нормативов, ко- торые обеспечивают на осваиваемых землях и улучшаемых угодьях производство сельскохозяйственной продукции в объеме не менее получаемого на изымаемых земельных участках или ранее получаемого до снижения их качества. Потери, вызванные ограничением использования или ухуд- шением качества сельскохозяйственных угодий под влияни- ем деятельности предприятий, учреждений, организаций, определяются в процентах от норматива стоимости освое- ния новых земель пропорционально снижению качества сельскохозяйственных угодий (по кадастровой оценке зе- мель). Для определения размера потерь используются пла- ново-картографические материалы, данные почвенных обс- ледований, земельного кадастра и мониторинга земель. Размеры потерь, связанные с изъятием земель, определя- ются на стадии предварительного согласования места раз- мещения объекта с уточнением при предоставлении земель. Если потери дополнительно выявились в период строитель- ства или после введения в действие объекта, то они оп- ределяются на основании фактического отрицательного воздействия объекта на качество прилегающих сельскохо- зяйственных угодий. Потери сельскохозяйственного произ- водства не возмещаются при: - предоставлении земельных участков для строительства мелиоративных систем на зем- лях сельскохозяйственного назначения; - предоставлении естественных кормовых угодий под строительство прудов рыбных хозяйств, рыбопитомников, нерестово-выростных хозяйств и рыбоводных предприятий; - отводе земель под индивидуальное жилищное строительство в границах насе- ленных пунктов; - изъятии земель или ограничении ис- пользования земель в случаях отнесения земельных участ- ков в установленном законодательством порядке к землям природоохранного, природно-заповедного, оздоровительно- го, рекреационного и историко-культурного назначения; - консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отхода- ми и радиоактивными веществами, в случаях, если винов- ные в деградации угодий и загрязнении земель юридичес- кие лица не установлены, а также в случаях, если винов- ные лица своевременно выполнили необходимые мероприятия по восстановлению деградированных сельскохозяйственных угодий и реабилитации загрязненных земель. Потери воз- мещаются в полном объеме при предоставлении сельскохо- зяйственных угодий во временное пользование с условием рекультивации нарушенных земель под несельскохозяйс- твенные угодья. Потери возмещаются в размере 50% от норматива при нанесении снятого плодородного слоя почвы на малопродуктивные или непродуктивные угодья за счет средств предприятий, организаций и учреждений, которым предоставляется земельный участок. Потери сельскохо- зяйственного производства подлежат зачислению на счет в банке соответствующей местной администрации. Статья 126 ЗК предусматривает возмещение убытков и вреда, причи- ненных нарушением земельного законодательства. Так. са- мо- вольно занятые земельные участки возвращаются по их принадлежности без возмещения затрат, произведенных за время незаконного пользования. Приведение земельных участков в пригодное для использования состояние при их захламлении или самовольном занятии, снос строений при самовольном занятии или самовольном строительстве, а также восстановление уничтоженных межевых знаков произ- водятся предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами, виновными в указанных нарушениях, либо за их счет. Предприятия, учреждения, организации и гражда- не обязаны в полном объеме возместить вред, причиненный ими в результате нарушения земельного законодательства. Раздел III. Что можем и должны мы Глава 11. Граждане,юридические лица и оборот земельных участков 1. Кто понимается под гражданами и физическими лицами? Прежде чем давать общую характеристику прав граждан и юриди- ческих лиц на земельные участки, надо определиться - что надо под чем понимать. Итак, по современному рос- сийскому законодательству граждане, т. е. мы с вами, могут приобретать те или иные права на землю, или зе- мельные участки. Так или иначе используя землю - разби- вается ли сад или строится дом, граждане и юридические лица становятся субъектами земельных отношений. Получив право на землю, мы вправе ее использовать (или, как еще говорят, можем реализовать свои права) таким образом, чтобы извлекать из земли максимум пользы для себя, но при этом не нарушать законных прав других граждан и не выходить за рамки прав, предоставленных нам. Но сначала разберемся в том, кто же такие граждане и кто такие юридические лица и почему земельное право (и не только земельное) называет их субъектами правоотношений. Кто может обладать правами на землю в качестве гражданина либо юридического лица? Или, может быть, земельному за- конодательству это все равно и, кем бы вы ни были, вы можете купить, продать либо арендовать землю? На самом деле не так все просто. И земля не такая обычная вещь, чтобы закон не обращал внимание на то, кто ею владеет, пользуется или распоряжается. Начнем с того, что разбе- рем, кто такие граждане. Вступая в любую игру, и мы это знаем, необходимо соблюдать ее правила. С большой долей допуска, то же можно сказать и о правовых отношениях. Вступая в такие отношения, человек уже и называется по-другому - или гражданин, или физическое лицо. И пра- во, в этом нет ничего обидного, просто, предоставляя те или иные права или налагая обязанности, закон часто бы- вает безразличен к вашему имени, отчеству, фамилии. Од- нако некоторые особенности человека праву все-таки не- безынтересны. Участники правоотношений должны обладать правоспособностью и дееспособностью. Что это значит? Правоспособность - это способность иметь гражданские права и нести обязанности. Она признается в равной мере за всеми гражданами и возникает в мо- мент его рождения и прекращается смертью1. Проще гово- ря, правоспособность - это основа, на которой у граждан возникают конкретные права и конкретные обязанности, в том числе и по отношению к земле. Обладая правоспособ- ностью, граждане (и об этом говорится в ГК) могут иметь имущество на праве собственности; наследовать и заве- щать имущество; заниматься предпринимательской и любой другой не запрещенной законом деятельностью; создавать юридические лица самостоятельно или совместно с другими гражданами и юридическими лицами; совершать любые не противоречащие закону сделки и участвовать в обязатель- ствах, иметь иные имущественные и неимущественные пра- ва2. Читателя не должно смущать то, что мы говорим о земельном праве, но при этом ссылаемся на Гражданский кодекс - основной закон гражданского права. Дело в том, что значительное количество общих положений гражданско- го права действует и для других отраслей права, и не только земельного. Разумеется, это относится и к вопро- сам право- и дееспособности. Если мы теперь перейдем от общих положений гражданского права к частностям земель- ного права, то у нас получится, что возможность полу- чить право на землю, как и на иное имущество, возникает у гражданина с момента рождения. Прекращение права на землю наступает либо со смертью собственника, либо с отчуждением права на данный земельный участок, в случа- ях, предусмотренных законодательством. Граждане имеют право заниматься на земле всеми не запрещенными законо- дательством видами деятельности, совершать с землей разрешенные законом сделки. Собственно, это и имел в виду Указ Президента Российской Федерации "О регулиро- вании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" от 27 октября 1993 г. ь 17673, который устано- вил, что граждане и юридические лица - собственники зе- мельных участков имеют право продавать, передавать по наследству, дарить, сдавать в залог, аренду, обмени- вать, а также передавать земельные участки или их часть в качестве взноса в уставные фонды (капиталы) акционер- ных обществ, кооперативов, в том числе с иностранными инвестициями. Однако помимо правоспособности земельному праву интересна и такая вещь, как дееспособность. Что это такое? По определению дееспособностью называется способность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их4. Разница здесь очевидна. Родившийся ребенок, обладая правоспособ- ностью, получает в наследство земельный участок на пра- ве собственности. Вырастая и приобретая с совершенноле- тием и дееспособность, гражданин поку- _________________________________________________________ 1 ГК. Ст. 17. 2ГК. Ст. 18. 3САПП. 1993. ь 44. Ст. 419. 4 ГК. Ст. 21. _________________________________________________________ пает дополнительный земельный участок и в результате совер- шенной сделки (другими словами, в результате совершения определенных действий) приобретает право частной собс- твенности на новый участок земли. Ограничимся этим при- мером, хотя практика земельно-правовых отношений может предложить еще множество. Предлагаем читателю порассуж- дать самостоятельно и перейдем к особенностям дееспо- собности. В отличие от правоспособности приобретение дееспособности подчинено некоторым условиям. Она насту- пает в полном объеме с наступлением совершеннолетия, т. е. по достижении восемнадцатилетнего возраста. Гражда- нин, не достигший восемнадцатилетнего возраста, приоб- ретает дееспособность в полном объеме со времени вступ- ления в брак. При этом, если брак расторгается пусть даже и до совершеннолетия, полная дееспособность все равно сохраняется за гражданином. Исключение из этого правила возникает только в том случае, если брак приз- нается судом недействительным. Тогда гражданин утрачи- вает приобретенную благодаря браку дееспособность в день вынесения судебного решения. Почему приобретение дееспособности требует совершеннолетия - понятно: если она связана с совершением определенных действий, то гражданин должен отдавать себе отчет в том, что он де- лает, и отвечать за свои действия. Другими словами, че- ловек должен быть способен совершать разумные действия и сознавать их значение1. В полном объеме для правовых отношений это возможно после восемнадцати лет. Однако, скажете вы, каждый из нас получает паспорт в шестнад- цать, а не в восемнадцать лет, и неужели гражданское право игнорирует этот факт и интересуется дееспособ- ностью граждан только с восемнадцатилетнего возраста? Вовсе нет. Во-первых, на основании ст. 26 ГК несовер- шеннолетние уже с четырнадцатилетнего возраста приобре- тают право на совершение ряда сделок самостоятельно (перечень этих сделок приведен в упомянутой статье), все другие сделки совершаются подростками с письменного согласия своих законных представителей - родителей, усыновителей или попечителя. Если какая-нибудь из сде- лок, требующих такого согласия, уже совершена, а о раз- решении на ее совершение подросток не позаботился, то она становится действительной только в том случае, если потом законные представители гражданина предъявляют письменное ее одобрение. Во-вторых, закону известно та- кое понятие, как эмансипация. Нет, представьте, речь идет не о женской эмансипации, в данном случае не это важно для Гражданского кодекса. А важно то, что несо- вершеннолетний, достигший шестнадцатилетнего возраста, может быть объявлен полностью дееспособным, если он ра- ботает по трудовому договору, в том числе по контракту, или с согласия родителей, усыновителей или попечителя занимается предпринима- _________________________________________________________ 1. Комментарий к ГК РФ. М., 1995. С. 43. _________________________________________________________ тельской деятельностью. Собственно, это и есть эманси- пация по ГК1. Она производится по решению органа опеки и попечительства, если на эмансипацию согласны оба ро- дителя, усыновителя или попечитель. Если такого согла- сия нет, она может быть объявлена по решению суда. А как быть с теми, кому еще не исполнилось даже четырнад- цати лет? Тем более читатель может напомнить, что пра- во, в том числе и на землю, может возникнуть у гражда- нина непосредственно с момента рождения. И получается, что малолетний обладатель земельного участка имеет на него право собственности, но продать или сдать в аренду его не может. Статья 28 ГК уточняет: не может этого сделать он сам, но за несовершеннолетних, не достигших четырнадцати лет, сделки, за исключением некоторых нез- начительных, перечисленных в этой статье, могут совер- шать только (и закон это ограничение подчеркивает осо- бо) их родители, усыновители или опекуны. При этом за- кон строго регламентирует действия законных представи- телей малолетнего по распоряжению его имуществом. Дело в том, что в соответствии со ст. 37 все того же ГК до- ходы малолетнего, как и любого другого подопечного гражданина2, в том числе доходы, причитающиеся такому гражданину от управления его имуществом, расходуются опекуном или попечителем (к ним закон относит также и родителей, и усыновителей) исключительно в интересах подопечного и с предварительного разрешения органа опе- ки и попечительства. Кроме того, опекун не вправе без предварительного разрешения органа опеки и попечитель- ства совершать, а попечитель давать разрешение на со- вершение сделок по отчуждению, в том числе и обмену или дарению, имущества подопечного, сдаче его внаем (в аренду), в безвозмездное пользование или в залог, сде- лок, влекущих отказ от принадлежащих подопечному прав, раздел его имущества или выдел из него долей, а также совершение любых других сделок, влекущих уменьшение имущества подопечного. Но и это еще не все. Опекун, по- печитель, их супруги и близкие родственники не вправе совершать сделки с подопечным, за исключением передачи имущества подопечному в качестве дара или в безвозмезд- ное пользование, а также представлять подопечного при заключении сделок или ведении судебных дел между подо- печным и супругом опекуна или попечителя и их близкими родственниками. Вот, собственно, и все, что может нас заинтересовать в зависимости возраста и дееспособности гражданина. Но законодательство знает и другие случаи, когда гражданин является совершеннолетним, но дееспо- собность его ограничена либо он вообще недееспособен. По каким причинам это может произойти? Недееспособным признается гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих дей- _________________________________________________________ 1 ГК.Ст. 27. 2. А им, как выясним дальше, может быть любой гражданин, на основании закона лишенный дееспособности. _________________________________________________________ ствий или руководить ими. Недееспособным признает граж- данина суд в порядке, установленном гражданским процес- суальным законодательством. Над таким гражданином уста- навливается опека1. Естественно, гражданин, признанный недееспособным, не теряет вследствие этого своей пра- воспособности. Сделки же от имени недееспособного граж- данина совершаются его опекуном. Суд может вновь приз- нать гражданина дееспособным, если отпадут основания, в силу которых он был признан недееспособным. Основания, по которым гражданин может быть признан недееспособным, могут быть самыми разнообразными. Среди тех, кто имеет право подать иск в суд, могут быть члены семьи гражда- нина, прокуратура, органы опеки и попечительства и др. Однако психическое состояние лица определяют не истцы и не суд, который только выносит решение, а судебно-пси- хиатрическая экспертиза, заключение которой и является основанием для принятия решения судебными органами. Кроме признания недееспособным законодательство опери- рует и таким понятием, как ограничение дееспособности. Статья 30 ГК гласит, что гражданин, который вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ставит свою семью в тяжелое материальное по- ложение, может быть ограничен в дееспособности в поряд- ке, установленном гражданским законодательством. Над ним устанавливается попечительство. Такой гражданин вправе совершать мелкие бытовые сделки. Совершать дру- гие сделки он может лишь с согласия попечителя. Но су- ществует и важная особенность. Имущественную ответс- твенность по совершенным им сделкам гражданин, признан- ный ограниченно дееспособным, несет самостоятельно. Также самостоятельно он несет ответственность и за при- чиненный им вред. Как и в случае признания гражданина недееспособным, суд может отменить своим решением огра- ничение дееспособности, если основания такого ограниче- ния отпали. Если вернуться к нашим земельным проблемам и обратить при этом внимание на дееспособность лиц, со- вершающих ту или иную сделку, то получится следующее: С достижением восемнадцатилетнего возраста граждане имеют право совершать любые сделки с землей, не запрещенные законом. Продать, купить или совершить иную сделку с землей совершеннолетний гражданин не может только в том случае, если суд признает его недееспособным. Гражда- нин, которого суд не лишил, а ограничил в дееспособнос- ти, сделки с земельными участками совершать может, но лишь с согласия попечителя. С четырнадцати до восемнад- цати лет также можно совершить любую сделку с землей, но тоже только с согласия или одобрения законных предс- тавителей. Граждане могут совершать сделки с землей, будучи совершеннолетними, обладающими полной дееспособ- ностью, и с шестнадца _________________________________________________________ 1. ГК. Ст. 29. _________________________________________________________ тилетнего возраста, если они эмансипированы в соответс- твии с гражданским законодательством. Что касается ма- лолетних граждан, то в земельных отношениях от их имени и в их интересах участвуют их законные представители. При этом все основные действия этих законных представи- телей регулируются гражданским законодательством (ГК и другими нормативными актами Российской Федерации). Су- ществует ли какая-нибудь особенная разница между терми- нами "граждане" и "физические лица"? Как ответить на этот вопрос? Дело в том, что законодательство принципи- альной разницы между этими двумя понятиями не устанав- ливает и ее не видит. Во многих случаях различные нор- мативные акты говорят о гражданах и при этом подразуме- вают не только граждан России, но и всех физических лиц. Между прочим, вспомним, какие физические лица из- вестны праву. Это граждане Российской Федерации, лица без гражданства и иностранцы (т. е. граждане иностран- ных государств). В принципе, говоря о гражданах в самом общем смысле, мы подразумеваем принадлежность человека к тому или иному государству. Но когда этот термин ис- пользуют те или иные отрасли законодательства, они до- бавляют в содержание еще и свое собственное прикладное значение. К примеру, гражданское законодательство уста- навливает для иностранцев и лиц без гражданства так на- зываемый национальный режим. Это значит, что физические лица - "неграждане" России обладают правоспособностью наравне с российскими гражданами. Это, так сказать, об- щий случай. Частные же случаи ограничения правоспособ- ности иностранных граждан и лиц без гражданства специ- ально оговариваются гражданским законодательством. Но и больше прав, чем имеют российские граждане, иные физи- ческие лица иметь не могут на основании все того же на- ционального режима. Если же говорить о земельном зако- нодательстве, то, хотя здесь и возникает своя специфи- ка, о которой мы поговорим позже, тем не менее и в зе- мельном праве России действует общее правило националь- ного режима. Вспомним в связи с этим положение Указа Президента "О регулировании земельных отношений и раз- витии аграрной реформы в России". Этот Указ говорит о гражданах вообще, нигде не оговариваясь, что это должны быть именно граждане Российской Федерации. Кроме того, Указ утвердил, что совершение сделок с земельными участками регулируется гражданским законодательством, в отношении к гражданству которого мы уже разобрались. И вообще российское законодательство стремится к тому, чтобы предоставить права на землю и иностранцам, и ли- цам без гражданства. Проект нового ЗК содержит в себе такое положение. Другое дело - каков объем прав на зем- ли России, предоставляемые лицам в зависимости от граж- данства. Здесь предвидятся и уже существуют некоторые особенности. Ограничения прав иностранцев и лиц без гражданства на российские земли - вещь вполне обосно- ванная. Однако не все существующие ограничения оправ- данны. Вот один из наиболее интересных примеров. Статья 5 Закона о крестьянском хозяйстве указывает, что право на создание крестьянского хозяйства и получение земель- ного участка для этих целей имеет каждый дееспособный гражданин РСФСР (Российской Федерации), достигший 18-летнего возраста. Что касается возраста, необходимо- го для получения земли для ведения крестьянского хо- зяйства, об этом поговорим подробнее в главе, специаль- но посвященной землям крестьянских хозяйств. А в том, что касается гражданства, действительно получается сво- еобразная вещь: "неграждане" Российской Федерации полу- чить землю для ведения крестьянского хозяйства, если исполнять эту норму Закона о крестьянском хозяйстве, не имеют права. Правда, авторам неизвестны случаи, когда иностранец хотел вести крестьянское хозяйство, а ему в этом было отказано, потому что он не гражданин РФ. Да и смысл такого запрета понятен не вполне. В самом деле, что было бы плохого в том, что кто-нибудь вне зависи- мости от гражданства захочет работать в сельском, и именно в крестьянском, хозяйстве? В конце концов не на благо ли нашей страны любая помощь в развитии аграрного сектора? Да и вред от использования земель крестьянских хозяйств не по назначению вряд ли зависит от государс- твенной принадлежности "вредителя". Наши отечественные, как можно представить, могут сделать на этом поприще не меньше, чем агенты иностранной разведки. Однако на теме гражданства и земель крестьянского хозяйства можно осо- бенно не заострять внимания хотя бы потому, что Закон о крестьянском хозяйстве - довольно старый по реформенным меркам и скоро ожидается принятие нового. И эта норма тоже будет пересмотрена. Нам это было интересно только в качестве иллюстрации. В том, что касается соотношения понятий "физическое лицо" и "гражданин", сделаем неко- торые выводы. Когда закон хочет подчеркнуть отношение лица к государству (Российской Федерации), слово граж- данин (Российской Федерации) приобретает особенный смысл, отличный от более общего понятия "физическое ли- цо". В случаях, когда принадлежность к государству не подчеркивается, слово "гражданин" означает то же, что и словосочетание "физическое лицо". То есть граждане в последнем случае - это и граждане Российской Федерации, и иностранцы, и лица без гражданства. На что еще может обратить внимание земельное право, включая граждан в земельный оборот в качестве субъектов? Это профессио- нальная принадлежность гражданина. Конечно, это проис- ходит не всегда, а в некоторых случаях. Первый - это опять-таки при предоставлении земель для ведения крестьянских хозяйств. Здесь Закон требует от тех, кто использует землю, навыка сельскохозяйственных работ или специальной сельскохозяйственной квалифи- кации1. Второй случай - это при предоставлении служеб- ных земельных наделов. Об этом случае подробнее мы по- говорим в соответствующем разделе книги. Все мы имеем равные права на землю. Как еще говорят, можем приобрес- ти или изменить эти права на общих основаниях. Однако существуют и особые случаи, зависящие от статуса граж- данина. ГК и ЗК регулируют общие вопросы реализации прав граждан на землю. Особенности, какие-либо специфи- ческие вопросы регулируются отдельными нормативными ак- тами - законодательными (законами, указами Президента и т.д.) или подзаконными (постановлениями Правительства, приказами министерств и ведомств). Такого рода особен- ностью современного земельного законодательства по от- ношению к субъектам земельных отношений является пре- доставление разного рода льгот гражданам в зависимости от их места жительства, статуса или других особенных причин. Примеры лежат близко. Времена, которые пережи- вает Россия, нельзя назвать самыми спокойными, и что такое локальные войны, в России знают не понаслышке. Людям, потерявшим кров, необходимо как-то обустраивать- ся. Некоторые получают статус беженцев и с этим стату- сом определенные льготные права на землю. Одним из нор- мативных актов, регулирующих эти вопросы, является, например, постановление Правительства Российской Феде- рации "О порядке формирования целевого земельного фонда для расселения беженцев и вынужденных переселенцев и режиме его использования" от 14 марта 1995 г. ь 249 с изменениями от 18 сентября 1995 г.2 Кроме беженцев зе- мельное законодательство выделило еще некоторые катего- рии граждан, которым на основании законодательства зем- ля может быть предоставлена на льготных основаниях. Это, например, казачьи общества. На основании постанов- ления Правительства "Об утверждении Положения о порядке формирования целевого земельного фонда для предоставле- ния земель казачьим обществам, включенным в государс- твенный реестр казачьих обществ Российской Федерации, и режиме его использования" от 8 июня 1996 г. ь 667 соз- дается данный фонд из земель запаса земель фонда пере- распределения. Президентом Российской Федерации 2 фев- раля 1996 г. был принят Указ ь 135 "О бесплатном пре- доставлении земельных участков для индивидуального жи- лищного строительства гражданам выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей3. Мос- ковский нормативный акт в своем названии упоминает сло- восочетание "льготные категории". Постановление прави- тельства города Москвы от 4 января 1994 г. ь 28-1 назы- вается так: и выделении земельных участков под садо- водство для военнослужащих и лиц льготных категорий, проживающих в городе. _________________________________________________________ 1. Закон о крестьянском (фермерс- ком) хозяйстве. Ст 4 2 СЗ. 1995. ь 1. Ст. 1060. 3 СЗ. 1996. ь 6. Ст. 537. Москве и Московской области"1. Есть и другие акты, содержащие в себе нормы о тех или иных льготах, связанных с использованием земли. _________________________________________________________ Помимо льгот по предоставлению земельных участков наиболее важным можно считать льготное налогообложение использования земли. Обо всем этом более подробно рассказывается в соответствующих разделах. Граждане могут пользоваться землей как единолично, так и вместе (юристы чаще гово- рят "совместно"). При этом не обязательно образовывать юридическое лицо. Граждане могут обладать общими права- ми на землю (право общей собственности, общего пользо- вания и т.д.) и без создания юридического лица. О том, каковы особенности общих прав на землю, рассказывается в разделах, посвященных тому или иному виду прав. В со- ответствии со ст. 256 ГК общей собственностью на землю обладают супруги, если они приобрели ее во время брака. Наиболее же наглядным примером такого совместного обла- дания правами является по современному законодательству крестьянское хозяйство. Еще недавно в соответствии с Законом о крестьянском (фермерском) хозяйстве всеми правами на землю наделялся глава хозяйства, теперь же в соответствии со ст. 257 ГК имущество (а значит, и зе- мельный участок) крестьянского хозяйства принадлежит его членам на праве общей совместной собственности. 2. Юридические лица, их виды и отношение к земле Все те вопросы, которые мы только что рассмотрели, касались граждан как таковых. Но вспомним, что одним из состав- ляющих содержание правоспособности граждан является право создавать юридические лица. А право на землю, как известно, по российским законам может быть предоставле- но юридическим лицам, равно как и гражданам. Напомним, что юридическим лицом называется особая организация граждан, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное иму- щество и отвечает по своим обязательствам этим имущест- вом, может от своего имени (т. е. от имени юридического лица) приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанность быть истцом и ответчиком в суде. Кроме того, по законодательству юри- дическое лицо должно иметь самостоятельный баланс или смету. Такое определение дает нам ст. 48 ГК. Кроме оп- ределения ГК перечисляет виды юридических лиц - это хо- зяйственные товарищества и общества, производственные и потребительские кооперативы, государственные и муници- пальные унитарные предприятия, в том числе дочерние предприятия, а также финансируемые собственником учреж- дения, общественные и религиозные организации (объеди- нения), благотворительные, иные фон _________________________________________________________ 1. Вестник мэрии г.Москвы. 1994. ь 4. Ст. 35. _________________________________________________________ ды, объединения юридических лиц (ассоциации и союзы). Отличия между этими видами юридических лиц существуют в том числе в объеме прав участников (учредителей) юриди- ческого лица на его имущество, а также в том, в какой степени участники отвечают по обязательствам юридичес- кого лица, а юридическое лицо по обязательствам участ- ников. Так же как и граждане, юридические лица обладают правоспособностью. Разница заключается в том, что обя- занности и права, которые могут иметь юридические лица, должны соответствовать их целям деятельности, предус- мотренным в учредительных документах. Сейчас многими видами деятельности юридические лица (впрочем, как и граждане) могут заниматься только после получения спе- циального разрешения (лицензии). Естесственно, что за- ниматься деятельностью, требующей лицензии, юридические лица имеют право только после ее получения. Правоспо- собность юридического лица возникает в момент его соз- дания, созданным же оно считается с момента его регист- рации. Юридические лица (организации) могут различаться по целям их создания. Для права важно, является ли эта организация коммерческой или нет. Если основная цель деятельности организации - получение прибыли, то это коммерческая организация. Некоммерческие организации, по определению ГК, не имеют извлечение прибыли в ка- честве основной цели Своей деятельности и не распреде- ляют эту прибыль между своими членами. Без каких бы то ни было изъятий все виды юридических лиц могут обладать правами на землю и быть участниками земельных отноше- ний. Но в зависимости от разновидности юридического ли- ца возникают особенности в правовом регулировании прав на землю таких организаций. Рассмотрим эти особенности, если они есть. Сперва обратимся к коммерческим органи- зациям. Как известно, это хозяйственные товарищества [полное товарищество, товарищество на вере (коммандит- ное товарищество)], и общества [акционерные общества (АО), общества с ограниченной или дополнительной от- ветственностью (ООО)]1. Все они сходны в том, что ус- тавный капитал этих организаций разделен на вклады (или доли) их учредителей (участников). И имущество, создан- ное за счет вкладов участников, а также произведенное и приобретенное хозяйственным товариществом или обществом в процессе его деятельности, принадлежит ему на праве собственности. Так установлено ГК.. То есть в хозяйс- твенных товариществах и обществах собственником земли, как и имущества, если она у них есть, является общество или товарищество, а не их члены. Участник товарищества или общества может внести в уставный капитал земельный участок, принадлежащий ему на праве собственности, но после этого участок переходит в собственность юридичес- кого лица и перестает быть собствен- _________________________________________________________ 1. ГК. Ст. 66. _________________________________________________________ ностью того, кто его внес. Другое, что приносит право собс- твенности на землю хозяйств и обществ, - это то, что землей, находящейся в собственности организации, как и всем имуществом, распоряжается организация. Это предпо- лагает особенный, не всегда простой порядок распоряже- ния землей юридических лиц. В полном товариществе участники занимаются предпринимательской деятельностью от имени товарищества и несут ответственность по его обязательствам принадлежащим им имуществом. Использова- ние земли в таком товариществе осуществляется в соот- ветствии с порядком управления, установленным ст. 71 ГК. Это значит, что распоряжение землей, как всякое действие по управлению имуществом, производится в пол- ном товариществе по общему согласию всех участников. Кроме того, законом предусматривается возможность, ког- да договором участники полного товарищества могут уста- новить случаи принятия решения большинством голосов его участников. Земля - чуть ли не один из наиболее важных видов имущества любого юридического лица. Поэтому впол- не возможен вариант, когда по договору между участника- ми распоряжение земельными участками полного товари- щества должно происходить по решению большинства голо- сов. В том, что касается взаимоотношений полного това- рищества и его членов, их прав на землю, среди прочих важных моментов необходимо учесть, что члены полного товарищества солидарно несут субсидиарную ответствен- ность по его (товарищества) обязательствам. Причем это касается всех так называемых товарищей - и учредителей товарищества, и тех, кто учредителем не является1. Суб- сидиарно (т. е. в части недостающего имущества юриди- ческого лица) отвечают все участники юридических лиц2. Разница между юридическими лицами заключается помимо все прочего и в том, до каких пределов распространяется ответственность участников юридического лица по его обязательствам. В полном товариществе участники отвеча- ют по его обязательствам всем своим имуществом, причем солидарно. Содержание солидарной ответственности раск- рывает ст. 323 ГК. При солидарной ответственности, ука- зывает эта статья, кредитор вправе требовать исполнения обязательства как от всех должников совместно, так и от каждого в отдельности, притом как полностью, так и в части долга. После того как мы разобрались в том, что такое полное товарищество, легче будет представить его как участника земельных отношений. Полное товарищество может быть собственником земли, а может от своего имени использовать землю на иных правовых основаниях (арендо- вать, пользоваться и т. д.). Участники товарищества мо- гут внести свой земельный участок или его часть в скла- дочный капитал товарищества или не вносить и сохранить право собственности на земельный участок за собой. Но если товарищество _________________________________________________________ 1. ГК. Ст. 75. 2 ГК. Ст. 56. _________________________________________________________ не сможет ответить по своим обязательствам (вернуть долг, оплатить услуги или покупку и др.) из-за недоста- точности имущества, за него отвечают участники товари- щества своим имуществом, и на земельный участок, пос- кольку он тоже является имуществом члена товарищества, также может быть обращено взыскание. Важный момент, ко- торый нам следует уяснить особо, и он свойственен для всех видов юридических лиц, связан с тем, что гражданин или юридическое, лицо, внося свой земельный участок или право на него (право аренды, например) в качестве доли в уставный капитал, теряет свои права на землю, которы- ми он обладал, и эти права переходят тому юридическому лицу, в чей уставный капитал этот земельный участок внесен. Возвращается это право только в том случае, ес- ли участник выходит из состава участников юридического лица, и по уставу и закону он может забрать свой пай или долю ( в нашем случае землю), - снова происходит переход права на землю от юридического лица к бывшему участнику. Другой важный момент взаимоотношений полного товарищества и его участников - это выход одного из участников из товарищества. Выходя из числа участников любого юридического лица, выходящий имеет право забрать принадлежащую ему долю имущества. Так вот, по закону1 участнику, выбывшему из полного товарищества, выплачи- вается стоимость части имущества товарищества, соот- ветствующая доле этого участника в складочном капитале, если иное не предусмотрено учредительным договором. По соглашению с участниками товарищества выплата стоимости может быть заменена выдачей имущества в натуре. Для зе- мельных отношений это значит, что, если участник внес в складочный капитал свой земельный участок, при выходе из товарищества обратно он может его получить только в том случае, если это предусматривается учредительным договором или если на это соглашаются остающиеся члены товарищества. В противном случае выбывающий член това- рищества вправе рассчитывать только на стоимость своего земельного участка, который остается в собственности полного товарищества. Правда, участник товарищества мо- жет выбыть из него и по-другому: участие в товарищест- ве, кроме выбытия участника с выделом доли, происходит и в том случае, когда участник передает свою долю (в том числе и земельный участок, если он есть) другому участнику, со всеми правами и обязанностями, которые сопутствуют этой доле2. Кроме перечисленных случаев, судьба земельных участков полного товарищества связана и с его ликвидацией. Порядок ликвидации юридических лиц, установленный ст. 63 ГК, распространяется и на полные товарищества. А в соответствии с п. 7 этой статьи оставшееся после удовлетворения требований кре- диторов имущество ликвидируемого юридического лица пе- редается его учредителям _________________________________________________________ 1. ГК. Ст. 78. 2 ГК. Ст. 79. _________________________________________________________ (участникам), имеющим вещные права на это имущество, если иное не предусмотрено законом, иными правовыми ак- тами или учредительными документами юридического лица. И, по смыслу этой нормы, при ликвидации полного товари- щества земельные участки, составляющие долю его участ- ников, возвращаются им же, поскольку эти участники име- ют на них вещные права, разумеется если иное не предус- мотрено нормативными правовыми актами или учредительным договором товарищества. Товарищество на вере (комман- дитное товарищество) отличается от полного товарищества тем, что наряду с так называемыми полными товарищами - определение которых полностью совпадает с определением участников полного товарищества - имеется один или нес- колько участников-вкладчиков (они еще называются ком- мандитистами)1. Эти товарищи несут риск убытков, свя- занных с деятельностью товарищества, в пределах сумм внесенных ими вкладов и не принимают участия в осущест- влении товариществом предпринимательской деятельности. Правовое положение земельных участков и права полных товарищей коммандитного товарищества практически те же самые, что и в полном товариществе. Разница заключается в правах и обязанностях коммандитистов. Вкладчики, ес- тественно, не принимают участия в распоряжении имущест- вом товарищества на вере, а значит, и в распоряжении земельными участками. Вкладчик (тот же коммандитист) имеет право, как и другие участники, внести в складоч- ный капитал в том числе и земельный участок. И тогда он будет отвечать по обязательствам товарищества на вере своим земельным участком как своей долей в капитале то- варищества. Но если земля вкладчика не стала частью его вклада в товарищество, то взыскания по обязательствам коммандитного товарищества не могут быть обращены на этот земельный участок (как, впрочем, и на другое иму- щество вкладчика помимо его доли в капитале). Другое отличие вкладчиков заключается в том, что при ликвида- ции товарищества на вере они получают преимущественное право на получение своего вклада (для нас интересно, что в качестве этого вклада может быть и земельный участок) перед полными товарищами. В этом основные от- личия от положения полных товарищей. Но за эти "приви- легии" коммандитист расплачивается отсутствием у него права участвовать в предпринимательской деятельности товарищества. То есть ему действительно приходится только верить, что товарищество его не разорит, потому что на его деятельность повлиять он не может. Гражданс- кий кодекс называет обществом с ограниченной ответс- твенностью учрежденное одним или несколькими лицами об- щество, уставный капитал которого разделен на доли оп- ределен _________________________________________________________ 1. ГК. Ст. 82. _________________________________________________________ ных учредительными документами размеров; участники об- щества с ограниченной ответственностью не отвечают по его обязательствам и несут риск убытков, связанных с деятельностью общества, в пределах стоимости внесенных ими вкладов1. Управляют имуществом общества (а значит, и находящейся в его распоряжении землей) органы управ- ления - общее собрание его участников, а также исполни- тельный орган (коллегиальный или единоличный). Какой конкретно орган будет определять судьбу земельного участка от имени ООО, статья ГК не определяет. Во вся- ком случае, ст. 91 ГК не относит решение подобных воп- росов к исключительной компетенции, но тем не менее ус- танавливает, что компетенция органов управления общест- вом, а также порядок принятия ими решений определяются в соответствии с настоящим Кодексом, Законом об общест- вах с ограниченной ответственностью2 и уставом общест- ва. Причем Закон об обществах с ограниченной ответс- твенностью может добавить дополнительные вопросы к пе- речню вопросов, отнесенных ГК к исключительной компе- тенции общего собрания участников ООО. Таким образом, кто - общее собрание или исполнительный орган ООО будет решать судьбу земельных участков и какие земельные воп- росы общества каждому из органов будут поручены, об- щество может определить в уставе, если, конечно, этот вопрос не решит Закон об обществах с ограниченной от- ветственностью. Как и участники товарищества (полного или коммандитного), участники общества с ограниченной ответственностью могут внести земельный участок в ка- честве доли в уставный капитал, и тогда земельный учас- ток становится собственностью ООО со всеми вытекающими отсюда последствиями. Одно из этих последствий связано с тем, что распорядиться земельным участком, ставшим долей в имуществе общества, участник может только в со- ответствии со ст. 93 ГК, устанавливающей порядок пере- хода доли в уставном капитале ООО другому лицу. Это значит прежде всего, что такой земельный участок не мо- жет быть продан лицу, не являющемуся участником общест- ва, если устав ООО это запрещает. Кроме того, при про- даже земельного участка в качестве доли в уставном ка- питале первыми могут предъявить право на покупку именно члены общества. И если среди них покупатель не обнару- жится, тогда участок может перейти третьим лицам. Чтобы узнать подробнее об особенностях отчуждения доли участ- ника общества с ограниченной ответственностью, следует обратиться к ГК. Примечательно, что выход участника из ООО в соответствии со ст. 94 ГК сопровождается выплатой стоимости части имущества, соответствующей его доле в уставном капитале общества. О том, что при этом вместо выплаты стоимости может быть выдано соответст- __________________________________________________________ 1. ГК. Ст.87. 2. Хотя ГК упоминает об этом Закон,он пока не принят. __________________________________________________________ вующее имущество в натуре (как это устанавливается для хозяйственных товариществ), ГК, обращаясь к обществам с ограниченной ответственностью, ничего не говорит. И это надо иметь в виду. Потому что в соответствии с ГК полу- чается, что участник ООО, вступая в него со своим зе- мельным участком, при выходе из общества может рассчи- тывать получить назад только его стоимость, а не землю в натуре. Если же участок земли остается в собственнос- ти участника (если, конечно, он у него есть), он про- должает владеть, пользоваться и распоряжаться им самос- тоятельно. И какие бы обязательства ни выполняло об- щество перед своими кредиторами, на земельный участок участника общества они не переходят. Судьба земельных участков как имущества ликвидируемого или реорганизуе- мого общества подчиняется общему порядку ликвидации и реорганизации юридических лиц, и, так как разговор об этом уже был, возвращаться к этому вопросу мы не будем. . После того как мы уже познакомились с некоторыми ос- новными положениями из определений хозяйственных това- риществ и обществ, разобраться в том, что такое общест- во с дополнительной ответственностью (ОДО), будет нет- рудно. Итак, как и в обществе с ограниченной ответс- твенностью, уставный капитал общества с дополнительной ответственностью разделен на доли определенных учреди- тельными документами размеров. Но участники такого об- щества (в отличие от ООО) солидарно несут суб-сидиарную ответственность по его обязательствам своим имуществом в одинаковом для всех кратном размере к стоимости их вкладов, определяемом учредительными документами об- щества1. Как видим, ситуация здесь несколько сложнее, чем в товариществе или в обществе с ограниченной от- ветственностью. Но не настолько. Просто ответственность по обязательствам ОДО кроме имущества общества обраща- ется еще и на заранее определенную часть имущества (а не на все имущество, как в товариществе) его членов. Естественно, частью этого имущества участника общества с дополнительной ответственностью может быть и его зе- мельный участок. И тогда при исполнении обязательств ОДО солидарная ответственность может быть обращена и на него. Поскольку другие вопросы режима земельных участ- ков ОДО соответствуют уже рассмотренным в других разно- видностях юридических лиц, перейдем к следующему виду хозяйственного общества, а именно к акционерному об- ществу. Акционерное общество - один из самых известных видов юридических лиц и чуть ли не самый популярный среди тех, кто собирается заниматься или уже занимается коммерческой деятельностью. Принято считать, что попу- лярность акционерных обществ связана с условиями расп- ределения прибыли и ответственности по обязательствам между членами в АО. Для тех, кто не знаком с оп __________________________________________________________ 1. ГК. Ст. 95. __________________________________________________________ ределением акционерного общества, напомним, что это - общество, уставный капитал которого разделен на опреде- ленное число акций; участники АО (акционеры) не отвеча- ют по его обязательствам и несут риск убытков, связан- ных с деятельностью общества, в пределах стоимости при- надлежащих им акций1. При этом акционеры, не полностью оплатившие акции, несут солидарную ответственность по обязательствам акционерного общества в пределах неопла- ченной части стоимости принадлежащих им акций (чем это грозит акционеру, разберем позже, опять-таки на примере земельного участка). Акционерные общества могут быть открытыми и закрытыми. АО, участники которого могут от- чуждать принадлежащие им акции без согласия других ак- ционеров, называется открытым2. АО, акции которого распределяются только среди его учредителей или иного заранее определенного круга лиц, признается закрытым. Такое АО не вправе проводить открытую подписку на вы- пускаемые им акции и их свободную продажу3. В том, что касается участия АО (как закрытых, так и открытых) в земельных отношениях в качестве субъекта, то оно анало- гично участию в земельных отношениях уже рассмотренных юридических лиц: АО естественно может использовать зем- лю от своего имени, на предусмотренных законом правовых основаниях, управление земельным имуществом осуществля- ют органы управления АО; имущество ликвидируемого АО переходит новым собственникам в порядке, установленном ГК для юридических лиц и Законом об акционерных общест- вах. Участник АО, как и участник другого юридического лица, может внести в уставный капитал свой земельный участок, при этом он (земельный участок) переходит в собственность акционерного общества. А правовой режим такого земельного участка в АО аналогичен правовому ре- жиму земельной доли в 000. Последний вид обществ, кото- рый мы рассмотрим, это дочерние и зависимые общества4. Уже по названию понятно, что такие общества находятся в зависимом положении по отношению к основному обществу или товариществу. Эти общества тоже могут использовать земельные участки. И если он находится в пользовании, владении и распоряжении дочернего или зависимого об- щества, этим земельным участком они распоряжаются сами, если в рамках соглашения дочернего общества с основным обществом или товариществом, или по условию деятельнос- ти зависимого общества не предусматривается иное. Нап- ример, по договору с основным обществом дочернему об- ществу может быть запрещено продавать земельный участок без согласия основной орга- __________________________________________________________ 1. ГК. Ст. 96. 2 ГК. Ст. 97. П. 1. 3 ГК. Ст. 97. П. 2. 4 ГК. Ст. 105. __________________________________________________________ низации. Могут существовать и другие условия, направленные на ограни- чение права распоряжения землей или ее использование: вопрос о том, каким образом основная организация может управлять решениями (значит, и решениями по распоряже- нию земельным имуществом) дочернего общества, ГК остав- ляет открытым. То же можно сказать и о зависимом об- ществе, на деятельность которого может влиять участвую- щее в его уставном капитале общество благодаря тому, что имеет по закону1 более 20% голосующих акций акцио- нерного общества или 20% уставного капитала общества с ограниченной ответственностью. Хозяйственными организа- циями, виды которых мы рассмотрели, перечень юридичес- ких лиц, предусмотренных ГК, не ограничивается. Права на землю могут иметь также и кооперативы, которых мы еще не касались. Кооперативы по гражданскому законода- тельству подразделяются на производственные, которые являются коммерческими организациями, и потребитель- ские, которые относятся к организациям некоммерческим. Сначала мы рассмотрим производственные кооперативы, чтобы завершить перечень коммерческих организаций. За- тем в части, посвященной некоммерческим организациям, поговорим о кооперативах потребительских. Так сложи- лось, что российское законодательство подразделяет про- изводственные и потребительские кооперативы на сельско- хозяйственные, деятельность которых регулируется кроме ГК законодательством о сельхозкооперативах, и иные коо- перативы - их деятельность регулируется общим законода- тельством о кооперативах. Сельскохозяйственные коопера- тивы подробно рассматриваются в главе, посвященной зем- лям сельскохозяйственного назначения. Деятельность же других производственных кооперативов регулируется Зако- ном Российской Федерации "О производственных кооперати- вах" от 16 мая 1996 г. и, конечно, Гражданским кодек- сом. Как раз ГК дает определение производственного коо- ператива как добровольного объединения граждан на осно- ве членства для совместной производственной или иной хозяйственной деятельности, основанной на их личном трудовом или ином участии и объединении его членами (участниками) имущественных, паевых взносов2. Нет смыс- ла останавливаться на всех вопросах управления в произ- водственном кооперативе земельным имуществом, поскольку они ничем не отличаются от общих положений, установлен- ных для юридических лиц вообще. Но есть и одна особен- ность, о которой стоит сказать. Это так называемые не- делимые фонды. Эти фонды, которые создают кооперативы по решению общего собрания членов, состоят из части имущества кооператива, которое, в свою очередь, состоит из паев его членов. Если кто-либо из участников произ- вод __________________________________________________________ 1. ГК. Ст. 106. 2 ГК. Ст. 109. __________________________________________________________ ственного кооператива передает в качестве паевого взно- са участок земли или право на него и этот участок земли переходит в неделимый фонд, участник кооператива, если он захочет выйти из него, может получить обратно свой пай, но в натуре земельный участок к нему уже не вер- нется: выходя, бывший участник кооператива получит только стоимость земли. Исключение составляет только ликвидация кооператива. При ликвидации кооператива в порядке, предусмотренном ГК для ликвидации юридических лиц, имущество кооператива, та его часть, которая оста- лась после удовлетворения требований кредиторов, подле- жит разделу между его участниками, которые имеют на не- го вещные права. И в этом случае у участника кооперати- ва, внесшего в качестве паевого взноса земельный учас- ток, есть возможность получить его обратно. Еще одной разновидностью коммерческой организации является уни- тарное предприятие1. Не столько конструкция, сколько название ново для гражданского права. Такое предприятие определяется как коммерческая организация, не наделен- ная правом собственности на закрепленное за ней собс- твенником имущество2. Поскольку в форме унитарных предприятий могут выступать только государственные и муниципальные предприятия, понятно, что собственником имущества этих предприятий является государство или му- ниципальные органы. Земельный участок как имущество мо- жет принадлежать такому предприятию на праве хозяйс- твенного ведения или оперативного управления. Каким об- разом унитарное предприятие может использовать земель- ный участок на основании этого права, будет рассказано позже, в разделе, посвященном праву хозяйственного ве- дения и оперативного управления. Теперь перейдем к не- коммерческим организациям. Некоммерческими называются организации, не преследующие в своей деятельности целей получения прибыли. Деятельность и особенности реализа- ции прав некоммерческих организаций кроме ГК регулиру- ются теперь Законом о некоммерческих организациях. Единственный вид некоммерческой организации, который этот Закон не регулирует, - это потребительские коопе- ративы. Потребительский кооператив - это добровольное объединение граждан и юридических лиц на основе членс- тва с целью удовлетворения материальных и иных потреб- ностей участников, осуществляемое путем объединения его участниками имущественных паев3. Потребительский коопе- ратив, как любое другое юридическое лицо, может приоб- ретать от своего имени любые права на землю и реализо- вывать их. И в потребительском кооперативе от имени ко- оператива осуществляет использование земли его орган управления. Специфика использования земли сельскохо- зяйственным потребительским __________________________________________________________ 1. При этом унитарное предприятие как юридическое лицо не следует путать с предприятием как объектом гражданских правоотношений, о котором говорит ст. 132 ГК. 2. ГК. Ст. 113. 3 ГК. Ст.116. __________________________________________________________ кооперативом регулируется Законом о сельскохозяйс- твенной кооперации. Отличие же потребительского коопе- ратива от производственного в организации имущества су- щественно и отличается прежде всего тем, что потреби- тельские кооперативы не образуют неделимых фондов. Это означает в том числе и то, что член кооператива, внес- ший в качестве паевого взноса земельный участок, может беспрепятственно его получить назад при выходе из коо- ператива. Общественные и религиозные организации (объ- единения) - это добровольные объединения граждан, в ус- тановленном законом порядке объединившихся на основе общности их интересов для удовлетворения духовных или иных нематериальных потребностей1. Этот вид организаций пользуется правами и несет обязанности наравне с други- ми участниками земельных отношений. Разница заключается в том, что некоторые общественные организации по закону (о чем подробнее говорится в соответствующем разделе) пользуются льготами при налогообложении земельных участков. Для целей ГК2 фондом, признается организация, учрежденная гражданами и (или) юридическим лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, культурные, благотворительные, образова- тельные или иные общественно-политические цели. Для достижения этих целей фондам, естественно, может пона- добиться и земля, как и любая другая недвижимость. Са- мый непосредственный пример - земли под зданиями и соо- ружениями фондов. Этими и другими землями фонды, как юридические лица, могут владеть, пользоваться и распо- ряжаться в соответствии со своими целями. В том, что касается передачи имущества (а значит, и земли) фонду его участниками, ГК более категоричен, чем в отношении имущества других юридических лиц. Он гласит, что иму- щество, переданное фонду его учредителями, является собственностью фонда. А в случае ликвидации фонда его оставшееся имущество не делится между учредителями, как при ликвидации других юридических лиц, а направляется на цели, указанные в уставе фонда3. Таким образом, уч- редитель, передавая фонду земельный участок, теряет на него право без шанса его возвратить. Следующий вид не- коммерческих организаций - учреждения. Учреждение - это организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично4. Имуществом, а значит и землей, учрежде- ние пользуется на праве оперативного управления. __________________________________________________________ 1. ГК.Ст.117.2. Эта оговорка из ст. 118 ГК существует для того, чтобы отграничить понятие "фонд" в ГК от других понятий, имеющихся у этого слова в русском языке. 3. ГК.Ст. 119. П. 3. 4 ГК. Ст. 120. __________________________________________________________ На правовом режиме имущества объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов), которые коммерческие органи- зации создают в целях координации их предприниматель- ской деятельности, а также представления и защиты общих имущественных интересов1, ГК специально не останавлива- ется. Однако, хотя ведение предпринимательской деятель- ности объединением закон запрещает, оно должно иметь определенный аппарат для выполнения своих функций, а значит, определенное помещение, расположенное на ка- ком-то участке земли. Следовательно, ситуацию, когда объединение юридических лиц оказывается в кругу земель- ных отношений, представить вполне возможно. Наиболее реальным при этом является вариант, когда собственником или арендатором этой земли является один из учредителей объединения, т. е. права на землю будут принадлежать не объединению, а учредителю. Хотя закон не запрещает, чтобы объединение приобретало права на землю от своего имени, - все зависит от целей его создания и интересов учредителей. Теперь, когда мы накопили некоторые сведе- ния о том, кто может быть участником земельных отноше- ний (быть субъектом этих отношений) и какие к субъекту могут быть предъявлены требования, разберем, что собой представляет предмет (объект) отношений. Наверняка вам встречались такие фразы: "продажа земли", "предоставле- ние земельных участков" или "использование земельных ресурсов". Как вы думаете - в каждой фразе речь идет об одном и том же или нет? Для начала оставим в покое пра- вовые и любые другие чисто человеческие отношения. Если откровенно, земля прекрасно обходится без этих отноше- ний - она часть природы. И, надо сказать, самая важная часть. Было бы странно, если бы право не учитывало это- го очевидного факта. Юристы даже используют особое по- нятие - "природный объект", или "природный .ресурс". Сухо, но достаточно точно. Именно стремясь к точности, обращаясь к правовым отношениям, мы говорим: "правовая охрана земли как ценного природного объекта" либо "пра- вовое регулирование использования земельных ресурсов". А вот понятие "земельный участок" непосредственно свя- зано с предоставлением, изъятием земли или совершением с землей тех или иных сделок. Это уже гражданско-право- вая тематика, как вы заметили. Конечно, не будет боль- шой ошибки, если мы скажем: "я сдаю в аренду землю" или " на той стороне оврага - земля моего соседа". В каждом случае мы знаем, о чем идет речь. А речь как раз идет о земельном. участке. Юридически это более точно, потому что в каждом случае арендуется или предоставляется не какая-то земля - земля "вообще", - а участок земли, имеющий свой размер, положение на карте и, что немало- важно, свою стоимость. Таким образом, говоря о предмете (или объекте) прав граждан и юридических лиц на землю, мы будем иметь в виду в подавляющем числе случаев зе- мельные участки. __________________________________________________________ 1. ГК. Ст. 121. __________________________________________________________ Те или иные права на земельный участок могут быть предоставлены гражданину или юридическому лицу независимо от того, к какой кате- гории земель тот или иной участок принадлежит. Но раз- ница в правовом регулировании использования земель раз- ных категорий все-таки существует, и об этом рассказы- вается в отдельных главах. 3. Оборот земельных участков С принятием части II ГК решение многих вопросов пе- рехода права на земельный участок взял на себя этот за- конодательный акт. И, хотя нормы земельного законода- тельства тоже иногда обращаются к переходу права собс- твенности, опираться мы будем все же на ГК. В этот па- раграф не вошел раздел, рассказывающий об особенностях аренды земельных участков, хотя на основании договора аренды также происходит переход прав на землю. Он вошел в главу "Наши права". Какие земельные участки не вклю- чаются в гражданско-правовой оборот? Ответить на этот вопрос общей фразой легко. Земли, не являющиеся недви- жимым имуществом и не принадлежащие на праве собствен- ности гражданам или юридическим лицам, в данный оборот не включаются. Но что это за земли конкретно? И хотя предметом разговора они не станут, выяснить это стоит. В конечном счете этот вопрос сводится к выяснению того, земли каких категорий не предоставляются в частную собственность. Это земли историко-культурного назначе- ния, изъятие которых для нужд, противоречащих основному целевому назначению, и любая деятельность на которых, не соответствующая установленному режиму на этих зем- лях, не допускается1, это первые зоны земель оздорови- тельного назначения2, а также земли, предоставленные для нужд обороны. Кроме того, Указом Президента Рос- сийской Федерации от 14 июня 1992 г. ь 631 был утверж- ден Порядок продажи участков при приватизации государс- твенных и муниципальных предприятий, расширении и до- полнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для пред-принимательской деятельности3. Этим Указом уста- новлено также, что продаже в порядке приватизации не подлежат земли общего пользования в населенных пунктах, земли заповедников, памятников природы, национальных и дендрологических парков, ботанических садов; земли оз- доровительного и историко-культурного назначения; зем- ли, предоставленные для ведения сельского хозяйства, использования и охраны недр; земли, зараженные опасны- ми веществами и ___________________________________________________________ 1. ЗК. Ст. 93. 2. ЗК. Ст. 91. 3. ВВС.1992. ь 25. Ст. 1427. ____________________________________________________________ подверженные биогенному заражению; земельные участки, находящиеся во временном пользовании. Земли иных кате- горий в соответствии с ЗК могут находиться в собствен- ности граждан или юридических лиц, но с требованием соблюдения особого режима их использования. Приватиза- цию земельных участков мы рассматриваем в этом разделе в связи с тем, что с приватизацией земли, т. е. перехо- дом земельных участков гражданам и юридическим лицам путем предоставления государственных земель в предус- мотренном законом порядке, земельные участки становятся недвижимым имуществом и включаются в гражданско-право- вой оборот. Приватизация земли началась уже давно, практически одновременно с общими приватизационными процессами в нашей экономике. Одним из наиболее обшир- ных процессов приватизации земли был процесс предостав- ления земель гражданам для сельскохозяйственного ис- пользования, и он достаточно подробно рассмотрен в раз- деле, специально посвященном этим землям. Другой про- цесс связан с приватизацией в несельскохозяйственной сфере, и прежде всего с приватизацией объектов недвижи- мости. В свое время по этому поводу было принято нес- колько нормативных актов. Среди них одним из первых был Указ Президента Российской Федерации "О продаже земель- ных участков гражданам и юридическим лицам при привати- зации государственных и муниципальных предприятий" от 25 марта 1992 г. ь 3011. Этот Указ предоставил право гражданам и юридическим лицам при приватизации госу- дарственных и муниципальных предприятий, а также при расширении и дополнительном строительстве объектов этих предприятий наряду с арендой этих участков приобретать их в собственность. Кроме того, он установил, что зе- мельные участки, предоставленные гражданам и их объеди- нениям для предпринимательской деятельности, по их же- ланию могут быть проданы им в собственность. В соот- ветствии с этим документом Указом Президента Российской Федерации от 14 июня 1992 г. ь 631 был утвержден Поря- док продажи участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской де- ятельности2. Порядок, в частности, установил, что про- давцом земельных участков является орган, уполномочен- ный соответствующим органом государственной власти, а договоры купли-продажи и аренды земельного участка под- лежат государственной регистрации. Особенности привати- зации, затрагивающие проблемы приватизации земельных участков, регулируются также Законом о прива- _________________________________________________________ 1. ВВС. 1992. ь 14. Ст. 761. 2 ВВС. 1992. ь 25. Ст. 1427. _________________________________________________________ тизации, Законом о приватизации жилищного фонда в РСФСР, Указами Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. ь 2284, от 22 июля 1994 г. ь 1535 и др. Новый ГК содержит ст. 217, посвященную приватизации го- сударственного и муниципального имущества. Эта статья устанавливает определение и основные принципы привати- зации. Она гласит, что имущество, находящееся в госу- дарственной и муниципальной собственности, может быть передано в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации госу- дарственного и муниципального имущества. Особенности купли-продажи земельных участков заслуживают внимания читателей. Сейчас законодательные препятствия к реали- зации права продажи земельного участка практически от- сутствуют: разработан Порядок купли-продажи гражданами Российской Федерации земельных участков1, Типовой дого- вор купли-продажи (купчая) земельного участка2. Общие положения купли-продажи регулируются ч. П ГК. В качест- ве основных положений необходимо сказать следующее. Сделка оформляется договором купли-продажи, заключаемым в письменной форме по установленному образцу, сделку заключают собственник и покупатель или уполномоченные ими лица. В соответствии с Порядком при совершении сделки купли-продажи земельного участка продавец или покупатель не вправе изменить его целевое назначение (это касается прежде всего земель сельскохозяйственного назначения), а также ограничить право проезда по участ- ку, технического обслуживания или ремонта зданий и дру- гие условия использования. Цена участка и условия опла- ты определяются по договоренности сторон или по резуль- татам конкурса или аукциона. К купчей прилагается план участка. Купчая без прилагаемого к ней плана участка не подлежит регистрации. При отсутствии плана участка он изготовляется за счет средств продавца или покупателя по соглашению между ними. Право собственности на учас- ток переходит от продавца к покупателю с момента ре- гистрации районным (городским) Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству нотариально удостоверенной купчей. Право собственности покупателя регистрируется в местной администрации. Налогообложение и взимание госу- дарственной пошлины при купле-продаже участка произво- дится в соответствии с законодательством Российской Фе- дерации и республик в составе Российской Федерации. Указ о регулировании земельных отношений и развитии аг- рарной реформы в России добавляет к ____________________________________________________________ 1. Порядок купли-продажи гражданами Российской Федерации земельных участков утвержден постановлением Совета Министров Рос- сийской федерации от 30 мая 1993 г., ь503 (САПП. 1993. ь23. Ст.2114). 2 Типовой договор купли-продажи (купчая) земельного участка утвержден Комитетом Российской Феде- рации по земельным ресурсам и землеустройству 2 июня 1993 г. (РГ. 1993. 24 июля). ____________________________________________________________ установленному порядку положение, по которому продажа земель может производиться на аукционах или конкурсах. А в соответствии с Указом Президента Российской Федера- ции "О налогообложении продажи земельных участков и других операций с землей" от 7 декабря 1993 г. при со- вершении сделки купли-продажи граждане, продающие зе- мельный участок, уплачивают налог в соответствии с За- коном о подоходном налоге с физических лиц. Особен- ностью сделки по купле-продаже земли является обя- за-тельное требование приложения к договору плана участка. При современном, весьма неблагополучном поло- жении с учетом земли в сельской местности оно обяза- тельно и обоснованно, так как оформляется право на до- полнительные немалые затраты, на которые стороны могли и не рассчитывать. Другая особенность - продажа земли через конкурсы и аукционы. Цель установления данного порядка - придать гласности совершение сделок с землей. Таким образом, в том, что касается права продажи зе- мельных участков, современное законодательство вырабо- тало ряд следующих принципов: публичность совершения сделки; сохранение целевого назначения - как правило и изменение его - как исключение, с особой санкции орга- нов государственной власти субъекта Федерации; сочета- ние общего договорного права и требований земельного законодательства при подготовке документов (подготовка плана участка), переход к собственнику ограничений по режиму использования земель и установленных сервитутов; нотариальное заверение и государственная регистрация договора. Бросается в глаза то, что новым законодатель- ством не предусмотрены права арендаторов и пользовате- лей земли при переходе права собственности. Этот вопрос требует решения в ближайшее время и в том смысле, что права на аренду и пользование земельным участком сохра- няются за лицами, заключившими с прежним собственником договор аренды (пользования) в объеме этих договоров. В то же время договор в том же объеме должен быть пере- заключен с новым собственником земли. В качестве особо- го случая ГК рассматривает право на земельный участок при продаже здания, сооружения и другой находящейся на нем недвижимости1, а также право на недвижимость при продаже земельного участка2. В первом случае по догово- ру продажи здания, сооружения или другой недвижимости покупателю одновременно с передачей права собственности на такую недвижимость передаются права на ту часть зе- мельного участка, которая занята этой недвижимостью и необходима для ее использования. В случае, когда прода- вец является собственником земельного участка, на кото- ром находится продаваемая недвижимость, гласит ст. 552 ГК, покупателю передается право собственности либо пре- доставляется право арен ____________________________________________________________ 1. ГК. Ст. 552. 2 ГК. Ст. 553. ____________________________________________________________ ды или предусмотренное договором продажи недвижимости иное право на соответствующую часть земельного участка. Если договором не определено передаваемое покупателю недвижимости право на соответствующий земельный учас- ток, к покупателю переходит право собственности на ту часть земельного участка, которая занята недвижимостью и необходима для ее использования. Продажа недвижимос- ти, находящейся на земельном участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности, допускается без согла- сия собственника этого участка, если это не противоре- чит условиям пользования таким участком, установленным законом или договором. При продаже такой недвижимости покупатель приобретает право пользования соответствую- щей частью земельного участка на тех же условиях, что и продавец недвижимости. В случае, когда земельный учас- ток, на котором находится принадлежащая продавцу недви- жимость, продается без передачи в собственность покупа- теля этой недвижимости, за продавцом сохраняется право пользования частью земельного участка, которая занята недвижимостью и необходима для ее использования, на ус- ловиях, предусмотренных договором продажи1. Особенности передачи земельных участков в уставный (паевой) капитал также должны быть интересны лицам, владеющим землей. Право передавать земельный участок в качестве взноса в уставный фонд акционерного общества, товарищества, ас- социации, кооператива, объединения, в том числе с иностранными инвестициями, является еще одним правом собственника земель, которое является основанием для включения их в оборот. Особенности же передачи земель- ного участка в качестве паевого взноса в уставный капи- тал того или иного вида юридического лица рассмотрены в разделе, посвященном субъектам земельно-правовых отно- шений. Особым вниманием в современном законодательстве пользуется право залога земельного участка. Много гово- рилось об экономических выгодах и проблемах реализации этого права. Сейчас право залога еще раз подтверждено Указом Президента Российской Федерации "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в Рос- сии"(п. 2). Порядок залога земельного участка регулиру- ется ГК (общие положения залоговых отношений распрост- раняются и на залог земельного участка). Как и другое имущество, земельный участок является предметом залога в качестве обеспечения выполнения обязательства собс- твенника земли. Взыскание обращается на земельный учас- ток при невыполнении этого обязательства по решению ар- битражного суда. Какие проблемы возникают или могут возникнуть в связи с залогом земли? ____________________________________________________________ 1. ГК. Ст. 553. ____________________________________________________________ Сейчас преобладает тенденция, при которой земли в за- лог, вне зависимости от субъекта права собственности, могут быть заложены кредитному учреждению (банку). При этом не предусматривается каких-либо региональных гра- ниц между контрагентами при заключении сделок. Таким образом, собственник земли становится перед лицом мел- ких и крупных банков, которые, по всей видимости, хотя и в рамках закона, будут диктовать свои условия залога. Как представляется, законодательству важно установить регулирование наиболее существенных пунктов отношений землевладельцев и банков, чтобы отношения не стали ра- зорительными для собственников земли. Это, прежде все- го, процентные ставки, а также условия обращения взыс- кания на предмет залога. Кроме того, имеет смысл созда- ние системы, конкурирующей с банками в вопросах креди- тования крестьянских хозяйств. Российская история имела интересный опыт местного кредитования в кассах взаимно- го кредита, получение ссуды в этой кассе было если не менее значительным по размеру сумм, но менее обремени- тельным для крестьян. Формировались подобные кассы из средств самих же крестьян и земских денег. Создание по- добных кредитных учреждений, организованных главами хо- зяйств данного района, могло бы оказать им большую по- мощь и дополнить кредитную систему для крестьян, кото- рая пока что не совсем утвердилась. Пожалуй, одна из проблем, которая возникает при введении залоговых опе- раций в наше время, это проблема оценки земли. В самом деле, как оценивать предмет залога там, где он еще не вошел в рыночный оборот? Так как принципы оценки имеют экономический, а не правовой характер, приводить их не будем. Скажем только, что в отношениях залога оценке земли отводится очень важное место, так как от стоимос- ти земли зависит размер кредита, и здесь для нормальных залоговых отношений очень важно присутствие нормального рынка земли; как указано в законодательстве, сроки зак- лючения договора о залоге устанавливаются сторонами, однако скорее всего сроки эти будут достаточно длитель- ными, поэтому контрагенты должны быть застрахованы не только от обстоятельств, за которые отвечают обе сторо- ны по договору, но и от тех обстоятельств, которые от сторон не зависят. Это стихийные бедствия, изъятие зе- мель для государственных и иных нужд, а также инфляци- онные процессы, которые будут очень сильно тормозить развитие залога земли. Что можно использовать для пре- дотвращения последствий инфляции, так это пересмотр оценки земли и возможную индексацию сумм возврата кре- дита. Действующий ЗК в перечне, раскрывающем содержание права собственности на землю (ст. 52), не предусматри- вает права на обмен земельного участка. Тем не менее данное право установлено Указом Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. (п. 2): "Граждане и юридические лица имеют право... обменивать... земельный участок". Пункт 5 того же Указа предоставляет право об- мена собственнику доли (пая) земельного участка, нахо- дящегося в общей долевой собственности. В том же, что касается порядка обмена земельного участка, то он регу- лируется соответствующими положениями ч. II ГК, пос- кольку российское законодательство относит земельный участок к недвижимому имуществу (ст. 130 ГК, п. 1 Указа Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г.). На земельные участки могут распространяться гражданс- ко-правовые нормы, регулирующие обмен имущества. В со- ответствии с ГК обмен имущества, принадлежащего гражда- нам и юридическим лицам на праве собственности, произ- водится по договору мены. В соответствии с положением ГК к договору мены применяются статьи ГК, регулирующие сделки купли-продажи, при этом обе стороны выступают в качестве продавцов своего имущества и покупателей того имущества, которое они получают по договору мены. Форма договора мены земельного участка не разработана. Однако при заключении договора возможно использование основных положений договора купли-продажи земельного участка и договоров мены имущества в соответствии с вышеизложен- ными положениями ГК. Соответственно, договор должен быть заверен нотариально и зарегистрирован в земельном комитете. Что касается права дарения, то этот способ отчуждения имущества достаточно разработан гражданским законодательством, и изъятий для земельного имущества, кроме требований, предусмотренных для других гражданс- ко-правовых способов отчуждения земельного имущества, нет. Общие положения заключения договора дарения регу- лируются ГК1, и в соответствии с ним по договору даре- ния одна сторона (даритель) безвозмездно передает дру- гой стороне (одаряемому) вещь (в нашем случае это зе- мельный участок) в собственность. Договор дарения зе- мельного участка должен быть оформлен письменно и заре- гистрирован в государственном органе регистрации сделок с земельными участками. Глава 12. Наши права на землю 1.Право собственности на земельный участок По законо- дательству Российской Федерации правом собственности на землю обладают как граждане Российской Федерации, так и лица без гражданства, иностранцы, а также юридические лица. Это право гарантировано положением, закрепленным в новой Конституции Российской Федерации (ст. 36): граждане и их объединения вправе иметь в частной собс- твенности землю. После приня ____________________________________________________________ 1. ГК. Гл. 32. ____________________________________________________________ тия нового ЗК войдет в действие гл. 17 ГК, регулирующая земельные отношения, после чего будут решены многие гражданско-правовые аспекты этого ряда отношений. На основании ГК право собственности распространяется на земельный участок как на недвижимое имущество1. Но зем- ля является ценным природным объектом, она же составля- ет территорию государства, поэтому в регулирование пра- ва собственности на землю как недвижимое имущество вме- шиваются природоохранные, государственные и другие ин- тересы. Поэтому реализация собственниками своих прав на земельные участки, с одной стороны, это сфера гражданс- ко-правовых отношений, с другой стороны, благодаря осо- бенному положению земли среди других объектов, можно говорить о специфике правового режима земли как недви- жимости. Так мы и обратимся к праву собственности на землю: сначала разберемся в общих положениях права собственности на землю, затем перейдем к особенностям. ГК гласит, что собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом - это не отдельные права, а неотъемлемые составляющие права собственности. Именно эти составляющие права собствен- ности имеет в виду Конституция Российской Федерации в ч. 2 ст. 36: "Владение, пользование и распоряжение зем- лей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба ок- ружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц". Итак, владение, пользование, распоряжение составляют правомочия права собственности. Правомочие владения дает возможность обладать землей на основании закона: числить ее на балансе, определять земельный участок как часть своего хозяйства, просто иметь его в наличии. С правомочием владения тесно связано другое правомочие - пользование. Пользование дает возможность извлекать из земли ее полезные свойства. Собственник, осуществляя правомочие пользования земельным участком, по ныне действующему ЗК вправе: самостоятельно хозяйс- твовать на земле, использовать в установленном порядке для нужд хозяйства имеющиеся на земельном участке обще- распространенные полезные ископаемые, торф, лесные угодья, водные объекты, пресные подземные воды; возво- дить жилье, культурно-бытовые и иные строения и соору- жения с соблюдением требований законодательства; распо- ряжаться собственностью на посевы и посадки сельскохо- зяйственных культур, полученную продукцию и доходы от ее реализации; проводить оросительные, осушительные, культуртехнические работы. Собственно, в правомочии пользования сейчас наиболее наглядно проявляются осо- бенности земельного участка как недвижимого имущества. Дело в том, что собственник ____________________________________________________________ 1. ГК. Ст. 130. ____________________________________________________________ действитель- но может использовать землю так, как посчитает нужным, но в рамках целевого назначения земельного участка, на- ходящегося в его владении. То есть, получая землю в ре- зультате приватизации или покупая ее, необходимо выяс- нить целевое назначение земли, чтобы цели покупки участка не противоречили тому, что можно, а что нельзя делать на этом участке. Например, если вы хотите пост- роить гостиницу или дом отдыха и присмотрели для этого участок земли недалеко от дороги или у реки, землю вам могут предоставить или продать, но при этом скажут, что строить на ней нельзя, потому что это земли сельскохо- зяйственного назначения. Правда, на основании Указа Президента Российской Федерации "О регулировании зе- мельных отношений и развитии аграрной реформы в Рос- сии"1 есть возможность изменить целевое назначение сельскохозяйственных угодий при продаже земельного участка. Но это может быть только по решению органа ис- полнительной власти субъекта Российской Федерации - республики, области, края. Правомочие пользования зе- мельным участком имеет еще много важных моментов, о ко- торых будет сказано ниже. Правомочие распоряжения про- является в том, что собственник по своему усмотрению может продать, подарить, обменять, завещать, сдать в аренду, заложить земельный участок - короче, на основа- нии и в порядке, предусмотренном законом, определить его судьбу. После известного, закрепленного прежней ре- дакцией Конституции Российской Федерации десятилетнего запрета продавать земельные участки, находящиеся в собственности граждан, и принятия новой Конституции Указом Президента Российской Федерации "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в Рос- сии"2 собственники земли получили право продавать, пе- редавать по наследству, дарить, сдавать в залог, арен- ду, обменивать, а также передавать земельный участок в качестве взноса в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в том числе и с иностранными инвестициями. Кроме того, собственники зе- мельных участков могут образовать совместную или общую долевую собственность путем добровольного объединения принадлежащих им земельных участков, земельных паев. Кроме этих законодательных актов распоряжение земельной собственностью регулируется теперь и ч. I и II ГК. С принятием нового ЗК вступит в действие и гл. 17 ч. I ГК, которая будет регулировать основные вопросы земель- ных отношений, в том числе и распоряжение земельными участками. О том, что вкладывет в правомочие распоряже- ния земельным участком законодательство России, более конкретно пойдет разговор в разделе, специально посвя- щенном обороту земли. Как уже говорилось, граждане и юридические лица могут обладать правами на землю инди- видуально и совместно. В последнем ____________________________________________________________ 1. САПП. 1993. ь 44.С. 419. 2. Там же. ____________________________________________________________ случае возникает право общей собственности на землю. Правом общей собственности на земельный участок наделе- ны члены крестьянских хозяйств, супруги, если они при- обрели этот участок во время брака; это право может возникнуть и в других случаях. Как понимает право общей собственности законодательство и какие разновидности этого права бывают? Статья 244 ГК устанавливает следую- щее понятие права общей собственности: имущество, нахо- дящееся в собственности двух или нескольких лиц, при- надлежит им на праве общей собственности. Имущество мо- жет находиться в общей собственности с определением до- ли каждого из собственников в праве собственности (до- левая собственность) или без определения таких долей (совместная собственность). В равной мере это относится и к общей земельной собственности. Владение, пользова- ние и распоряжение земельным участком, находящимся в общей собственности, осуществляется по соглашению всех участников права собственности1. Основные положения права общей собственности на землю регулируются ГК. Зе- мельное законодательство последнего времени уделило много внимания регулированию права общей долевой собс- твенности на землю. Способы приобретения права собс- твенности различны. Своеобразие приобретения права собственности на землю заключается в том, что земельный участок можно получить двумя основными способами. Один - путем приватизации, когда гражданин: а) получает зем- лю от государства - из земель запаса, фонда перераспре- деления и других предусмотренных законом источников (прежде всего это возможно в случае, когда граждане со- бираются на полученной земле заниматься сельскохозяйс- твенным производством); б) выходит из коллективного хо- зяйства (колхоза и др.) со своей земельной долей. Дру- гой - гражданско-правовой, когда граждане, юридические лица покупают, получают в дар или в наследство, обмени- вают земельный участок - в общем, приобретают право на землю способами, предусмотренными гражданским законода- тельством. Между двумя способами есть существенная раз- ница. Приватизационные способы предусматривают получе- ние земли в административном порядке, т. е. через орга- ны исполнительной государственной власти, которые либо предоставляют эту землю, либо закрепляют за новым собс- твенником выделенную долю. Гражданско-правовой порядок предусматривает возможность возникновения права собс- твенности при переходе земельного участка от одного или нескольких прежних собственников к другому одному или нескольким собственникам путем совершения сделки (куп- ли-продажи, мены и т.п.) или на основании, установлен- ном гражданским или земельным законодательством, - по- лучение земли в наследство по закону или по завещанию, возврат земельной доли при ликвидации юридического ли- ца. Но есть между этими способами и общее: несмотря ____________________________________________________________ 1.ГК. Ст. 246, 247, 253. ____________________________________________________________ на разницу в приобретении прав на земельный участок, все новые собственники получают документы, удостоверяющие их право, а переход права другому лицу регистрируется в государственном органе. Гражданско-правовые способы приобретения права собс- твенности на земельный участок мы рассмотрим в разделе, посвященном земельному обороту. Здесь же уделим внима- ние приобретению земли приватизационными методами, а именно из земель запаса и фонда перераспределения1. При первых шагах формирования земельных источников для це- лей земельной реформы была сделана попытка как можно меньше затрагивать земельные угодья прежних хозяйствен- ных структур. Закон РСФСР "О земельной реформе" от 23 ноября 1990 г. объявил, что земельная реформа имеет целью перераспределение земли в интересах создания ус- ловий для равноправного развития различных форм хозяйс- твования на земле. Это означало, что государство со- действовало развитию всех форм сельскохозяйственного производства: колхозов, совхозов, крестьянских хо- зяйств, их кооперативов и ассоциаций. Появились фонды перераспределения земель, были разработаны процедуры получения земли из земель запаса и выхода работников совхозов и членов колхозов из этих коллективных хозяйс- тв со своей долей. По смыслу законодательства в фонды перераспределения входили земли запаса данного района (их часть, определенная соответствующими местными орга- нами власти), а также неэффективно используемые земли сельскохозяйственных предприятий и колхозов, при этом, находясь в фонде перераспределения, земли колхозов и совхозов до предоставления новым собственникам могли использоваться прежними пользователями. Каким должен быть размер земельного фонда, должны были решать мест- ные органы власти в зависимости от наличия в районе подходящих земельных ресурсов. Что же касается качества земель, то приходится признать, что фонды, формируемые по составленным для них принципам, не-избежно оказыва- лись, мягко говоря, далеко не лучшими по району. Граж- дане, желающие получить землю из фонда перераспределе- ния, земель запаса, земель лесов, подают заявление с необходимыми обоснованиями в районную (городскую) адми- нистрацию по месту расположения участка. Местная адми- нистрация направляет указанное заявление в земельную комиссию для подготовки материалов по отводу земель, которые затем направляются обратно в администрацию. С момента подачи заявления и до принятия решения адми- нистрацией должно пройти не более двух месяцев Заявле- ние должно содержать в себе указание на цель использо- вания земельного участка, предполагаемые размеры и его местоположение количество трудоспособных членов семьи. 1 О выходе из сельскохозяйственного предприятия и выде- ле из него земельной доли подробно рассказывается в разделе, посвященом правам на землю сельскохозяйствен- ных предприятий. Документом, удостоверяющим право собственности на зе- мельный участок, по Указу Президента Российской Федера- ции "О регулировании земельных отношений и развитии аг- рарной реформы в России" является Свидетельство на пра- во собственности на землю. В соответствии с тем же Ука- зом государственные акты и свидетельства о предоставле- нии земельных участков, выданные ранее вступления в действие Указа, являются документами постоянного дейс- твия и имеют равную законную силу со Свидетельством. Порядок выдачи документов, удостоверяющих право собс- твенности на землю, в настоящее время закреплен Инс- трукцией о порядке выдачи (замены) государственных ак- тов на право собственности на землю, пожизненного нас- ледуемого владения, бессрочного (постоянного) пользова- ния землей, утвержденной Комитетом по земельной реформе и земельным ресурсам при Правительстве Российской Феде- рации 9 марта 1992 г.1, а также Порядком выдачи и ре- гистрации Свидетельства о праве собственности на землю и Порядком выдачи и регистрации договоров аренды земли сельскохозяйственного назначения, договоров временного пользования землей сельскохозяйственного назначения, утвержденными Комитетом по земельной реформе и земель- ным ресурсам при Правительстве Российской Федерации 20 мая 1992 г.2 В этих документах подробно описан порядок действий по составлению и выдаче соответствующих доку- ментов. Важное место занимают землеустроительные работы по установлению границ предоставляемых участков земли. Это особенно важно, во-первых, из-за того, что во мно- гих районах учет земель пребывает в весьма запущенном состоянии и многие земельные угодья до сих пор не отра- жены на планах землеустроительных комиссий; во-вторых, границы владений, принадлежащих на праве собственности, требуют более пристального контроля, поскольку земля здесь становится предметом гражданско-правовых сделок и получает рыночную стоимость. В соответствии с упомяну- той Инструкцией государственный акт составляется в двух экземплярах, первый выдается собственнику земли, земле- пользователю, второй передается на хранение районному (городскому) Комитету по земельной реформе и земельным ресурсам или сельской, поселковой, городской админист- рации. Заполнению государственного акта предшествует составление чертежей границ землепользований в порядке, установленном Инструкцией. Лицо, которому выдается го- сударственный акт, расписывается в его получении в Кни- ге записей государственных актов на право собственности на землю, пожизненного владения, бессрочного (постоян- ного) пользования. Книга записей государственных актов установ1 Землепользование и охрана земель //Российское законодательство об охране окружающей среды и природо- пользовании. Т. 2. Ч. 3. М., 1994. С. 79. 2 Там же. С. 89, 93. ленного образца ведется районным (городским) Комитетом по земельной реформе и земельным ресурсам, а в населенных пунктах - сельской, поселковой, городской администрацией. ' В качестве гарантии прав заявителей законодательство предусматривает следующие случаи, ког- да виновные (должностные лица) привлекаются к админист- ративной ответственности за нарушения сроков и сокрытие информации о наличии земельного фонда, а в случае отка- за в предоставлении земельного участка это решение мо- жет быть обжаловано в суд. Следует отметить, что этими случаями вряд ли исчерпывается нарушение прав граждан, подающих заявление о предоставлении земельного участка. Как, например, быть, если земля выделена, но не та, о которой говорилось в заявлении, или земельный участок не соответствует размерам, или заявитель был введен в заблуждение относительно качества земли (это совсем не одно и то же, что сокрытие сведений только о наличии фонда). На наш взгляд, эти и сходные с ними случаи, а не только отказ в предоставлении участка, должны стать предметом судебного разбирательства. Право собственнос- ти граждан и юридических лиц на землю прекращается нес- колькими способами. Основные способы предусмотрены гражданским законодательством. Собственник, как мы уже говорили, вправе распорядиться своим участком земли, и при этом в некоторых вариантах осуществления правомочия распоряжения его право собственности прекращается - это происходит в результате продажи, дарения земельного участка. При совершении сделки обмена у собственника прекращается право собственности на один земельный участок и возникает на другой, который он получает вза- мен. Право собственности прекращается со смертью граж- данина или ликвидацией юридического лица. Собственник может отказаться от права собственности на земельный участок, но отказ от права собственности не влечет прекращения прав и обязанностей собственника в отноше- нии земельного участка до приобретения на него права собственности другим лицом (например, до тех пор, пока участок земли не выкупит администрация района)1. Зе- мельный участок может быть изъят путем выкупа для муни- ципальных и общественных нужд. Кроме того, право на зе- мельный участок может быть прекращено в связи с обраще- нием на него взысканий по обязательствам собственника: в том случае, если земельный участок являлся предметом залога по обязательству или в случае объявления собс- твенника банкротом. В этом случае право собственности на землю прекращается у собственника с момента возник- новения права собственности у лица к которому переходит этот земельный участок2. ____________________________________________________________ 1. ГК. Ст. 236. 2 ГК. Ст. 237. ____________________________________________________________ 2. Ограничение права собственности Это важный инсти- тут земельного права, который необходимо знать гражда- нам. Наиболее существенными следует считать ограничения в праве распоряжения земельной собственностью. Еще не- давно таким ограничением был десятилетний мораторий на продажу земли. Конечно, земля всегда и везде считалась особым объектом правового регулирования, сочетающим в себе и экономическую ценность, и ценность общественную - как природный объект и место жизни людей. Поэтому право распоряжения подвергалось тем или иным ограниче- ниям. В истории земельных отношений для земель крестьян эти ограничения сводились именно к особым условиям их продажи. Цель ограничений была именно та, чтобы земли не уходили из сельскохозяйственной обработки крестьяна- ми. По Указу от 9 ноября 1906 г. и Закону от 14 июня 1910 г. (одному из основных актов Столыпинской реформы) продать надел можно было только со следующими условия- ми: за продажу должны были проголосовать 2/3 домохозяев общества, и решение утверждалось местной администраци- ей, а в случае, если стоимость участка превышала 500 тыс. руб., согласие на продажу должны были дать цент- ральные ведомства. Кроме того, надел нельзя было прода- вать некрестьянам или лицам, не занимающимся сельскохо- зяйственным трудом, а также отдавать в залог частным лицам и некредитным учреждениям. В дополнение к этому община не могла распорядиться самостоятельно деньгами, вырученными за отчуждение надела на государственные нужды. Сумма поступала в Государственный банк и могла быть израсходована только на покупку нового надела зем- ли. В распоряжении общества оставались только проценты от вклада. Таким образом, Закон ограничил движение крестьянских земель границами, как бы мы сейчас сказа- ли, одной цели использования. Земельный оборот был, но это был особый крестьянский оборот. Существовали ли ка- кие-либо ограничения на продажу в распоряжении отрубны- ми и хуторскими землями? Земли хуторов и отрубов подчи- нялись регулированию общим, а не крестьянским правом. И поэтому законодательство устанавливало ограничения на право собственности этих земель с точки зрения общих государственных и общественных интересов, а не узкок- рестьянских. Ограничений на продажу хутора сразу после его образования из надельных земель не было. Еще один вид ограничений - это предоставление законодательством прав гражданам на земельные участки, находящиеся в собственности других. Речь идет прежде всего о сервиту- те. С принятием нового ЗК и вступлением в силу гл. 17 ГК регулирование сервитута будет более внятным, чем те- перь. Но и сейчас собственники земли сталкиваются с разнообразными проблемами, связанными с необходимостью прохода, проезда, прогона скота по его владениям. Собс- твенно, такое и схожее с ним пользование "чужими земля- ми" и входит в содержание сервитута. Ограничения подоб- ного рода тоже имеют в российском праве свою историю. В свое время в России конца прошлого - начала нынешнего века, в частности, в том, что касалось ограничений прав собственников на недвижимость, существовала градация именно на ограничения в интересах общества и в интере- сах отдельных лиц. В общественных интересах российское право налагало следующие ограничения: собственник был не вправе препятствовать свободному проходу, проезду и провозу по дороге, пролегающей через его угодья, если эта дорога сама по себе не являлась собственностью го- сударства. Хозяева прогоняемого по большим дорогам ско- та имели право пасти его в лугах при дороге на ограни- ченном расстоянии. Владелец участка, прилегающего к су- доходной реке, не имел права строить на ней мельницы, плотины и иные преграды, мешающие проходу судов; на ма- лых реках владелец не имел права строить мост в мешаю- щих сплаву дров местах. Кроме того, владелец земли у судоходной реки или озера, если на них ему не принадле- жало рыболовство на расстоянии 10 саженей (более 21 м), не имел права препятствовать работам, связанным с обс- луживанием речных судов, а также работе рыбаков, имев- ших на этих водоемах промысел. Что касается ограничения прав собственников в пользу частных лиц, то они заклю- чались в следующем. Владелец земельного участка, нахо- дящегося внутри чужих владений, имел право прохода к своей собственности. Существовало право прохода соседей к источникам воды и прогона скота к водопою, если на их участке не было воды. Как видим, большинство из предс- тавленных ограничений права собственности и сейчас яв- ляются повседневной практикой земельных отношений, и, значит, законодательство в скором времени придет к раз- витию этого института. Об обязанностях перед иными гражданами действующее ныне законодательство говорит немногословно. Во-первых, одновременно и для государс- тва, и для соседей собственника важно, чтобы собствен- ник вел любое строительство, руководствуясь действующи- ми нормами и правилами. Во-вторых, существует и более краткое, но широкое по охвату действий собственника обязательство - не нарушать права других собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов (ст. 53 ЗК). Если первое имеет основание в разработанных землеустроительных, архитектурно-градострои-тельных, противопожарных нормах, санитарных нормах и это облег- чает контроль за соблюдением обязанностей, то, что же такое права других граждан, которые собственник не дол- жен нарушать, нужно еще расшифровать. Прежде всего, речь здесь идет о нарушении прав иных собственников и пользователей земли в ходе использования своего собс- твенного участка. Собственник не вправе реализовать ни одно из своих перечисленных прав способами пре- пятствующими реализации тех же прав иными лицами, ис- пользующими соседние земельные участки. Законодательст- во не перечисляет всех возможных нарушений этого ряда, упоминая только некоторые, говоря об ответственности за нарушение земельного законодательства. Это нерациональ- ное использование земель, засорение сельскохозяйствен- ных угодий сорняками, невыполнение обязательных мероп- риятий по улучшению земель и охране почв, использование земель способами, приводящими к порче земель, уничтоже- ние межевых знаков границ землепользователей. Эти формы нарушения использования земельных участков быстрее дру- гих могут негативно повлиять на соседнее землепользова- ние. Однако нарушены или не нарушены те или иные права соседей использованием собственником его участка и сле- дует ли привлекать его к ответственности, должно ре- шаться судом. Так что к приведенному списку нарушений, за которые следует административная (а возможно, и уго- ловная) ответственность, конкретное судебное разбира- тельство добавит свои. Значительное количество ограни- чений права собственности на земельный участок связано с обязанностью использовать землю по ее целевому назна- чению. Один из видов ограничений, связанный с изменени- ем целевого назначения земель сельскохозяйственного ис- пользования, мы уже упомянули. Однако это далеко не все. Собственник обязан эффективно использовать землю в соответствии с целевым назначением, повышать ее плодо- родие, применять природоохранные Технологии, не допус- кать ухудшения экологической обстановки на территории в результате своей хозяйственной деятельности. К этим обязанностям примыкает обязанность осуществления комп- лексных мероприятий по охране земель, заключающихся в рациональной организации территории, в восстановлении и повышении плодородия почв; в защите от водной и ветро- вой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторич- ного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения от- ходами производства, химическими и радиоактивными ве- ществами, от других процессов разрушения; в защите от заражения сельскохозяйственных угодий и других земель карантинными вредителями и болезнями растений и других видов ухудшения культуртехнического состояния земель; в рекультивации нарушенных земель, восстановлении их пло- дородия и других полезных свойств земли, своевременном вовлечении ее в хозяйственный оборот; в снятии, исполь- зовании и сохранении плодородного слоя почвы при прове- дении работ, связанных с нарушением земель (ст. 53 ЗК). Все эти обязанности ставят собственника перед фактом, что он владеет, пользуется и распоряжается ценным при- родным объектом, имеющим важнейшее экологическое значе- ние. При этом, если в границы владений хозяйства попа- дают и особо охраняемые объекты, список обязанностей становится еще шире. Так, земли природно-заповедного назначения хотя по закону и не подлежат изъятию у собс- твенников, тем не менее их использование подчиняется именно режиму особо охраняемых территорий, а не, как в нашем случае, режиму земель сельскохозяйственного наз- начения (ст. 90 ЗК); на землях оздоровительного назна- чения, принадлежащих собственникам, вводится особый ре- жим использования, ограничивающий или запрещающий те виды деятельности, которые несовместимы с целями их ис- пользования (ст. 91 ЗК). Так или иначе порядок исполь- зования земель особо охраняемых территорий регулируется специальным законодательством Российской Федерации и субъектов Федерации. Основными нормативными актами, ре- гулирующими правовое положение водоохранных зон (по- лос), помимо Водного кодекса являются: на федеральном уровне - Положение о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах, утвержденное поста- новлением Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. В соот- ветствии с Положением водоохранной зоной является тер- ритория, прилегающая к акватории рек, озер, водохрани- лищ, на которой устанавливается специальный режим в це- лях предотвращения загрязнения, засорения, истощения и заиления водных объектов. Водоохранная зона создается как составная часть природоохранных мер, а также мероп- риятий по улучшению гидрологического режима и техничес- кого состояния, благоустройству рек, озер, водохранилищ и их прибрежных территорий (см. об этом 4 гл. 6 посо- бия). Минимальная ширина водоохранных зон устанавлива- ется: для участков реки протяженностью от их истока: до 10 км - 15 м; от 11 до 50 км - 100 м; от 51 до 100 км - 200 м; от 101 до 200 км - 300 м; от 201 до 500 км - 400 м; свыше 500 км - 500 м. Минимальная ширина прибрежных защитных полос устанавливается для рек, озер и водохра- нилищ в размерах: Виды угодий, Ширина прибрежной защит- ной полосы (м) при прилегающих к крутизне склонов при- легающих территорий водному объек- ту обратный уклон до 3 градусов более _____________________ _________3 граду- сов Пашня 15 - 30 35 - 55 55 - 100 Луга, сенокосы 15 - 25 25 - 35 35 - 50 Лес, кустарники__ 35 35-50 55-100 Размеры прибрежных полос рек, озер и водохранилищ в пределах населенных пунктов устанавливаются исходя из конкретных условий планировки и застройки по утвержден- ному генеральному плану. Использование сельскохозяйственных земель в водоохран- ной зоне для выращивания овощей, картофеля, кормов и других сельскохозяйственных культур надо производить в соответствии со строгими требованиями. В водоохранной зоне рек, озер и водохранилищ запрещается: проведение авиационно-химических работ; применение ядохимикатов при борьбе с вредителями, болезнями растений и сорняка- ми; использование навозных соков на удобрение; размеще- ние складов ядохимикатов, минеральных удобрений и га- зосварочных материалов, площадок для заправки аппарату- ры ядохимикатами, животноводческих комплексов и ферм, мест захоронения и складирования промышленных, бытовых и сельскохозяйственных отходов, кладбищ и скотомогиль- ников, скоплений сточных вод; складирование навоза, му- сора, стоянка, мойка, заправка топливом и ремонт авто- мобилей; мочка льна, конопли, мочал и кож; проведение без согласования с Министерством природных ресурсов РФ добычи местных строительных материалов и полезных иско- паемых, строительства новых и расширения действующих объектов; рубка главного пользования. Установлены и не- которые другие запреты. В пределах прибрежных полос рек, озер и водохранилищ дополнительно к ограничениям, указанным выше, запрещается: распашка земель; выпас, организация летних лагерей скота; применение удобрений; установка палаточных городков, движение автомобилей и тракторов. Прибрежные полосы, как правило, должны быть заняты древесно-кустарниковой растительностью или за- лужены. Районные администрации обязаны доводить до све- дения всех заинтересованных объединений, предприятий, организаций, учреждений и граждан постановления (реше- ния) о границах водоохранных зон и прибрежных полос рек, озер и водохранилищ, а также о водоохранном режи- ме, действующем на территории этих зон и прибрежных по- лос. Лица, виновные в нарушении режима использования территории водоохранных зон и прибрежных полос рек, озер, водохранилищ, несут ответственность в соответс- твии с действующим законодательством. Приходится приз- нать, что интенсивное использование земли собственни- ком, жесткие рыночные условия заставляют забыть его о необходимости соблюдения природоохранных правил и экс- плуатировать землю, ориентируясь на скорейшее получение материальной выгоды. Особенно это может касаться совре- менных собственников, нуждающихся в высоких доходах и подчас не имеющих агрономических знаний. Никакие зако- нодательно установленные права и никакие обязанности не будут играть предназначенной им роли, если не существу- ет правовых гарантий соблюдения прав и правовой ответс- твенности за невыполнение обязанностей. Законодательст- во предлагает следующие варианты соблюдения того и дру- гого. Прежде всего, право собственности граждан на зем- лю закреплено ст. 36 Конституции Российской Федерации. И это конституционное право граждан действует на всей территории Российской Федерации, несмотря на то, что законодательство некоторых субъектов Федерации его иг- норирует. Пока не принят новый ЗК, на уровне Российской Федерации принимаются отдельные законодательные акты, обеспечивающие те или иные аспекты права собственности граждан на землю. Последним из таких актов был Указ Президента Российской Федерации "О реализации конститу- ционных прав граждан на землю". Он закрепил, в частнос- ти, значительное количество правомочий за собственника- ми земельных долей. Представляется верным, что законо- дательство запрещает любое вмешательство в деятельность собственников, владельцев и арендаторов, не оговоренное законодательством, и не только связанное с причинением материального ущерба. Это вполне согласуется с принци- пами защиты прав собственников вообще. То положение, что нарушенные земельные права подлежат восстановлению в судебном порядке в соответствии с законодательством, дополняется тем, что в интересах защиты земельного за- конодательства некоторые его нарушения, параллельно на- рушающие права лиц, использующих землю на основании предоставленных прав, подвергаются административной и уголовной ответственности (ст.125, 126 ЗК). Увеличению гарантий права собственности на землю способствуют по- ложения гл. 20 ГК ''Защита права собственности и других вещных прав": законодательство запрещает любое вмеша- тельство в деятельность собственников, владельцев и арендаторов, не оговоренное законодательством, и не только связанное с причинением материального ущерба. Это вполне согласуется с принципами защиты прав собс- твенников вообще. В соответствии с ЗК убытки, причинен- ные нарушением законных прав собственников земельных участков (землевладельцев, арендаторов), возмещаются в полном объеме (см.5 гл.10 пособия). Существенной гарантией стабильности права собственности является обязанность при выкупе земельного участка для государс- твенных и муниципальных нужд предоставления равноценно- го участка, а также проведения необходимого строитель- ства на новом месте за счет предприятий, учреждений, организаций, которым этот участок отводится. Следует отметить, что гарантии и защита права собственности на землю от посягательств государственных органов власти и управления и вообще любых действий государства, направ- ленных на незаконное ограничение или прекращение права собственности без соответствующей компенсации, очень важны, в нашей стране в особенности, где никакой дру- гой, кроме государственной собственности на землю, ра- нее не существовало. У новых собственников должна быть уверенность в стабильности возникающих и развивающихся отношений. Поэтому законодательные ограничения деятель- ности бывшего собственника земли - государства и орга- нов, его представляющих, должны занимать важное место в нормативных актах современной земельной реформы. 3.Право пожизненного наследуемого владения и пользования землей Право пожизненного наследуемого владения возник- ло в союзном законодательстве в то время, когда о праве частной собственности на землю говорить вслух было еще страшновато. Это был как бы компромиссный вариант при политическом отрицании права собственности на землю. Правовое содержание этой конструкции сразу вызвало мно- жество вопросов. Дело в том, что оно не вписывалось в правовые формулировки и находилось как бы между правом собственности и правом бессрочного пользования, не отождествляясь ни с тем, ни с другим. По своему положе- нию право пожизненного наследуемого владения следует отнести к правовому титулу реформенного переходного пе- риода. Отношение современной земельной реформы к праву пожизненного наследуемого владения устоялось не вполне, и если Указом Президента Российской Федерации "О приве- дении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией (Основным Законом) Рос- сийской Федерации" право пожизненного наследуемого вла- дения было отменено, то ГК вновь его восстанавливает. А Указ Президента Российской Федерации "О реализации конституционных прав граждан на землю" гласит, что зе- мельные участки, полученные гражданами до 1 января 1991 г. и находящиеся в их пожизненном наследуемом владении и пользовании, в том числе сверх установленных предель- ных размеров, и используемые ими для ведения личного подсобного хозяйства, коллективного садоводства, жилищ- ного либо дачного строительства, сохраняются за гражда- нами в полном размере. Запрещается обязывать граждан, имеющих указанные участки, выкупать их или брать в аренду. Право пожизненного наследуемого владения не имеет ничего общего с правомочием владения как одним из составляющих права собственности. Речь идет о самостоя- тельном праве на землю с несколько, на наш взгляд, пос- пешно выбранным названием, поскольку из-за слова "вла- дение" оно долго наводило на неверные аналогии. Право пожизненного наследуемого владения не одиноко в ряду различного рода прав на землю времен реформ. История помнит чисто реформенные виды прав на землю, изобретен- ные, в частности, специально для предоставления земли крестьянам. Таким было право на надел (надельная собс- твенность, появившаяся в 1861 г.), которое сравнивали сначала с оброчным пользованием (вид долгосрочной арен- ды в российском праве, где арендатор имел расширенный список прав в сравнении с правом аренды как таковым), а затем, после отмены выкупных платежей, с разновидностью права собственности. Но основания появления и существо- вания надельной собственности и права владения (в сов- ременном понимании) если и сходны по глубинным социаль- ным мотивам - поиск все того же компромисса между от- жившими и нарождающимися социально-экономическими отно- шениями, - то надельная собственность имела большее прикладное значение. Так как она (для чего и возникла) была обременена обязанностью с чисто сословным значени- ем: не дать возможности перейти крестьянским землям в руки иных сословий с потерей своего значения. (Надо сказать, что в сравнении с историей ни тех, ни других, ни каких-либо собственных обременений современное право пожизненного наследуемого владения не несет.) Была и после революции, в период нэпа, попытка примерить крестьянскую экономику к новым политэкономическим взглядам. Так появилось право трудового землепользова- ния, которое предоставлялось гражданам для сельскохо- зяйственной обработки земли в крестьянских хозяйствах пожизненно с правом наследования. И пожалуй, право по- жизненного наследуемого владения и по содержанию, и по основаниям возникновения наиболее близко подходит к праву трудового землепользования. Однако эта форма ис- пользования земли исчезла с всеобщей коллективизацией, другими словами, после того как пропала необходимость в компромиссе между политикой и экономикой. Те же собы- тия, но с обратным знаком, происходят и теперь. И это дает основания полагать, что право пожизненного насле- дуемого владения как правовая форма использования земли имеет временный характер существования. Какими правами может пользоваться гражданин, если он приобретает землю в пожизненное наследуемое владение? Как он может приоб- рести ее и как прекращается указанное право? В соот- ветствии с пока не введенной в действие гл. 17 ГК право пожизненного наследуемого владения приобретается граж- данами по основаниям и в порядке, предусмотренном зе- мельным законодательством (ст. 265 ГК). То есть основа- ния и порядок приобретения данного права должны содер- жаться в новом ЗК, пока не принятом. В соответствии с существовавшим ранее порядком предоставления данного права оно приобреталось путем предоставления местными государственными органами. Другой порядок приобретения права владения - наследование земельного участка. В со- ответствии с ГК, если из условий пользования земельным участком, установленных законом, не вытекает иное, вла- делец земельного участка вправе возводить на нем зда- ния, сооружения и создавать другое недвижимое имущест- во, приобретая на него право собственности. Кроме того, владелец земельного участка может передавать его другим лицам в аренду или безвозмездное срочное пользование. Продажа, залог земельного участка и совершение других сделок его владельцем, которые влекут или могут повлечь отчуждение земельного участка, не допускаются (ст. 266, 267 ГК). Так же как и собственники земельного участка, владельцы участка обязаны платить земельный налог. В чем, собственно, интерес и преимущества для владельца в приобретении земли на праве пожизненного наследуемого владения, сказать сложно. Законодательство, во всяком случае, ответа на этот вопрос не дает. Вероятно, единс- твенное, что можно сказать в пользу пожизненного насле- дуемого владения, это то, что во многих регионах мест- ные органы исполнительной власти на основе этого права более охотно, чем на основании права собственности, предоставляют земли гражданам. И граждане охотно полу- чают землю на основании этого титула, потому что право пользования в данном случае так же широко, как и в слу- чае права собственности на землю позволяет использовать землю, а на право продажи они не претендуют. Местные органы государственной власти в данном случае успокаи- ваются тем, что земля остается в собственности госу- дарства. Сейчас законодательство закрепило возможность перехода от формы пожизненного наследуемого владения к праву собственности или аренде по желанию тех, кто по- лучил землю. Законодательством в качестве одного из ви- дов права на земельный участок называется право посто- янного (бессрочного) пользования1 . Чаще всего, сравни- вая право пользования с другими правами на землю, ищут сходства с правом аренды. Однако обнаружить разницу не так трудно. И дело не столько в том, что право пользо- вания носит безвозмездный характер, т. е. пользователь в отличие от арендатора использует землю собственника бесплатно. Основное отличие этого права от права аренды заключается в том, что по гражданскому праву арендные отношения имеют обязательственный характер, и это отра- жается на их правовом регулировании, а право постоянно- го пользования является одним из видов вещных прав, как право собственности и право пожизненного наследуемого владения. Изначально право постоянного (бессрочного) пользования предоставлялось юридическим лицам2. Статья 268 гл. 17 ГК предоставляет это право также и гражда- нам, но сама гл. 17 вступит в действие только с приня- тием нового ЗК. Так что ясность в том, кто является субъектом права постоянного пользования, наступит с принятием нового ЗК. На основании действующего законо- дательства пользователь не имеет права распорядиться земельным имуществом. Однако пока не действующая гл. 17 ГК относится к праву распоряжения земельным участком, находящимся в постоянном пользовании, совершенно ина1 ГК. Ст. 216. 2 ЗК. Ст. 12. Эта статья отменена Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. ь 2287. че. Статья 270 "Распоряжение земельньм участком, находящимся в постоянном пользовании" дает право поль- зователю передать этот участок в аренду или безвозмезд- ное срочное пользование. В том, что касается прав и обязанностей пользователя, земельное законодательство поступило следующим образом. Оно наделило его практи- чески теми же правами и обязанностями, что и собствен- ников и арендаторов земли1. Земельное законодательство детально не останавливается на вопросе о том, из земель каких категорий земельные участки могут предоставляться в постоянное пользование, а из каких - нет. Статьи 26 и 27 ЗК устанавливают право предоставления земель для сельскохозяйственных и несельскохозяйственных нужд. Са- ми эти статьи не указывают, на основании какого права предоставляются эти земли, но следует предположить, что и на праве постоянного (как, впрочем, и временного) пользования в том числе. В принципе же на праве посто- янного пользования может быть предоставлена земля любой категории, разумеется с условием соблюдения того режима использования, который установлен для каждой из катего- рий. Документом, удостоверяющим право постоянного (бессрочного) пользования, является Государственный акт, форма которого была утверждена постановлением Со- вета Министров РСФСР от 17 сентября 1991 г. ь 4932. Эта форма была общей для документов, выдаваемых на право собственности, пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования земельным участ- ком. Обращаясь к праву временного пользования земельным участком, мы снова переходим от вещных к обязательст- венным правам. Временное пользование земельным участком оформляется договором, форма которого была утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 19 марта 1992 г. ь 177. Право предоставить землю во вре- менное пользование имеет как собственник, так и земле- пользователь, землевладелец и арендатор (как юридичес- кое, так и физическое лицо). Пользователем могут быть также юридические лица и граждане. Существует некоторая сложность в определении предельных сроков предоставле- ния земель во временное пользование - ст. 14 ЗК, опре- делявшая их ранее, отменена. Этой статьей устанавливал- ся предельный срок временного пользования - не более 3 лет, а для отгонного животноводства и северного олене- водства - до 25 лет. Наиболее распространенным видом временного пользования земельным участком является пользование служебным земельным наделом на основании ст. 85-87. В этом случае срок пользования наделом огра- ничивается (в наиболее общем случае) сроком службы ли- ца, его использующего. _________________________________________________________ 1. ЗК. Разд. II "Права и обязан- ности собственников земли, землевладельцев, землеполь- зователей и арендаторов, защита и гарантия их прав". 2 Постановление Совета Министров РСФСР от 17 сентября 1991 г. ь 493 "Об утверждении форм Государственного ак- та на право собственности на землю, пожизненного насле- дуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей". _________________________________________________________ Как и в постоянное, во временное пользование могут пре- доставляться земли практически всех категорий. 4.Аренда земельного участка После права собственности, безусловно, наиболее распространенной правовой формой использования земли является аренда. Как известно, аренда - это один из видов обязательств, и арендные от- ношения возникают из договора между арендатором и арен- додателем. Поскольку отношения по поводу аренды земель- ного имущества подчиняются общим требованиям, которые предъявляет гражданское законодательство к арендным от- ношениям, то и основу законодательного регулирования составляет Гражданский кодекс, а именно практически все разделы, регулирующие те или иные стороны обязательст- венных отношений как таковых1. Разумеется, особенности аренды земельных участков регулируются и действующим земельным законодательством. ГК определяет объект арен- ды, понятие арендодателя, устанавливает форму и общие условия сроков заключения договора, а также основные условия выполнения договора аренды. Все эти вопросы мы рассмотрим по порядку в преломлении к особенностям пра- вового регулирования аренды именно земельных участков. Прежде всего, что такое ооговор аренды. По договору аренды арендодатель обязуется предоставить арендатору имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование2. Если мы вспомним право- мочия, составляющие право собственности, то нетрудно будет понять, что при передаче имущества, и земельного участка в том числе, в аренду арендатору переходит пра- во владения и пользования, у собственника же остается право распоряжения имуществом. Таким образом, аренда- тор, получив землю в аренду, владеет ею и пользуется, т. е. извлекает из земли полезные свойства, и как поль- зователь арендатор приобретает по закону и в соответс- твии с договором3 право собственности на плоды, продук- цию и доходы, полученные им в результате использования земли. За собственником же остается право распорядиться земельным участком, но с условием соблюдения законода- тельных и договорных требований, предъявляемых к арен- додателю. По определению ст. 606 ГК, имущество может быть передано только в пользование, без передачи его во владение. В принципе эта возможность может распростра- няться и на земельное имущество, хотя как можно исполь- зовать земельный участок, не владея им, представить достаточно сложно. _________________________________________________________ 1. Это гл. 21-29 разд. III ГК, а так- же 1 и некоторые положения 4 гл. 34 "Аренда" разд. IV " Отдельные виды обязательств". 2. ГК. Ст. 606. 3. Там же. _________________________________________________________ Далее мы рассмотрим реализацию этих трех "поделенных" между арендатором и арендодателем правомочий в той час- ти, которая расскажет о правах и обязанностях сторон по договору аренды. Кто может быть арендодателем? На этот вопрос ГК отвечает следующим образом1: Право сдачи иму- щества в аренду принадлежит его собственнику. Арендода- телями по ГК могут быть также лица, управомоченные за- коном или собственником сдавать имущество в аренду. Значит, при предоставлении земли в аренду в качестве арендодателя договор подписывает или собственник, или лицо, им управомоченное, или лицо, собственником не являющееся, но управо-моченное законом сдавать землю в аренду. Кто может быть собственником, а значит, и арен- датором земельного имущества среди граждан и юридичес- ких лиц, мы разобрались в разделе, посвященном этому вопросу. Уточним только, что от имени юридического лица в отношения по поводу аренды (причем и в качестве арен- датора) вступает его орган управления, управомоченный принимать решения по поводу распоряжения землей. В за- висимости от вида юридического лица вполне возможен и целесообразен такой вариант, когда решение о сдаче в аренду земли принимает общее собрание представителей, а в качестве стороны в договоре аренды от имени юридичес- кого лица и по решению общего собрания выступает дове- ренное лицо - председатель или иное лицо исполнительно- го органа юридического лица. Но поскольку земля может находиться и в государственной, и в муниципальной собс- твенности, то в качестве арендодателя выступают также государственные и муниципальные органы. Эти органы не входят в разряд собственников земли, а управомочены сдавать в аренду земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Надо сказать, что в современном законодательстве условия предоставления в аренду государственных и муниципальных земель и условия предоставления в аренду земель, находящихся в частной собственности, разнятся. Кто может быть арендатором7 По законодательству арендатором, как и арендодателем, мо- жет быть любое юридическое (в том числе иностранное или с иностранным участием) или физическое лицо (в том чис- ле и иностранцы). Предмет договора аренды - следующий вопрос нашей темы. Так же как без сторон или субъектов, отношения по договору аренды не могут обойтись без объ- екта договора, т. е. без земельного участка. Поэтому рассмотрим, что из себя представляет земельный участок как предмет договора аренды. В ст. 607 ГК прямо уста- навливается, что объектом аренды могут быть и земельные участки. _________________________________________________________ 1. ГК. Ст. 608. _________________________________________________________ Но земельный участок может быть объектом договора арен- ды не всегда. Например, ст. 666 ГК специально указыва- ет, что земельный участок не может быть предметом дого- вора финансовой аренды (лизинга). Та же ст. 607 ГК до- полняет норму, касающуюся регулирования аренды земли, указанием на то, что законом могут быть установлены особенности сдачи в аренду земельных участков. Собс- твенно, к этим особенностям обращается земельное зако- нодательство. Но некоторые особенности регулируются и гражданским законодательством. В частности, кроме собс- твенно аренды земельного участка, земельный участок по- падает в поле зрения правового регулирования арендных отношений и при аренде недвижимости. Права на земельный участок при аренде находящегося на нем здания или соо- ружения регулируются ст. 652 ГК. На основании этой статьи арендатору переходит право на часть земельного участка, на котором находится арендуемая недвижимость, и та его часть, которая необходима для обеспечения ис- пользования недвижимости. Участок земли переходит арен- датору на праве аренды или ином, предусмотренном дого- вором аренды праве, если земля находится в собственнос- ти арендодателя или в пользовании. И участок переходит арендатору на праве пользования, если в договоре не оп- ределено право, на основании которого арендатору пере- дается соответствующий земельный участок. Аренда здания или сооружения, находящегося на земельном участке, не принадлежащем арендодателю на праве собственности, до- пускается без согласия собственника этого участка, если это не противоречит условиям пользования таким участ- ком, установленным законом или договором с собственни- ком земельного участка. Чтобы стать объектом аренды, земельный участок должен быть определен точно так же, как и в других случаях, когда земельный участок высту- пает в качестве недвижимого имущества в граж- дан-ско-правовых отношениях. То есть он должен быть отграничен в натуре и его границы должны быть отражены на плане, который хранится в органах местной государс- твенной администрации. Кроме того, чтобы быть объектом аренды, земельный участок должен состоять в тех катего- риях земель, аренда которых не запрещена законом. Целе- вое назначение земель предполагает и то условие, что при предоставлении земель какой-либо категории в аренду их целевое назначение не изменяется или арендатор, как и собственник, должен соблюдать установленный законом особый режим использования этих земель (это касается прежде всего земель сельскохозяйственного назначения, лесов, вод, земель рекреационного и оздоровительного назначения, земель санитарных и водоохранных зон). Фор- ма и государственная регистрация договора аренды не мо- гут не беспокоить широкого читателя. Вообще, если дого- вор аренды заключается сроком более чем на один год или одной из сторон в договоре является юридическое лицо, такой договор должен быть заключен в письменной форме1. Договора аренды земельного участка письменная форма его заключения касается тем более, потому что такой договор должен подвергнуться государственной регистрации2. Пос- тановлением Правительства Российской Федерации от 19 марта 1992 г.3 утверждена форма договора аренды земель сельскохозяйственного назначения. 20 мая 1992 г. Коми- тетом по земельным ресурсам и землеустройству (тогда он назывался Комитетом по земельной реформе и земельным ресурсам) при Правительстве Российской Федерации был утвержден Порядок выдачи и регистрации договоров аренды земель сельскохозяйственного назначения, договоров вре- менного пользования землей сельскохозяйственного назна- чения4. Разумеется, при принятии этих документов име- лось в виду предоставление в аренду земель, находящихся в муниципальной или государственной собственности, поэ- тому и в постановлении договор аренды рассматривался как документ, удостоверяющий право на землю, а не прос- то форма договора. Тем не менее эта форма договора мо- жет распространяться и на аренду земель сельскохозяйс- твенного назначения, находящихся в частной собственнос- ти. После того как законодательством было предоставлено право сдавать в аренду земельные доли, была принята и форма договора предоставления в аренду земельной доли5. Надо сказать, что формы договора, имеющие нормативный характер, принимаются и на уровне субъектов Федерации. Одна из таких форм была принята в приложении к совмест- ному постановлению правительства города Москвы и прави- тельства Московской области "О предоставлении земельных участков для малоэтажного строительства для жителей го- рода Москвы и Московской области" от 20 декабря 1994 ь 1162-18. Государственная регистрация договора аренды земельного участка производится на основании ст. 131 ГК "Государственная регистрация недвижимости", а также в соответствии со ст. 164 ГК "Государственная регистрация сделок". В соответствии со ст. 164 сделки с землей (а предоставление земли в аренду и является сделкой) под- лежат государственной регистрации в случаях и порядке, предусмотренном ст. 131 ГК и Законом о регистрации прав на недвижимость и сделок с нею. Такой закон пока не разработан, но предусмотрен статьей, которую мы расс- матриваем. То есть договор аренды земельного участка, как и другие сделки с землей, регистрируется в том же порядке, в каком предусматривается ст. 131 государс- твенная регистрация вещных прав на землю. То есть на основании _________________________________________________________ 1. ГК. Ст. 609. 2. ГК. Ч.2. Ст. 609. 3. РГ. 1992. 15 апр. 4. РГ. 1992. 15 апр. 5. Примерный договор аренды земельной доли, в том числе и при множественнос- ти лиц, выступающих на стороне арендодателя, был разра- ботан и принят Роскомземом 16 мая 1996 г. _________________________________________________________ этой статьи регистрируется не только возникновение пра- ва аренды (проще говоря, заключение этого договора), но и его переход и прекращение. Все эти изменения заносят- ся в единый государственный реестр учреждениями юсти- ции1. Следующее существенное условие договора аренды - сроки действия договора аренды. Когда заходит речь о сроках договорных обязательств, то, как правило, имеют в виду следующие сроки: срок действия договора, срок возникновения обязательств по договору, срок прекраще- ния обязательств. Когда возникают, сколько длятся и когда прекращаются арендные отношения, важно знать для того, чтобы у арендатора и у арендодателя не возникало разногласий по поводу того, когда у них возникают права и обязанности по поводу арендованного имущества. Общее условие, которое устанавливает ст. 610 ГК, заключается в том, что договор аренды заключается на срок, опреде- ленный договорам. То есть срок устанавливают стороны, заключающие договор. Законом могут устанавливаться мак- симальные (предельные) сроки договора для отдельных ви- дов аренды, а также для аренды отдельных видов имущест- ва. Земельное законодательство в том, что касается сро- ков аренды земельных участков, пока не определилось. После отмены ст. 13 ЗК, устанавливающей условия аренды, где эти сроки определялись, на федеральном уровне новые условия установления сроков аренды земли не принима- лись. Надо полагать, новый ЗК поставит точку в решении этого вопроса. Практически же существуют краткосрочные (до 3 лет) и долгосрочные (до 50 лет) сроки аренды. В том, что касается момента возникновения арендных обяза- тельств, будет правильно, если мы начнем издалека. Как мы уже уяснили, основой арендных отношений наряду с за- коном является договор. Поэтому на договор аренды расп- ространяется ст. 425 ГК, на основании которой договор вступает в силу и становится обязательным для сторон с момента его заключения2. Заключенным же договор аренды земельного участка считается в соответствии с ч. 3 ст. 433 ГК с момента его регистрации. Гражданским кодексом предусмотрены гарантии выполнения обязательства по пе- редаче арендодателем арендованного имущества в срок. На основании ч. 3 ст. 611 ГК, если арендодатель не предс- тавил арендатору сданное внаем имущество в указанный в договоре срок аренды, а в случае, если такой срок не указан, в разумный срок, арендатор вправе истребовать у него это имущество в соответствии со ст. 398 ("Последс- твия неисполнения обязательства передать индивидуаль- но-определенную вещь") ГК и потребовать возмещения убытков, причиненных задержкой исполнения, либо потре- бовать _________________________________________________________ 1. ГК. Ст. 131. 2 ГК. Ст. 425. _________________________________________________________ расторжения договора и возмещения убытков, причиненных его неисполнением. Как правило, договор аренды земель- ного участка заключается на определенный срок, и с ис- течением этого срока прекращаются и обязательства по договору - земельный участок возвращается во владение и пользование собственника, а право владения и пользова- ния арендатора участком прекращается или договор пере- заключается с тем же арендатором. Однако арендные отно- шения могут закончиться и досрочно. Или по волеизъявле- нию сторон (по взаимной договоренности или в односто- роннем порядке) - об этом подробнее в части, посвящен- ной правам и обязанностям участников арендных отноше- ний. Или по Другим основаниям. Такие основания предус- матривает и гражданское, и земельное законодательство. В соответствии с земельным законодательством основанием прекращения права аренды являются: - взаимное волеизъ- явление сторон; - смерть собственника и отсутствие пра- вопреемника; - смерть арендатора и отсутствие наследни- ка, желающего воспользоваться преимущественным правом аренды; - в случае невыполнения арендатором обязатель- ств, предусмотренных договором аренды, а также в случа- ях, предусмотренных общими основаниями прекращения прав на землю. Содержание прав и обязанностей арендатора и арендодателя имеет очень важное значение, поскольку действенность выполнения условий договора аренды зави- сит во многом от того, какими правами и обязанностями наделяют стороны договор и закон. Сначала поговорим о правах арендатора. Прежде всего, из существа договора арендатор получает право владеть и пользоваться земель- ным участком. Использует арендатор земельный участок в соответствии с законом и договором. Сначала о том, как регулирует правовое положение арендатора закон. Как уже говорилось, арендатор на основании ст. 606 и в соот- ветствии с договором имеет право собственности на пло- ды, продукцию и доходы, полученные в результате исполь- зования земельного участка. ЗК (ст. 14) утверждает практически то же самое, указывая, что арендатору при- надлежит право собственности на посевы и посадки сель- скохозяйственных культур, полученную продукцию и доходы от ее реализации. Земельное законодательство предостав- ляет арендатору, за изъятием некоторых случаев, те же права, что и собственнику, а именно: - самостоятельно хозяйствовать на земле; - использовать общераспростра- ненные полезные ископаемые, торф, лесные угодья и вод- ные объекты; - возводить жилье, производственные, куль- турно-бытовые и иные строения и сооружения; - проводить мелиоративные работы; - строить пруды и иные водоемы; - участвовать в решении вопроса мелиорации земель; - передавать землю во вре- менное пользование1. Арендатор вправе заложить право аренды, при этом он вправе отчуждать договор аренды с переводом на приобретателя долга по обязательству, обеспеченному залогом, с предварительным уведомлением банка. Представляется, что в данном случае при залоге права аренды и при его отчуждении договором может быть предусмотрено предварительное уведомление об этом арен- додателя. В соответствии с законодательством граждане, использующие земельные участки на праве аренды, имеют право на компенсацию вложенных затрат для повышения плодородия почв при добровольном отказе от земельного участка и на возмещение убытков, включая упущенную вы- году, в случае выкупа для государственных, муниципаль- ных и общественных нужд2. Арендатор, как и собственник, имеет право на возмещение убытков в случае изъятия. Мо- жет возникнуть вопрос, должен ли арендодатель быть ин- формирован арендатором о совершении им действий, право на которые он имеет по договору. Арендодатель должен иметь представление об использовании своей собственнос- ти, иначе ему будет затруднительно отстаивать свои пра- ва при незаконном использовании или использовании, не предусмотренном договором. Подтверждает это мнение то положение, что закон требует от арендатора возведения построек и вообще ведение любого строительства с согла- сия арендодателя3. К правам арендатора также относится право на возмещение убытков и (или) расторжение догово- ра, вызванных задержкой предоставления земельного участка, на основании ст. 611 ГК. На основании ст. 612 в случае обнаружения недостатков арендованного имущест- ва4 арендатор вправе по своему выбору: - потребовать от арендодателя либо безвозмездного устранения недостатков имущества (проведение рекультивации земель, например), либо соразмерного уменьшения арендной платы, либо воз- мещения своих расходов на устранение недостатков иму- щества; - непосредственно удержать сумму понесенных им расходов на устранение данных недостатков из арендной платы, предварительно уведомив об этом арендодателя; - потребовать досрочного расторжения договора. Арендода- тель, извещенный о требованиях арендатора, на основании данной статьи может предоставить арендатору другой ана- _________________________________________________________ 1.ЗК.Ст.14.2. ЗК.Ст.52.3. ЗК. Ст. 53. 4. Это может быть в нашем случае наличие зараженных земель, соседс- тво экологически вредного производства, не позволяющее, например, использовать землю, арендованную для сельско- хозяйственных целей, либо, если земля арендована под строительство, недостатком может быть признана структу- ра почвы, не дающая возможности произвести это строи- тельство. логичный земельный участок без обнаруженных недостатков или безвозмездно произвести улучшение земельного участ- ка (если это, конечно, возможно). Если удовлетворение требований арендатора или удержание им расходов из арендной платы не покрывает причиненных арендатору убытков, он вправе потребовать у арендодателя возмеще- ния непокрытой части убытков1. ГК, кроме названных, предоставляет арендатору следующие права: - с согласия собственника сдавать арендованное имущество в субарен- ду2; - передавать свои права и обязанности по аренде имущества другому лицу (перенаем); - предоставлять арендованное имущество в безвозмездное пользование (см. соответствующий пункт статьи ЗК); - отдавать арендные права в залог; - вносить арендные права в качестве взноса в уставный капитал или в качестве паевого взноса в имущество юридических лиц. Мы уже перечислили нес- колько случаев, когда арендатор имеет право досрочно расторгнуть договор. На основании ст. 620 ГК к ним сле- дует добавить также случай, когда в силу обстоятельств, за которые арендатор не отвечает, земельный участок окажется в состоянии, непригодном для использования. Кроме этого ст. 611 предоставляет арендатору право рас- торгнуть договор и потребовать возмещения убытков, если арендодатель не передал вместе с земельным участком не- обходимые для его использования документы и принадлеж- ности и без них арендатор не может пользоваться земель- ным участком в соответствии с его назначением либо в значительной степени лишается того, на что вправе мог рассчитывать. Неисполнение арендодателем обязанности по предупреждению арендатора о правах третьих лиц на зе- мельный участок также дает право арендатору требовать уменьшения арендной платы или расторжения договора и возмещения убытков3 И еще одно важное право, предостав- ленное арендатору на основании ГК, звучит так: если иное не предусмотрено законом или договором аренды, арендатор, надлежащим образом исполнивший свои обязан- ности, по истечении срока договора имеет при прочих равных условиях преимущественное перед другими лицами право на заключение договора аренды на новый срок. Эта норма, как и другие условия продления договора, содер- жится в ст. 621 ГК. В соответствии с ГК за арендатором сохраняются все права по договору аренды и в случае пе- рехода права собственности на земельный участок другому лицу4 Теперь поговорим об обязанностях арендатора. _________________________________________________________ 1.ГК.Ст.612.2. ГК.Ст.615, 618. 3. ГК. Ст. 613. 4. ГК. Ст. 617. _________________________________________________________ Так же как и права, обязанности арендатора можно разде- лить на обязанности по исполнению договора и обязаннос- ти по использованию земли. Те и другие обязанности мо- гут и совпадать, но не всегда. В соответствии со ст. 53 ЗК в том, что касается использования земли, арендатор несет те же обязанности, что и собственники, владельцы и пользователи. Единственное изъятие из обязанностей арендатора по закону можно сделать в пункте, предусмат- ривающем необходимость своевременного предоставления в соответствующую администрацию установленных законода- тельством сведений, если администрация и арендодатель не совпадают в одном лице. Эта обязанность ложится на собственника, которому арендатор и должен передавать соответствующие сведения. В равной степени на арендато- ра распространяется и ответственность за нарушение зе- мельного законодательства. Договор аренды дополняет и конкретизирует положения законодательства, в частности точно определяет цель аренды земли. При этом договор не должен противоречить законодательству - в случае раз- ногласий действует норма закона. В том, что касается исполнения условий договора, на арендаторе лежат следу- ющие обязанности: - своевременное внесение платы за пользование земельным участком1; - использование земли в соответствии с договором2; - поддержание земельного имущества в надлежащем состоянии, обязанность нести расходы на поддержание его в этом состоянии, если иное не установлено законом или договором аренды3. Если на арендуемом имуществе лежат обременения, связанные с правами третьих лиц на земельный участок (сервитут пра- во залога), то арендатор не вправе прекращать или изме- нить эти права но арендодатель обязан предупредить арендатора о всех правах третьих лиц на земельный учас- ток. Неисполнение этой обязанности дает право арендато- ру требовать уменьшения арендной платы или расторжения договора и возмещения убытков4. При прекращении догово- ра аренды арендатор обязан вернуть земельный участок во владение арендодателя в том состоянии в каком он его получил, с учетом "нормального износа" или в состоянии, обусловленном договором5. В соответствии с той же статьей, которая устанавливает последствия невозврата имущества арендатором, следует сказать следующее. Не возвратить арендованный земельный участок невозможно, но вполне возможно не прекратить его использование в срок, установленный договором, и без согласия арендода- теля. И в этом случае, если арендатор не прекращает ис- _________________________________________________________ 1.ГК.Ст.614.2. ГК.Ст.615. 3. ГК. Ст. 616. 4. ГК. Ст. 613. 5. ГК. Ст. 622. _________________________________________________________ пользования земли, хотя арендода- тель предпочитает на этом настоять, или прекратил ис- пользование несвоевременно, арендодатель вправе требо- вать внесения арендной платы за все время просрочки. В случае, когда внесенная плата не покрывает понесенных арендодателем убытков, он может потребовать их возмеще- ния1. Остается только добавить, что помимо гарантий и ответственности сторон, предусмотренных законодательст- вом, договором могут быть предоставлены дополнительные гарантии исполнения договора и ответственность за его неисполнение как арендатором, так и арендодателем, пре- дусмотренные гражданским законодательством. Дело в том, что к договору аренды (земельного участка) применимы нормы ГК, регулирующие обеспечение исполнения обяза- тельств и ответственность за их неисполнение (разд. III ГК). Какими правами и обязанностями обладает арендода- тель? Надо сказать, что современное законодательство не заостряет внимания на различиях между арендодате- лем-гражданином или юридическим лицом и арендодате- лем-государственной администрацией, для него существует арендодатель "вообще". Итак, права арендодателя заклю- чаются в следующем: Арендодатель на основании ст. 619 ГК вправе расторгнуть договор досрочно, если арендатор: - пользуется земельным участком с существенным наруше- нием условий договора или назначения земельного участка либо с неоднократными нарушениями; - существенно ухуд- шает качество земель; - более двух раз подряд по исте- чении установленного срока не вносит арендную плату. Арендодатель имеет право потребовать от арендатора дос- рочного внесения арендной платы в случае существенного нарушения им сроков внесения, если иное не предусмотре- но договором аренды. При этом арендодатель не вправе требовать досрочного внесения арендной платы более чем за два срока подряд". Договором аренды могут быть уста- новлены другие условия расторжения договора по инициа- тиве арендодателя в соответствии со ст. 450 ГК. Часть 2 этой статьи предусматривает право расторжения договора одной из сторон при существенном нарушении договора другой стороной. При этом существенным считается нару- шение, которое влечет для другой стороны такой ущерб, что она в значительной степени лишается того, на что она была вправе рассчитывать при заключении договора. То есть арендодатель может настаивать на установлении в договоре условий, при которых он вправе расторгнуть до- говор аренды досрочно, если он предвидит и хочет пре- дотвратить возможные существенные нарушения условий до- говора арендатором. Перечень этих условий зависит от содержания конкретного договора. _________________________________________________________ 1. ГК. Ст. 622. 2 ГК.Ст. 614. _________________________________________________________ Но закон требует, чтобы арендодатель, прежде чем он досрочно расторгнет договор, направил арендатору пись- менное предупреждение о необходимости исполнения им обязательства в разумный срок1. ГК не упоминает о праве арендодателя распорядиться арендованным земельным иму- ществом, т. е. продать, обменять, подарить, заложить этот земельный участок и т.д., но это право принадлежит ему как собственнику земельного имущества и передачей земли в аренду не прекращается. Единственное, что сле- дует заметить, это то, что права арендатора при перехо- де права собственности другому лицу остаются неизменны- ми, что и гарантирует ГК2. Это были перечислены права арендодателя, закрепленные за ним ГК. Что касается со- держания договора аренды сельскохозяйственного имущест- ва, о котором мы говорили ранее, то в соответствии с ним арендодатель имеет право: - осуществлять контроль за использованием и охраной земель арендатором; - дос- рочно прекращать право аренды при нерациональном ис- пользовании земли не по целевому назначению, а также способами, приводящими к ее порче, при переводе аренда- тором ценных сельхозугодий в менее ценные, при система- тическом невнесении арендной платы, в случаях иных на- рушений договора; - на возмещение убытков, причиненных ухудшением качества земель и экологической обстановки в результате хозяйственной деятельности арендатора; - из- менять по согласованию с арендатором размер арендной платы в случаях изменения цен на материально-техничес- кие ресурсы, продукцию, но не чаще, чем один раз в два года; - участвовать в приемке в эксплуатацию мелиориро- ванных, рекультивированных, улучшенных земель, защитных лесонасаждений, противоэрозийных и других объектов, со- оружаемых на сданных в аренду землях. По договору арен- додатель может иметь и другие права (п.4.1). Как видим, многие положения договора пересекаются с положениями ГК. Об обязанностях арендодателей на основании ГК можно сказать что арендодатель обязан: ' - передать арендато- ру земельный участок в сроки и в состоянии, соответс- твующем условиям договора и назначению земельного участка. Земельный участок должен быть передан вместе со всеми принадлежностями, необходимыми для его исполь- зования, в том случае, если земельный участок и принад- лежности сопровождают определенные документы, и они должны быть переданы арендатору -предупредить арендато- ра о правах третьих лиц на участок. _________________________________________________________ 1. ГК. Ст. 619. 2.ГК. Ст. 617. _________________________________________________________ Теперь рассмотрим обязанности арендодателя по договору аренды земель сельскохозяйственного назна- чения. По договору арендодатель, в частности, обязан1: - передать арендатору землю в состоянии, соответствую- щем условиям договора по площади угодий и качеству, указанным в приложении к договору; - содействовать по заявкам арендатора выполнению необходимых работ по зем- леустройству; - в случае смерти арендатора до истечения срока аренды перезаключить договор аренды с одним из его наследников при его согласии стать арендатором; - в соответствии с условиями договора возмещать по истече- нии срока аренды полностью или частично расходы, поне- сенные арендатором на освоение земель и улучшение сель- скохозяйственных угодий. В каких еще случаях ГК предус- матривает ответственность, кроме тех, что мы перечисли- ли в связи с правами арендатора? Он (арендодатель) от- вечает за недостатки сданного в аренду имущества, пол- ностью или частично препятствующие пользованию им, даже если во время заключения договора он не знал о недос- татках2. В то же время арендодатель не отвечает за не- достатки сданного в аренду имущества, которые были им оговорены при заключении договора или были заранее из- вестны арендатору либо должны были быть обнаружены арендатором во время осмотра имущества при заключении договора или передаче имущества3. Те условия, которые мы с вами рассмотрели, не исчерпывают содержания дого- вора аренды. Есть еще несколько важных условий, о кото- рых стоит поговорить отдельно. И среди них наиважнейшим является арендная плата. Внесение арендной платы - одна из существенных обязанностей арендатора. Основные усло- вия ее внесения регулируются ст. 614 ГК В соответствии с этой статьей порядок, условия и сроки внесения аренд- ной платы определяются по договоренности сторон (т. е. договором). На основании ГК арендная плата может уста- навливаться в целом за весь земельный участок или за каждое угодье в отдельности в виде: - определенных в твердой сумме платежей, вносимых периодически или еди- новременно; - установленной доли полученных в результа- те использования арендованного имущества продукции, плодов или доходов; - предоставления арендатором опре- деленных услуг; - передачи арендатором арендодателю обусловленной договором вещи в собственность или в аренду; _________________________________________________________ 1. Здесь перечислены обязанности, не потерявшие силу с изменением гражданского и земельного законода- тельства. 2. ГК. Ст. 612. 3. Там же. _________________________________________________________ - возложения на арендатора обусловленных договором зат- рат на улучшение арендованного имущества. Перечисленны- ми формами перечень не исчерпывается: на основании за- кона стороны договора могут устанавливать арендную пла- ту в виде сочетания приведенных видов оплаты или уста- новить свою собственную форму. Все эти формы оплаты вполне приемлемы и при аренде земельного участка. При определении размера арендной платы за земельный участок учитываются многие факторы, среди них не последнее мес- то занимает размер участка, его кадастровая оценка, расположение, имеются ли на нем значимые для хозяйс- твенной деятельности природные объекты, в стоимости мо- жет быть также учтено направление хозяйственного ис- пользования участка и др. Законодательством предусмат- риваются и условия изменения арендной платы: по согла- шению сторон, в сроки, предусмотренные договором, но не чаще одного раза год. Предусматривается и возможность установления минимальных сроков пересмотра арендной платы или сроков пересмотра для отдельных видов иму- щества. Оговоримся, что для аренды земельных участков такая особенная норма пока не принята, значит, действу- ет общая норма ГК. Арендатор на основании ГК может пот- ребовать уменьшения размера арендной платы в случаях, нами уже рассмотренных. Следующее условие связано с пе- реходом прав по договору аренды. Вскользь мы уже каса- лись этого вопроса, теперь обратимся к нему несколько более подробно. Свои права по договору может передать не только арендодатель, но и арендатор. Право аренды может перейти к другому лицу не только по воле аренда- тора, который вправе заложить или внести в качестве до- ли в уставный капитал юридического лица свое право аренды. Право аренды может перейти и по закону - нас- леднику умершего арендатора. Это устанавливает ст. 617. Она гласит, что в случае смерти гражданина, арендующего недвижимое имущество, его права и обязанности по дого- вору аренды переходят наследнику, если законом или до- говором не предусмотрено иное. Арендодатель не вправе отказать такому наследнику во вступлении в договор на оставшийся срок его действия, за исключением случая, когда заключение договора было обусловлено личными ка- чествами арендатора. Еще одна важная особенность, кото- рая может быть установлена в договоре на основании за- кона, - это выкуп арендованного имущества1. На основа- нии нормы ГК в законе или договоре аренды может быть предусмотрено, что арендованное имущество переходит в собственность арендатора по истечении или до истечения срока аренды при условии внесения арендатором всей обусловленной договором выкупной цены. _________________________________________________________ 1. ГК. Ст. 624. _________________________________________________________ Если условие о выкупе имущества не установлено догово- ром, оно может быть предусмотрено дополнительным согла- шением сторон, которые при этом вправе договориться о зачете ранее выплаченной арендной платы в выкупную це- ну. Однако та же ст. 624 ГК предусматривает, что зако- ном может быть установлен запрет выкупа арендованного имущества. Правда, для земельного имущества такой зап- рет не предусмотрен. Глава 13. Плата за землю 1. Кто освобождается от платы за землю? Использование земли в Российской Федерации является платным. Это общий прин- цип. Он закреплен Земельным кодексом (ст. 47) и законо- дательством о плате за землю. На основании Закона РСФСР "О плате за землю" от 11 октября 1991 г.1 земельный на- лог уплачивают все физические и юридические лица, ис- пользующие землю на праве собственности, пожизненного наследуемого владения, пользования. Арендаторы уплачи- вают арендную плату, которая является самостоятельным видом платежа. Земельным законодательством устанавлива- ется перечень лиц (юридических и физических) и объек- тов, которые освобождены от уплаты налога, это: - запо- ведники, национальные и дендрологические парки, ботани- ческие сады; - предприятия, а также граждане, занимаю- щиеся традиционными промыслами в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и эт- нических групп, а также народными художественными про- мыслами и народными ремеслами в местах их традиционного бытования. При предоставлении этой льготы следует руко- водствоваться п. 2 Указа Президента Российской Федера- ции "О мерах государственной поддержки народных худо- жественных промыслов" от 7 октября 1994 г. ь 1987, ко- торым установлено, что: к народным художественным про- мыслам относятся все виды производства художественных изделий утилитарного или декоративного назначения, ос- нованные на преемственности, исторически сложившихся традициях народного декоративно-прикладного искусства; к изделиям народных художественных промыслов относятся изделия признанного художественного достоинства, при изготовлении которых применяется ручной или механизиро- ванный творческий труд художников и мастеров, развива- ются традиции народного искусства, сохраняются стилис- тические особенности данного промысла; к предприятиям народных художественных промыс- _________________________________________________________ 1. ВВС. 1991. ь 44. Ст.1424. _________________________________________________________ лов относятся предприятия, в объеме промышленной про- дукции которых изделия народных художественных промыс- лов составляют не менее 50%; - научные организации, опытные, экспериментальные и учебно-опытные хозяйства научно-исследовательских учреждений и учебных заведений сельскохозяйственного и лесохозяйственного профиля, а также научные учреждения и организации другого профиля за земельные участки, непосредственно используемые для научных, научно-экспериментальных, учебных целей и для испытаний сортов сельскохозяйственных и лесохозяйствен- ных культур. К указанным выше научным учреждениям и ор- ганизациям другого профиля независимо от форм собствен- ности относятся научно-исследовательские институты, конструкторские организации, проект-но-конструкторские и проектно-технологические институты, научно-техничес- кие центры, комплексные научно-исследовательские и про- ектно-конструкторские (технологические) организации, которые в соответствии с Указом Президента Российской Федерации "О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов различных уровней" от 22 декабря 1993 г. ь 2270 освобождаются от уплаты земель- ного налога только за землю, используемую для научных и научно-экспериментальных целей; -учреждения искусства, кинематографии, образования, здравоохранения, финанси- руемые за счет средств соответствующих бюджетов либо за счет средств профсоюзов (за исключением курортных уч- реждений), детские оздоровительные учреждения независи- мо от источников финансирования, государственные органы охраны природы и памятников истории и культуры, а также религиозные объединения, на земле которых находятся ис- пользуемые ими здания, охраняемые государством как па- мятники истории, культуры и архитектуры. Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации "О специально уполномоченных государственных органах Российской Федерации в области охраны окружающей при- родной среды" от 22 сентября 1993 г. ь 943 установлено, что Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и его территориальные ор- ганы являются специально уполномоченными государствен- ными органами Российской Федерации в области охраны ок- ружающей природной среды и в пределах своей компетенции координируют деятельность специально уполномоченных го- сударственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды и их территориальных органов, осуществляющих эти функции в соответствующих сферах управления: Комитета Российской Федерации по ге- ологии и использованию недр, Комитета Российской Феде- рации по земельным ресурсам и землеустройству, Комитета Российской Федерации по рыболовству, Федеральной службы геодезии и картографии России, Федеральной службы лес- ного хозяйства России, Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Коми- тета Российской Федерации по водному хозяйству; - предприятия, учреждения, организации, а также граждане, получившие для сельскохозяйственных нужд нарушенные земли (требующие рекультивации), на первые 10 лет поль- зования или в целях добычи торфа, используемого на по- вышение плодородия почв; -участники Великой Отечествен- ной войны, а также граждане, на которых законодательст- вом распространены социальные гарантии и льготы участ- ников Великой Отечественной войны. От уплаты земельного налога в соответствии с этим подпунктом освобождаются: участники Гражданской и Великой Отечественной войн, бо- евых операций по защите СССР из числа военнослужащих, проходивших службу в воинских частях, штабах и учрежде- ниях, входивших в состав действующей армии, и бывших партизан. Основанием для предоставления льготы является "Удостоверение участника войны"; лица вольнонаемного состава Советской Армии, Военно-Морского Флота, органов внутренних дел СССР и государственной безопасности СССР, занимавших штатные должности в воинских частях, штабах и учреждениях, входивших в состав действующей армии в период Великой Отечественной войны, либо лица, находившиеся в этот период в городах, участие в обороне которых засчитывается в выслугу лет для назначения пен- сии на льготных условиях, установленных для военнослу- жащих частей действующей армии. Основанием для предос- тавления льготы является "Удостоверение о праве на ль- готы"; бывшие несовершеннолетние узники концлагерей, гетто, других мест принудительного содержания, создан- ных фашистами и их союзниками в период Второй мировой войны (Указ Президента Российской Федерации от 15 ок- тября 1992 г. ь 1235). Основанием для предоставления льготы является соответствующее удостоверение о праве на указанную льготу, выданное территориальным органом социальной защиты населения; граждане, награжденные ме- далью "За оборону Ленинграда" и знаком Ленинградского городского Совета народных депутатов "Жителю блокадного Ленинграда" (Указ Президента Российской Федерации от 18 января 1994 г. ь 163). Основанием для предоставления льготы является соответствующее удостоверение о праве на указанную льготу, выданное территориальным органом социальной защиты населения; инвалиды I и II групп. Ль- гота предоставляется на основании "Удостоверения инва- лида Отечественной войны", "Удостоверения инвалида о праве на льготы", пенсионного удостоверения или справки врачебно-трудовой экспертной комиссии; - земли, занятые полосой слежения вдоль Государственной границы Российс- кой Федерации; - граждане, впервые организующие кресть- янские (фермерские) хозяйства, освобождаются от уплаты земельного налога в течение пяти лет с момента предос- тавления им земельных участков; - учреждения культуры, физической культуры и спорта, туризма, спортивно-оздо- ровительной направленности и спортивные сооружения (за исключением деятельности не по профилю спортив- ных сооружений, физкультурно-спортивных учреждений) не- зависимо от источника финансирования; - высшие учебные заведения, научно-исследовательские учреждения, предп- риятия и организации Российской академии наук, Российс- кой академии медицинских наук, Российской академии сельскохозяйственных наук, Российской академии образо- вания; Российской академии архитектуры и строительных наук; государственные научные центры, а также высшие учебные заведения и научно-исследовательские учреждения министерств и ведомств Российской Федерации по перечню, утверждаемому Правительством Российской Федерации; - государственные предприятия связи, акционерные общества связи, контрольный пакет акций которых принадлежит го- сударству, обеспечивающие распространение (трансляцию) государственных программ телевидения и радиовещания, а также осуществляющие деятельность в интересах обороны Российской Федерации, государственные предприятия вод- ных путей и гидросооружений Министерства транспорта Российской Федерации, предприятия, государственные уч- реждения и организации морского и речного транспорта, в том числе за земли, покрытые водой, и искусственно соз- данные территории при строительстве гидротехнических сооружений, за земли, занятые федеральными автомобиль- ными дорогами общего пользования, аэродромами, аэропор- тами и ремонтными заводами гражданской авиации, соору- жениями и объектами аэронавигации, отнесенными к феде- ральной собственности. К государственным предприятиям водных путей и гидросооружений Министерства транспорта России, подлежащих освобождению от уплаты земельного налога, в настоящее время относятся 10 государственных предприятий водных путей тех или иных бассейнов рек [например, госпредприятие "Водные пути Волжского бас- сейна", в которое на правах его структурных подразделе- ний, не являющихся юридическими лицами, входят 6 райо- нов водных путей (например, Казанский район водных пу- тей) и 5 районов гидросооружений (например, Самарский район гидросооружений)] и 4 государственных предприятия тех или иных каналов (например, госпредприятие "Канал имени Москвы", в которое также на правах его структур- ных подразделений, не являющихся юридическими лицами, входят Серпуховской и Муромский районы водных путей и 8 районов гидросооружений, например Рыбинский и Тушинский районы гидросооружений). Кроме того, подлежат освобож- дению от уплаты земельного налога также Саратовский су- доремонтный и Жигаловский судостроительный заводы, вхо- дящие в систему предприятий водных путей и гидросоору- жений Министерства транспорта России. К предприятиям, независимо от форм их собственности, государственным учреждениям и организациям морского и речного транспор- та, освобождаемым от уплаты земельного налога, относят- ся: морские и речные судоходные компании, морские и речные порты, пароходства, администрации морских и реч- ных портов, районные управления речного транспорта; су- доремонтные и судостроительные заводы, базы техническо- го обслуживания флота, ремонтно-технологическое предп- риятие атомного флота, завод "Теплоход", верфи, ремонт- но-эксплуатаци-онные базы флота, Киренский строительный участок; бассейновые аварийно-спасательные управления и отряды аварийно-спасательных и судоподъемных работ; уп- равления морских путей; Гидрографическое предприятие и входящие в его состав подразделения (гидробазы); строи- тельный трест "Арктикстрой" и его строительно-монтажные управления; предприятия спутниковых систем и связи морского и речного транспорта; экспедиция спецморпрово- док, объединение "Подводречстрой" и его предприятия. К искусственно созданным территориям следует относить участки площади предприятий, образованные на дне морей, рек, озер, водохранилищ или затапливаемых участках бе- рега путем намыва, отсыпки грунта либо установки специ- альных конструкций и сооружений. К ним, в частности, относятся намытые или отсыпанные территории и площадки морских и речных портов, судоремонтных заводов, баз технического обслуживания флота, молы, пирсы, судоподъ- емные слипы, оградительные и берегоукрепительные соору- жения и т.п. К землям, занятым федеральными автомобиль- ными дорогами общего пользования, относятся земли в пределах полосы отвода этих дорог со всеми входящими в их состав зданиями и сооружениями (земляное полотно, проезжая часть дороги, мосты, трубы, водоотводные, за- щитные и другие инженерно-дорожные сооружения дорожные знаки и указатели, здания линейно-эксплуатационной службы и другие объекты, имеющие специальное назначение по обслуживанию указанных дорог). В полосу отвода авто- мобильных дорог входят и земельные участки, необходимые для защитных лесонасаждений и устройств в местах, под- верженных снежным и песчаным заносам и другим природным воздействиям. Размер земельных участков для защитных лесонасаждений и устройств, равно как и полосы отвода в целом, определяется органами местного самоуправления в соответствии с утвержденными нормами и проектно-сметной документацией. Освобождаются от уплаты земельного нало- га предприятия государственные учреждения и организации воздушного транспорта и Комиссии по регулированию воз- душного движения "Росаэронавигации за земли, занятые аэродромами, аэропортами и ремонтными заводами граж- данской авиации, сооружениями и объектами аэронавига- ции, отнесенными к федеральной собственности Аэропортом является комплекс сооружений, предназначен- ный для приема и отправки воздушных судов и обслужива- ния воздушных перевозок, имеющих для этих целей аэрод- ром, аэровокзал и другие наземные сооружения и необхо- димое оборудование, а аэродром (вертодром, гидроаэрод- ром) - это земельный или водный участок, включая зда- ния, сооружения и оборудование, предназначенный для взлета, посадки и обслуживания воздушных судов. Границы отвода земельных участков для указанных целей определя- ются генеральным планом, утвержденным органами местного самоуправления: - предприятия, научные организации и научно-исследовательские учреждения за земельные участ- ки, непосредственно используемые для хранения матери- альных ценностей, заложенных в мобилизационный резерв Российской Федерации; - земли, предоставляемые для обеспечения деятельности органов государственной власти и управления, а также Министерства обороны Российской Федерации; - санаторно-курортные и оздоровительные уч- реждения, учреждения отдыха, находящиеся в государс- твенной и муниципальной, а также профсоюзной собствен- ности; - внутренние, железнодорожные и пограничные войска, войска гражданской обороны за земли, предостав- ленные для их размещения и постоянной деятельности; - граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС и других радиационных аварий на атомных объектах гражданского или военного назначения, а также в результате испытаний, учений и иных работ, связанных с любыми видами ядерных устано- вок, включая ядерное оружие и космическую технику. Ука- занная льгота распространяется на граждан, освобожден- ных от уплаты земельного налога в соответствии с Зако- ном РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Черно- быльской АЭС" от 15 мая 1991 г., Законом Российской Фе- дерации "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воз- действию радиации вследствие катастрофы на Чернобыль- ской АЭС"" от 15 июня 1992 г. ь 3061-1, Законом Рос- сийской Федерации "О социальной защите граждан, под- вергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча"" от 20 мая 1993 г. ь 4996-1, соответствующих постановлений Верховного Совета РСФСР от 15 мая 1991 г., Верховного Совета Российской Федерации от 15 июня 1992 г. ь 3062-1, от 20 мая 1993 г. ь 4996-1 о порядке введения в действие указанных За- конов. В соответствии с указанными Законами к таким ли- цам, в частности, относятся: граждане, получившие или перенесшие лучевую болезнь и другие заболевания, свя- занные с лучевой нагрузкой, вызванные последствиями чернобыльской катастрофы, а также аварий на других атомных объектах гражданского или военного назначения, в результате испытаний, учений и иных работ, связанных с любыми видами ядерных установок, включая ядерное ору- жие и космическую технику; инвалиды, включая III груп- пу, в отношении которых установлена причинная связь наступившей инвалидности с чернобыльской катастрофой и другими авариями на атомных объектах гражданского или военного назначения, а также результатами испытаний, учений и иных работ, связанных с любыми видами ядерных установок, включая ядерное оружие и космическую техни- ку; граждане (в том числе временно направленные или ко- мандированные), принимавшие в 1986 - 1987 гг. участие в работах по ликвидации последствий чернобыльской катаст- рофы в пределах зоны отчуждения или занятые в этот пе- риод на работах, связанных с эвакуацией населения, ма- териальных ценностей, сельскохозяйственных животных, и на эксплуатации или других работах на Чернобыльской АЭС, а также военнослужащие и военнообязанные, призван- ные на специальные сборы и привлеченные в этот период для выполнения работ, связанных с ликвидацией последс- твий указанной катастрофы, включая летный состав граж- данской авиации, независимо от места дислокации и вы- полняемых работ, а также лица начальствующего состава и рядового состава органов внутренних дел, проходившие в 1986 - 1987 гг. службу в зоне отчуждения; рабочие и служащие, а также военнослужащие, лица начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, получившие профессиональные заболевания, связанные с лучевым воз- действием на работах в зоне отчуждения; граждане, эва- куированные (в том числе выехавшие добровольно) в 1986 г. из зоны отчуждения и переселенные (переселяемые) из зоны отселения; граждане, проживающие (работающие) в населенных пунктах на территории зоны проживания с пра- вом на отселение или на территории зоны проживания с льготным социально-экономическим статусом; граждане, проживающие (работающие) в зоне отселения до их пересе- ления в другие районы; граждане, выехавшие добровольно на новое место жительства из зоны проживания с правом на отселение после чернобыльской катастрофы. Основанием для предоставления перечисленных в настоящем подпункте льгот являются специальные удостоверения инвалидов, удостоверения участников ликвидации последствий катаст- рофы на Чернобыльской АЭС и нагрудные знаки, удостове- рения участников ликвидации аварии в 1957 г. на произ- водственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча, выданных в соответствии с Положе- ниями, разработанными Госкомчернобылем России и Минис- терством Российской Федерации по делам гражданской обо- роны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) и соответствующими дру- гими заинтересованными министерствами и ведомствами, и зарегистрированными в установленном порядке в Минис- терстве юстиции России. В соответствии с Указом Прези- дента Российской Федерации "О социальной защите граж- дан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне" от 20 декабря 1993 г. ь 2228 и постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 1994 г. ь 1263 "О по- рядке предоставления компенсаций и льгот гражданам Рос- сийской Федерации, проживавшим в 1949 - 1963 годах за пределами Российской Федерации и подвергшимся радиаци- онному воздействию вследствие ядерных испытаний на Се- мипалатинском полигоне" (доведено до налоговых органов письмом Госналогслужбы России от 5 декабря 1994 г. ь ЮУ-6-10/468) освобождаются от уплаты земельного налога: а) граждане, получившие в периоды радиационного воз- действия суммарную (накопленную) эффективную дозу облу- чения, превышающую 25 сЗв (бэр); б) граждане, получив- шие в периоды радиационного воздействия суммарную (на- копленную) эффективную дозу облучения больше 5 сЗв (бэр), но не более 25 сЗв (бэр); в) дети первого и вто- рого поколений указанных граждан, страдающие заболева- ниями вследствие радиационного воздействия на их роди- телей. Основанием для предоставления льгот гражданам, указанным в литере "а" и литере "б" настоящего подпунк- та, являются удостоверения, выдаваемые в порядке, опре- деляемом Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвида- ции последствий стихийных бедствий, Министерством труда Российской Федерации, Министерством здравоохранения и медицинской промышленности Российской Федерации, Госу- дарственным комитетом санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации и администрацией Алтайско- го края, а в литере "в" этого подпункта - заключение регионального межведомственного экспертного совета Ми- нистерства здравоохранения и медицинской промышленности Российской Федерации по установлению причинной связи заболеваний, инвалидности и смерти лиц с радиационным воздействием!; - военнослужащие, граждане, уволенные с военной службы по достижении предельного возраста пре- бывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями и имеющие общую продолжительность военной службы двадцать лет и более, члены семей военнослужащих и сотруд- _________________________________________________________ 1. С положени- ями о порядке оформления и выдачи удостоверений гражда- нам, указанным в пп. 8, можно ознакомиться в соответс- твующих органах исполнительной власти субъектов Рос- сийской Федерации, которым сообщалось об этом письмами Госкомчернобыля России от 12 ноября 1992 г. ь ВД-8-3729, 22 марта 1993 г. ь ВД-8-1278, 5 августа 1993 г. ь ВС-10-3618, 15 октября 1993 г. ь ВД-10-4468 и письмом МЧС России от 22 марта 1994 г. ь ВВ-1-835 _________________________________________________________ ников органов внутренних дел, потерявшие кормильца при испол- нении им служебных обязанностей. В соответствии с Зако- ном Российской Федерации "О статусе военнослужащих" от 22 января 1993 г. ь 4338-1 к военнослужащим относятся офицеры, прапорщики и мичманы, курсанты военных образо- вательных учреждений профессионального образования, сержанты, старшины, солдаты и матросы, поступившие на военную службу по контракту; сержанты, старшины, солда- ты и матросы, проходящие военную службу по призыву, а также курсанты военных образовательных учреждений про- фессионального образования до заключения контракта. Офицеры, проходящие военную службу по призыву, по свое- му правовому положению приравниваются к офицерам, про- ходящим военную службу по контракту. Основанием для предоставления льгот служат удостоверения воинских час- тей, справки рай(гор)военкоматов, пенсионные удостове- рения. Льгота членам семей военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел, потерявшим кормильца при испол- нении им служебных обязанностей, предоставляется на ос- новании пенсионного удостоверения, в котором проставлен штамп "вдова (вдовец, мать, отец) погибшего воина" или имеется соответствующая запись, заверенная подписью ру- ководителя учреждения, выдавшего пенсионное удостовере- ние, и печатью этого учреждения. В случае, если указан- ные члены семей не являются пенсионерами, льгота пре- доставляется им на основании справки о гибели военнос- лужащего; - Герои Советского Союза, Герои Российской Федерации, Герои Социалистического Труда и полные кава- леры орденов Славы, Трудовой Славы и "За службу Родине в Вооруженных Силах СССР". Льготы предоставляются на основании соответствующих книжек названных Героев и ор- денских книжек; - учреждения и органы уголовно-исполни- тельной системы К указанным учреждениям и органам уго- ловно-исполнительной системы в соответствии с Законом Российской Федерации "Об учреждениях и органах, испол- няющих уголовные наказания в виде лишения свободы" от 21 июля 1993 г. ь 5473-1 относятся: учреждения, испол- няющие наказания; территориальные органы управления уголовно-исполнительной системы; центральные органы уп- равления уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации. В уголовно-испол- нительную систему по решению Правительства Российской Федерации могут входить следственные изоляторы, предп- риятия, специально созданные для обеспечения деятель- ности уголовно-исполнительной системы, научно-исследо- вательские проектные, лечебные, учебные и иные учрежде- ния; - профессиональные аварийно-спасательные службы, профессиональные аварийно-спасательные формирования; - земли общего пользования населенных пунктов. К землям общего пользования населенных пунктов в соответствии со ст. 76 ЗК относятся земли, используемые в качестве пу- тей сообщения (площади, улицы, проезды, дороги, набе- режные), для удовлетворения культурно-бытовых потреб- ностей населения (парки, лесопарки, скверы, сады, буль- вары, водоемы, пляжи), в качестве полигонов для захоро- нения неутилизированных промышленных отходов, полигонов бытовых отходов и мусороперерабатывающих предприятий, и другие земли, служащие для удовлетворения нужд города, поселка, сельского населенного пункта. С юридических лиц и граждан, освобожденных от уплаты земельного нало- га, при передаче ими земельных участков в аренду (поль- зование) взимается земельный налог с площади, передан- ной в аренду (пользование). Налог за землю, расположен- ную в полосе отвода железных дорог, взимается с предп- риятий, учреждений и организаций железнодорожного транспорта в размере до 25% от ставки земельного нало- га, установленной за сельскохозяйственные угодья сог- ласно приложению ь 1 к Закону о плате за землю. Надо заметить, что приведенный перечень организаций не окон- чателен: на данный момент принято несколько специальных ведомственных актов, освобождающих от уплаты налога ряд госудаственных учреждений. В случае возникновения в течение года у плательщиков права на льготу по земель- ному налогу они освобождаются от уплаты этого налога начиная с того месяца, в котором возникло право на ль- готу, хотя бы это право возникло и по истечении послед- него срока уплаты налога. При утрате в течение года права на льготу обложение налогом производится начиная с месяца, следующего за утратой этого права. Земельный налог и арендная плата (опять-таки при аренде государс- твенных и муниципальных земель) не взимается с юриди- ческих и физических лиц за земельные участки, находящи- еся в стадии сельскохозяйственного освоения. Период ос- воения регулируется местными органами государственной власти. Существует и перечень организаций, которые уп- лачивают только земельный налог, и никакие другие виды налогов для них не устанавливаются. Это все сельскохо- зяйственные организации и сельскохозяйственные индиви- дуальные предприниматели, доход от несельскохозяйствен- ной деятельности которых не превышает 25% от всех дохо- дов. Так, ст. 17 Закона о социальном развитии села ус- танавливает, что колхозы, межхозяйственные предприятия и организации, совхозы и другие государственные сель- скохозяйственные предприятия, кооперативы и крестьянс- кие (фермерские) хозяйства платят единый земельный на- лог. То же положение подтверждает Закон о плате за зем- лю, в котором говорится, что с колхозов, совхозов, крестьянских (фермерских) хозяйств, межхозяйственных предприятий и организаций, кооперативов и других сель- скохозяйственных предприятий взимается только земельный налог, все остальные виды налогов по отношению к ним не применяются. На предприятия, имеющие доход от несель- скохозяйственной деятельности, превышающий 25%, это по- ложение не распространяется. Но сельскохозяйственные предприятия индустриального типа (птицефабрики, теплич- ные комбинаты, зверосовхозы, животноводческие комплексы и другие на самостоятельном балансе) по перечню, ут- вержденному органами законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, кроме налога на землю уплачивают и другие налоги в установленном поряд- ке. Вновь созданные крестьянские (фермерские) хозяйства освобождаются от налогообложения на пять лет1. Субъекты Российской Федерации на основании Закона о плате за землю могут устанавливать собственные льготы по взима- нию платы за землю, придерживаясь при этом тех принци- пов, которые устанавливает федеральное законодательство и которые мы перечислили, в пределах суммы земельного налога, находящейся в распоряжении соответствующего субъекта Российской Федерации. Органы местного самоуп- равления также имеют право устанавливать льготы по зе- мельному налогу в виде частичного освобождения на опре- деленный срок, отсрочки выплаты, понижения ставки зе- мельного налога для отдельных плательщиков в пределах суммы налога, остающейся в распоряжении соответствующе- го органа местного самоуправления. Взимать земельный налог или арендную плату возможно только основываясь на документах, удостоверяющих права на землю. Поэтому ос- нованием для установления налога и арендной платы за землю является документ, удостоверяющий право собствен- ности, владения или пользования (аренды) земельным участком, выданный в порядке, установленном Роскомземом в соответствии с постановлением Совета Министров РСФСР "Об утверждении форм государственного акта на право собственности на землю, пожизненного наследуемого вла- дения, бессрочного (постоянного) пользования землей" от 17 сентября 1991 г. ь 493 и постановлением Правительст- ва Российской Федерации "Об утверждении форм Свидетель- ства о праве собственности на землю Договора аренды зе- мель сельскохозяйственного назначения и договора вре- менного пользования землей сельскохозяйственного назна- чения" от 19 марта 1992 г. ь 1772, и другие установлен- ные нормативные документы. _________________________________________________________ 1. Закон РСФСР о социальном развитии села (в редакции Закона Российской Федерации ь 4888-1 от 28 апреляяя 1993 г.) 2. Письмо Государственной налоговой службы Российской Федерации от 16 июля 1992 г. ь ВГ-6-02/227 и Роскомзема от 9 июля 1992 г. ь 5-10/1882 "Об установлении целевого назначения земель для взимания земельного налога или арендной платы в 1992 г." _________________________________________________________ 2. Учет плательщиков На основании Закона о плате за землю учет плательщиков и начисление налога производят- ся ежегодно по состоянию на 1 июня. Государственные на- логовые инспекции ведут учет плательщиков налога, осу- ществляют контроль за правильностью его исчисления и уплаты. Все плательщики налога на землю и арендаторы земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, учитываются на основании постановления Правительства Российской Федерации "Об упорядочении учета плательщиков земельного налога и арендной платы за землю" от 4 сентября 1995 г. ь 876. В соответствии с этим постановлением Правительство Российской Федерации возложило на районные и городские комитеты по земельным ресурсам и землеустройству обеспечение государственных налоговых инспекций в районах, городах без районного деления и районах в городах подготовленными на основе данных государственного земельного кадастра списками юридических лиц и граждан - плательщиков земельного на- лога. Форма списков плательщиков земельного налога, сроки их представления и порядок внесения в них измене- ний устанавливаются Комитетом Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству по согласованию с Государственной налоговой службой Российской Федера- ции1. Согласно принятому Роскомземом порядку списки плательщиков земельного налога ведутся районными, го- родскими комитетами по земельным ресурсам и землеуст- ройству в границах земель, переданных в ведение соот- ветствующего сельского, поселкового, городского и ра- йонного органа местного самоуправления без учета льгот по категориям земель и плательщикам, установленных в соответствии со ст. 12, 13, 14 Закона о плате за землю и иными нормативными актами. В списки включаются граж- дане и юридические лица, имеющие земельные участки в собственности, пользовании (исключая арендаторов), по- жизненном наследуемом владении, на землях, переданных в ведение органа местного самоуправления, кроме части зе- мель лесного фонда, земельный налог за которые уплачи- вается в составе платы за пользование лесами. В списки плательщиков земельного налога не включаются граждане и юридические лица, обладающие правом аренды на всех зем- лях и правом пользования на землях частной собственнос- ти. Список плательщиков земельного налога за земли, пе- реданные в ведение органа местного самоуправления, сос- тоит из ежегодно составляемого первичного списка и еже- месячно составляемых списков изменений. 1' Постановле- ние Правительства Российской Федерации "Об упорядочении учета плательщиков земельного налога и арендной платы за землю" от 4 сентября 1995 г. ь 876. Первичные списки составляются по состоянию на 1 января текущего года (начиная с 1996 г.) по землям, переданным в ведение сельского, поселкового, городского, районного органа местного самоуправления, и передаются государс- твенным налоговым инспекциям в месячный срок (до 1 фев- раля текущего года). Для удобства составления и исполь- зования первичный список может составляться по отдель- ным населенным пунктам, садоводческим, животноводчес- ким, гаражным, дачным и иным кооперативам и товарищест- вам. По землям, переданным в ведение районного (городс- кого) органа местного самоуправления, первичные списки могут составляться по населенному пункту, являющемуся районным центром, и отдельно по землям вне населенного пункта, находящимся в ведении районного (городского) органа местного самоуправления. Списки изменений пла- тельщиков составляются по результатам купли-продажи, дарения, мены, наследования, внесения в уставные фонды и других сделок с земельными участками за соответствую- щий месяц текущего года, нумеруются по мере их состав- ления, начиная с номера 1, и передаются государственным налоговым инспекциям (до 10-го числа следующего меся- ца). Изменения собственником, пользователем, владельцем земельного участка фамилии или иных паспортных данных (гражданином) или реквизитов (юридическим лицом с пере- регистрацией) учитываются районным, городским комитетом по земельным ресурсам и землеустройству по заявлению собственника, пользователя, владельца земельного участ- ка или в ином порядке, установленном органом местного самоуправления района, города. Первичный список пла- тельщиков земельного налога составляется при соблюдении следующих правил. В графе 1 указывается порядковый но- мер записи, начиная с единицы. Местонахождение земель- ного участка (графа 2) характеризуется названием улицы и номером дома, номером участка в кооперативе, товари- ществе или кадастровым номером земельного участка. По- рядок первичного присвоения земельным участкам кадаст- ровых номеров устанавливается Роскомземом. Номер оце- ночной зоны или зоны градостроительной ценности (графа 3) указывается в случае установленной дифференциации ставок земельного налога по территории района, населен- ного пункта, кооператива, товарищества. Категория зе- мель (графа 4) и цель использования земельного участка (графа 5) отражаются в соответствии с документом, удос- товеряющим (подтверждающим) права на землю, или иными документами. При отсутствии документов или отсутствии в них необходимых данных подготавливается решение органа местного самоуправления об отнесении земельного участка к той или иной категории земель и цели использования земельного участка для взимания земельного налога. В графе 6 указывается один из видов прав на землю пла- тельщика земельного налога. В графе 8 указывается пло- щадь земельного участка, облагаемая земельным налогом. При установлении площади, облагаемой земельным налогом, не учитываются льготы по земельному налогу, установлен- ные в соответствии со ст. 12, 13, 14 Закона о плате за землю или иными нормативными актами. Ставки земельного налога указываются на 1 января в первичном списке и на 1-е число следующего месяца в списке изменений. Ставки проводятся без учета льгот, установленных в соответс- твии со ст. 12, 13, 14 Закона о плате за землю или ины- ми нормативными актами. В случае, если в течение одного месяца произошло несколько изменений данных по одной из записей предыдущего списка (например, купля-продажа и через несколько дней дарение земельного участка или вступление в наследство и купля-продажа земельного участка и т.д.), в списке изменений указываются данные на последний день месяца. При составлении списков до- пускается кодирование информации и передача ее на электронных носителях1. 3. Предмет налогообложения Понятно, что предметом налогообложения и взимания арендной платы является земельный участок, находящийся в собственности, пользовании, пожизненном наследуемом владении. И естественно, что взимание налога зависит от назначения земель, состава, качества, площади и место- положения. Какие именно земельные участки облагаются налогом и с каких взимается арендная плата по законода- тельству? Прежде всего, закон разграничивает налогооб- ложение сельскохозяйственных и несельскохозяйственных угодий. При этом объектами обложения земельным налогом и взимания арендной платы являются земельные участки, части земельных участков, земельные доли (при общей до- левой собственности на земельный участок), предостав- ленные юридическим лицам и гражданам в собственность, владение или пользование (аренду). К ним, в частности, относятся: - земельные участки, предоставленные сель- скохозяйственным коммерческим организациям (предприяти- ям), крестьянским (фермерским) хозяйствам (в том числе колхозам, сельскохозяйственным кооперативам, хозяйс- твенным товариществам, обществам, совхозам, другим го- сударственным сельскохозяйственным предприятиям) и дру- гим юридическим лицам для ведения сельскохозяйственного производства и подсобного сельского хозяйства; 1 Поря- док ведения списка плательщиков земельного налога. Ут- вержден Приказом Роскомзема от 17 октября 1995 г. - зе- мельные участки, предоставленные гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного строительства, индивидуального садоводства, огородни- чества и животноводства; - земельные участки, предос- тавленные кооперативам граждан для садоводства, огород- ничества и животноводства; - земельные наделы, предос- тавленные отдельным категориям работников предприятий, учреждений и организаций транспорта, лесной промышлен- ности, лесного, водного, рыбного, охотничьего хозяйс- тва; - земельные участки для жилищного, дачного, гараж- ного строительства и иных целей; - земли промышленнос- ти, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, ин- форматики и космического обеспечения, энергетики; - земли лесного фонда, на которых проводится заготовка древесины, а также сельскохозяйственные угодья в соста- ве лесного фонда; - земли водного фонда, предоставлен- ные для хозяйственной деятельности; - земли лесного и водного фондов, предоставленные в рекреационных целях. При этом земельный налог на сельскохозяйственные угодья устанавливается с учетом состава угодий, их качества, площади и местоположения. Органами законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федера- ции исходя из средних размеров налога с одного гектара пашни и кадастровой оценки угодий устанавливаются и ут- верждаются ставки земельного налога по группам почв пашни, а также многолетних насаждений, сенокосов и пастбищ. Минимальные ставки земельного налога за один гектар пашни и других сельскохозяйственных угодий уста- навливаются органами законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации. При исчислении сумм земельного налога для плательщиков вводятся кор- рективы на местоположение их земельных участков. Зе- мельный налог за участки в границах сельских населенных пунктов и вне их черты, предоставленные гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, ого- родничества, животноводства, сенокошения и выпаса ско- та, взимается со всей площади земельного участка по средним ставкам налога за земли сельскохозяйственного назначения административного района. Земельный налог за участки, предоставленные гражданам и юридическим лицам в границах сельских населенных пунктов для иных (за исключением указанных в части первой настоящей статьи) целей, взимается со всей площади земельного участка в размере 5 руб. за 1 кв. м. Органам местного самоуправ- ления предоставляется право с учетом благоприятных ус- ловий размещения земельных участков, указанных в насто- ящей статье, повышать ставки земельного нало-га, но не более чем в два раза. О землях несельскохозяйственного назначения Закон о плате за землю говорит, что налог за земли городов, ра- бочих, курортных и дачных поселков взимается со всех предприятий, организаций, учреждений и граждан, имеющих в собственности, владении или пользовании земельные участки по ставкам, устанавливаемым для городских зе- мель. Средние ставки дифференцируются по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории органами местного самоуправления городов. Границы зон определяются в соответствии с экономической оценкой территории и генеральными планами городов. В облагаемую налогом площадь включаются земельные участки, занятые строениями и сооружениями, участки, необходимые для их содержания, а также санитарно-защитные зоны объектов, технические и другие зоны, если они не предоставлены в пользование другим юридическим лицам и гражданам. Налог за часть площади земельных участков сверх установленных норм их отвода (за исключением участков, указанных в части шестой настоящей статьи) взимается в двукратном размере. Налог за земли, занятые жилищным фондом (госу- дарственным, муниципальным, общественным, кооператив- ным, индивидуальным), а также личным подсобным хозяйс- твом, дачными участками, индивидуальными и кооператив- ными гаражами в границах городской (поселковой) черты, взимается со всей площади земельного участка в размере 3% от ставок земельного налога, установленных в городах и поселках городского типа, но не менее 10 руб. за 1 кв. м. Налог на часть площади дачных участков и индиви- дуальных гаражей, расположенных в городах и поселках, сверх установленных норм их отвода в пределах двойной нормы взимается в размере 15%, а свыше двойной нормы - по полным ставкам земельного налога, установленного для городских земель. Налог за земли, предоставленные (при- обретенные) для садоводства, огородничества, животно- водства (включая земли, занятые строениями и сооружени- ями), в пределах городской, поселковой черты устанавли- вается в размере 10 руб. за 1 кв. м. Налог за земли сельскохозяйственного использования в пределах городс- кой (поселковой) черты устанавливается в двукратном размере ставок налога за сельскохозяйственные угодья аналогичного качества. Налог за расположенные вне насе- ленных пунктов земли промышленности (включая карьеры и территории, нарушенные производственной деятельностью), транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информа- тики и космического обеспечения устанавливается в раз- мере 20% от средних ставок земельного налога, установ- ленных в соответствии с приложением 2 (таблица 1) к За- кону о плате за землю для поселений численностью до 20 тыс. человек. За земли, занятые полигонами (кроме воен- ных) и аэродромами вне населенных пунктов, налог уста- навливается в соответствии со средним размером налога за один гектар земель преобладающего на данной террито- рий сельскохозяйственного или лесохозяйствен-ного ис- пользования. Налог за земли водного фонда, как покры- тые, так и не покрытые водой, вне населенных пунктов, предоставленные для хозяйственной деятельности или в рекреационных целях, взимается по средним ставкам зе- мель сельскохозяйственного назначения административного района. Налог за земли лесного фонда устанавливается на период лесо-пользования с единицы площади освоенных ле- сов эксплуатационного назначения, на которых проводится заготовка древесины, и взимается в составе платы за пользование лесами в размере 5% от платы за древесину, отпускаемую на корню. Налог за сельскохозяйственные угодья в составе лесного фонда устанавливается по тем же ставкам, что и для земель сельскохозяйственного наз- начения аналогичного качества. Налог за земли лесного фонда, предоставленные в установленном порядке для рек- реационных целей, определяется в размере 5 % от норма- тива платы за древесину на этой площади с учетом увели- чения ставок для курортных зон. 4.Порядок взимания земельного налога Земельный налог с юридических лиц и граждан исчисляется начиная с месяца, следующего за ме- сяцем предоставления им земельного участка. Суммы нало- га уплачиваются равными долями не позднее 15 сентября и 15 ноября. В случае неуплаты налога в установленный срок начисляется пеня в размере 0,7% от суммы недоимки за каждый день просрочки. Органы законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федера- ции и органы местного самоуправления с учетом местных условий имеют право устанавливать другие сроки уплаты налога. Плательщики, своевременно не привлеченные к уп- лате земельного налога, уплачивают этот налог не более чем за три предшествующих года. Пересмотр неправильно произведенного налогообложения допускается не более чем за три предшествующих года. Кроме порядка взимания на- логов и арендной платы за землю налогоплательщику небе- зынтересно будет узнать, куда идут выплаченные суммы и как эти средства используются. Так вот, в соответствии с Законом о плате за землю платежи за землю зачисляются на бюджетные счета соответствующих органов местного са- моуправления: сельских органов местного самоуправления - за землю в пределах черты сельских населенных пунктов и другие земли, переданные в их ведение; поселковых, городских органов местного самоуправления - за земли в пределах поселковой, городской черты и дру- гие земли, переданные в их ведение; районных органов местного самоуправления - за земли в границах района, за исключением земель, переданных в ведение сельских, поселковых и городских органов местного самоуправления. На бюджетных счетах Российской Федерации, субъектов Российской Федерации централизуется часть средств, пос- тупивших на бюджетные счета районных и городских орга- нов местного самоуправления в порядке платы за землю. Доля средств от земельного налога и арендной платы за сельскохозяйственные угодья, централизуемых в федераль- ный бюджет, устанавливается в соответствии со ст. 5 За- кона о плате за землю. Изменение указанной доли произ- водится по представлению Правительства Российской Феде- рации исходя из потребности в средствах на централизо- ванно выполняемые мероприятия, предусмотренные ст. 24 настоящего Закона, одновременно с утверждением феде- рального бюджета на предстоящий год. Доля средств от земельного налога и арендной платы за сельскохозяйс- твенные угодья, перечисляемых районами на специальный бюджетный счет субъектов Российской Федерации, устанав- ливается органами законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации с учетом отчисле- ний в федеральный бюджет. На мероприятия, централизо- ванно выполняемые субъектом Российской Федерации, пере- числяется не более 10% от суммы средств земельного на- лога административного района. Доля средств, перечисля- емых на специальный бюджетный счет Российской Федерации из общих поступлений средств от земельного налога и арендной платы за земли городов и поселков для финанси- рования централизованно выполняемых мероприятий, пре- дусмотренных ст. 24 настоящего Закона, ежегодно уста- навливается при утверждении федерального бюджета. Зе- мельный налог и арендная плата учитываются в доходах и расходах соответствующих бюджетов отдельной строкой и используются исключительно на следующие цели: - финан- сирование мероприятий по землеустройству, ведению зе- мельного кадастра, мониторинга, охране земель и повыше- нию их плодородия, освоению новых земель, на компенса- цию собственных затрат землепользователя на эти цели и погашение ссуд, выданных под указанные мероприятия, и процентов за их использование. Средства на эти цели расходуются по соответствующим нормативам; - инженерное и социальное обустройство территории. Средства, посту- пающие от взимания налога и арендной платы за сельско- хозяйственные угодья, расходуются на указанные в статье цели только для нужд собственников, владельцев и поль- зователей сельскохозяйственных земель. Существенное значение для исчисления земельного налога и арендной платы имеет такой показатель, как нормативная цена зем- ли. Нормативная цена земли - это показатель, характери- зующий стоимость участка определенного качества и мес- тоположения, исходя из потенциального дохода за расчет- ный срок окупаемости. Нормативная цена земли вводится для обеспечения экономического регулирования земельных отношений при передаче земли в собственность, установ- лении коллективно-долевой собственности на землю, пере- даче по наследству, дарении и получении банковского кредита под залог земельного участка. Порядок определе- ния нормативной цены земли устанавливается Правительст- вом Российской Федерации. Такое постановление было при- нято Правительством Российской Федерации. Это постанов- ление "О порядке определения нормативной цены земли" от 3 ноября 1994 г. ь 1204. Постановлением была установле- на нормативная цена земли в размере 200-кратной ставки земельного налога на единицу площади земельного участ- ка. При определении величины нормативной цены земли не учитываются льготы по земельному налогу, а также увели- чение размера налога за превышение норм отвода земель. Органы исполнительной власти субъектов Российской Феде- рации по представлению комитетов по земельным ресурсам и землеустройству в зависимости от уровня рыночных цен на землю различного целевого назначения могут устанав- ливать по оценочным зонам земель на территории субъекта Российской Федерации повышающие коэффициенты к размеру нормативной цены земли, определенному в соответствии с п.1 настоящего постановления. При этом размер норма- тивной цены земли не должен превышать 75% уровня рыноч- ных цен на земельные участки конкретного назначения со- ответствующей ценовой зоны. Администрация района, горо- да может повышать или понижать установленную в указан- ном порядке нормативную цену земли, но не более чем на 25%. При осуществлении сделок с земельными участками и в иных случаях применения нормативной цены, предусмот- ренных законодательством Российской Федерации, районные (городские) комитеты по земельным ресурсам и землеуст- ройству выдают заинтересованным гражданам и юридическим лицам документ о нормативной цене конкретного земельно- го участка. Осуществлять методическое обеспечение работ по ценовому зонированию земель и расчету нормативной цены земли поручено Комитету Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству. На основании при- веденного постановления Правительства Российской Феде- рации Роскомземом 27 декабря 1994 г. были приняты Реко- мендации по установлению нормативной цены земли. Данны- ми Рекомендациями, в частности, установлено, что норма- тивная цена земли, определенная в соответствии с п. 1 постановления в размере 200-кратной величины действую- щей ставки земель- ного налога на единицу площади конкретного земельного участка, в дальнейшем именуется базовой величиной нор- мативной цены земли. В связи с дифференциацией земель- ного налога, предусмотренной Законом о плате за землю, земельные участки приобретают соответственно различную базовую величину нормативной цены земли. Базовая вели- чина нормативной цены земли не требует дополнительного утверждения решением органа власти субъекта Российской Федерации или местного самоуправления. В силу сложив- шихся в России особенностей обложения земельным налогом базовая величина нормативной цены по части земель может не соответствовать реально существующему уровню рыноч- ных цен. В связи с этим постановлением предоставлено право органам исполнительной власти субъектов Российс- кой Федерации вводить повышающие коэффициенты к базовой величине нормативной цены земли на территориях отдель- ных административно-территориальных образований или их частях. Корректировка базовой нормативной цены земли по оценочным зонам территории субъекта Российской Федера- ции с помощью повышающих коэффициентов осуществляется в целях исключения неоправданного как занижения, так и завышения цен на землю при заключении договоров куп- ли-продажи и иных сделок. При этом размер нормативной цены земли не должен превышать 75% рыночных цен на зе- мельные участки конкретного назначения. В условиях фор- мирования земельного рынка основными источниками полу- чения информации о рыночных ценах на землю могут быть: 1) договоры купли-продажи земельных участков, заключен- ные по результатам конкурсов и аукционов; 2) договорные цены на земельные участки, выкупаемые гражданами в собственность в соответствии с ч. 6 п. 4 Указа Прези- дента Российской Федерации от 23 апреля 1993 г. ь 480; 3) данные о предложениях по продаже земельных участков по информационным риэлтерским и иным бюллетеням, объяв- лениям и сообщениям о намерениях продать земельный участок. При использовании этих данных следует учиты- вать, что результаты совершенных сделок (как показывает практика) ниже цены предложения на 20-50%; 4) данные государственной статистики (форма 3-зем). Для корректи- ровки базовой величины нормативной цены земли не могут быть использованы действующие нормативы возмещения по- терь сельскохозяйственного производства при изъятии сельскохозяйственных угодий для несельскохозяйственных нужд, так как они характеризуют ценность земель не по потребительским свойствам, а по затратам на компенсаци- онное освоение новых земель или улучшение используемых сельскохозяйственных угодий и не учитывают рыночную конъюнктуру. В качестве рыночных цен не могут быть при- няты также результаты расчетов показателей оценочной стоимости сельскохозяйственных угодий и других земель, базирующиеся на исчислении дифференциального дохода прошлых лет и не учитывающие соотношения спроса и пред- ложения на земли различного плодородия и местоположе- ния. Рекомендациями устанавливается также порядок уста- новления повышающих коэффициентов к базовой величине нормативной цены земли на уровне территории субъектов Российской Федерации, а также порядок установления ко- эффициентов к величине нормативной цены земли на уровне территории административного района, города, пересмотр решений о введении коэффициентов к базовой величине нормативной цены земли и порядок выдачи актов установ- ления нормативной цены земельных участков. В качестве приложения к данным Рекомендациям приняты Примерные пе- речни факторов, влияющих на нормативную цену: - земли города, поселка, сельского населенного пункта, а также земли для садоводства, животноводства, личного подсоб- ного хозяйства вне населенных пунктов; -земли несель- скохозяйственных (промышленных) предприятий вне насе- ленных пунктов; - земли сельскохозяйственного назначе- ния. Глава 14. Охрана земель 1. Зачем охранять землю? Охрана земель, как это определено ст. 100 ЗК, включает систему правовых, организационных, экономических, тех- нологических и других мероприятий по использованию и охране земель, сохранению и повышению плодородия почв, недопущению необоснованного изъятия наиболее ценных зе- мель из сельскохозяйственного и лесохозяйственного обо- рота. Требование охраны земель касается всех ее пользо- вателей как сельскохозяйственного, так и несельскохо- зяйственного направления, а также государственных орга- нов и должностных лиц, решающих вопросы землепользова- ния. Главной заботой должна быть охрана ценных плодо- родных сельскохозяйственных угодий. Для нужд промышлен- ности и строительства разрешается отводить земли худше- го качества. Пахотные и другие ценные для сельского хо- зяйства угодья могут изыматься только в исключительных случаях, когда нет иных вариантов отвода. В земледелии охрана плодородия земель - каждодневная обязанность сельскохозяйственных предприятий, которая оказывается для них непростой задачей. Это - сохранение и улучшение почв, предотвращение деградации и нарушения земель от эрозии, других неблагоприятных последствий хозяйствен- ной деятельности. Необходимо стимулирование применения экологически безопасных технологий производства и про- ведения комплекса агротехни- ческих, лесомелиоративных и иных почвозащитных меропри- ятий; должны вводиться в практику научно обоснованные нормативы землепользования, представляющие собой опти- мальную структуру использования земли. В этих целях проводятся межхозяйственное и внутрихозяйственное зем- леустройство. Собственники, владельцы, пользователи и арендаторы земельных участков наряду с обычными агро- техническими мероприятиями обязаны, проводить узкоспе- циальные мероприятия по охране своих земель. К ним от- носятся, в частности: защита земель от водной и ветро- вой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторич- ного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения ра- диоактивными и химическими веществами, захламления про- изводственными и бытовыми отходами и других процессов, ведущих к деградации земель; защита от заражения сель- скохозяйственных угодий и других земель бактериаль- но-паразитическими и карантинными вредителями и болез- нями растений, зарастания сорными растениями, кустарни- ком и мелколесьем, иных видов ухудшения состояния зе- мель; рекультивация нарушенных земель, восстановление их плодородия, своевременное вовлечение земель в хо- зяйственный оборот; сохранение и использование плодо- родного слоя почвы при проведении работ, связанных с нарушением земель; и, наконец, благоустройство и озеле- нение территории хозяйства. В случаях невозможности в ближайшее время восстановить плодородие почв деградиро- ванных сельскохозяйственных угодий, земель, загрязнен- ных химическими и радиоактивными веществами свыше до- пустимой концентрации, а также карантинными вредителями и болезнями растений, допускается консервация земель. Порядок консервации разрушенных или загрязненных земель (почв) определяется Правительством Российской Федера- ции, о чем 5 августа 1992 г. издано специальное Положе- ние о порядке консервации деградированных сельскохо- зяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами1. При проведении строительных и добывающих работ плодо- родный слой почвы снимается и используется для улучше- ния малопродуктивных земель. Не допускается продажа плодородного слоя почвы. Улучшение состояния использо- вания земель осуществляется на основе федеральных, ре- гиональных и местных программ использования и охраны земель, повышения плодородия почв, ведения мониторинга земель, государственного земельного кадастра. Как пра- вило, меры по охране земель должны осуществлять ее собственники, владельцы, пользователи, арендаторы за свой счет. В случаях причинения вреда земле другими субъектами - за счет причинителей вреда. Предусматрива- ются важные меры по охране земель и за счет бюджета или специальных фондов, ибо не всегда ____________________________________________________________ 1. РГ.1992. 2 сент. ____________________________________________________________ возможно осуществить эти меры только за счет субъектов права на землю, особенно когда необходимы крупные зат- раты средств и труда. За счет республиканского и мест- ного бюджетов осуществляются республиканские и регио- нальные программы охраны земель. Субъекты Российской Федерации и местные администрации принимают экологичес- кие программы, в которых предусматривается комплекс ме- роприятий по охране земель, специальные программы по охране земель. В этих программах предусматриваются конкретные работы по освоению новых земель, улучшению сельскохозяйственных угодий, повышению плодородия почв, продуктивности земель лесного фонда, проведению работ по улучшению деградированных земель и земель, подлежа- щих консервации, и др. Такой широкий круг вопросов оп- ределяется с учетом местных, региональных условий. На местах могут предусматриваться и другие мероприятия, проводимые за счет бюджета. На охрану земель направля- ются платежи за землю. Зачисляемые в бюджет, они расхо- дуются на мероприятия по охране земель, материальное стимулирование субъектов, усиленно осуществляющих эти меры, что повышает их материальную заинтересованность в рациональном использовании земель. Эти средства расхо- дуются также на проведение землеустройства и социальное развитие территории, в чем также заинтересованы все собственники, владельцы, пользователи, арендаторы. На охрану земель направляются средства, полученные госу- дарством в счет возмещения потерь сельскохозяйственного производства, которыми распоряжаются местные админист- рации. Законом об охране окружающей природной среды (ст. 21) предусмотрено также создание республиканских и местных экологических фондов, в которые зачисляются средства, взысканные за загрязнение природы. Часть этих средств направляется также на охрану земель. Охрана зе- мель, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными сезонными пастбищами, осуществляется в соответствии с законами и иными нормативными правовы- ми актами субъектов Российской Федерации. Особенности охраны земель имеют место в районах Крайнего Севера. В результате низких температур все биологические процессы в земле проходят медленно, столетиями, в результате земля и вся природа легко ранимы. Здесь ограничивается использование тяжелого транспорта, ибо он портит по- верхностный слой земли. Ограничиваются применение дру- гих технических средств, а также определенные приемы и методы обработки почвы. Применяются и другие ограниче- ния использования оленьих пастбищ. Как известно, значи- тельный вред плодородию земель причиняет загрязнение химическими и иными веществами, которые при превышении нормативов их применения вместо пользы наносят вред природе. Закон требует прежде всего от владельцев зе- мельных участков следить и не допускать нежелательных концентраций в почве вредных веществ (пестицидов, удоб- рений). Утверждены списки веществ, которые применять запрещено. Если они применя- ются - это серьезные правонарушения, даже преступления, за которые следует строгая юридическая ответственность. Что касается разрешенных к применению, то здесь необхо- димо соблюдать правила и нормы, порядок транспортиров- ки, хранения и использования, сроки, дозировку. При соблюдении всех условий указанные вещества не приносят вреда земле или если и приносят, то в допустимых уров- нях, т.е. минимально. Так, например, для сельского хо- зяйства действует Перечень химических и биологических средств борьбы с вредителями, болезнями растений, сор- няками, регуляторов роста растений, разрешенных для применения в сельском хозяйстве, который ежегодно об- новляется. Перечни устанавливаются соответствующими за- интересованными органами, в данном случае Минсельхозп- родом по согласованию и с утверждением Минздрава и ор- ганов охраны окружающей среды. К другим вредным вещест- вам относятся бактериальные и пара-зитарно-бактериаль- ные вещества. Их применение (в необходимых случаях) одобрено Минздравом и Минсельхозпродом. Участие Минз- драва во всех случаях определения этих вредных веществ обязательно, потому что эти вещества затрагивают не только качество почв, но и здоровье населения, поэтому их применение регулируется в интересах здоровья населе- ния. В числе вредных веществ далее называются радиоак- тивные вещества. Это особые и особо опасные случаи заг- рязнения. Они накапливаются в организме животных, лю- дей, в почвах, земле, водах, растительности, атмосфере. В названных Перечнях опасных для окружающей природной среды веществ указываются не только их списки, но и предельно допустимые концентрации (ПДК) каждого вещест- ва в земле (оптимальные пределы их применения). При на- рушениях ПДК лица, виновные в этом, несут юридическую ответственность. В этих же целях принято постановление Правительства Российской Федерации "О государственной регистрации потенциально опасных химических и биологи- ческих веществ" от 10 октября 1992 г. ь 1011. 2. Экономическое стимулирование охраны земель Согласно ст. 105 ЗК экономическое стимулирование охраны земель нап- равлено на повышение заинтересованности собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земельных участков в сохранении и повышении плодородия почв, за- щите земель от негативных последствий производственной деятельности. Экономическое стимулирование охраны зе- мель включает: выделение и использование средств из фе- дерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюд- жетов, а также средств поступающих в порядке штрафов и из иных источников, на восстановление плодородия почв, проведение агротехнических, лесомели ____________________________________________________________ 1. РГ. 1992. 12 нояб. ____________________________________________________________ оративных и иных почвозащитных мероприятий, благоуст- ройство территорий поселений, развитие федеральной и межпоселковой инженерно-транспортной инфраструктуры в соответствии с федеральными, региональными и местными программами; освобождение от платы за земельные участ- ки, находящиеся в стадии сельскохозяйственного освое- ния, на период, предусмотренный проектом производства работ, а также занятые противоэрозионны-ми, пастбищеза- щитными и полезащитными лесонасаждениями; компенсацию убытков, причиненных снижением доходов в результате временной консервации земель, нарушения использования земель вследствие стихийных бедствий, передачи земель под государственные и муниципальные защитные лесные на- саждения и иные природоохранные объекты. Допускается полная или частичная компенсация собственникам, вла- дельцам, пользователям и арендаторам земельных участков произведенных ими затрат на использование и охрану зе- мель, повышение плодородия почв. Она производится за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов в соответствии с федеральными, региональными и местными программами. Экономическое стимулирование собственников земли, зем- левладельцев, землепользователей и арендаторов за раци- ональное использование и охрану земель следует понимать как побуждение к активным действиям и как поощрение за уже достигнутые результаты. Статьи 105, 106 включены в разд. IX ЗК "Охрана земель" и распространяются на все возможные виды рационального и бережного отношения к угодьям. Понятие "охрана и рациональное использование земель" по закону подразумевает прежде всего охрану продуктивных угодий, поскольку их плодородие во многом зависит от воздействий, которым они подвергаются. При небрежном использовании сельскохозяйственные земли страдают сильнее, чем другие категории земель. Напри- мер, химическое загрязнение земель промышленности во многих случаях не препятствует сложившемуся способу их использования. Химическое же загрязнение сельскохозяйс- твенных или лесных земель способно надолго вывести их из строя. Тем не менее правовые требования охраны и ра- ционального использования необходимо адресовать не только сельскохозяйственным и лесным, но также иным землям. Необходимость экономического стимулирования предусматривается не для всяких хозяйственных мер зем- лепользователя, направленных на охрану, защиту и восп- роизводство плодородия почв, а только таких, которые имеют непреходящее значение. Например, нет необходимос- ти специально поощрять меры пользователя земли по удоб- рению почв, которые являются обычными и повседневными стандартными приемами агротехники в данной местности. Точно так же нельзя ставить ему в заслугу меры по борь- бе с сорняками. Появление определенных видов сорняков на полях-это, бе- зусловно, одно из "негативных последствий" плохой обра- ботки почвы, о котором говорится в ст. 105, но на эти случаи ст. 105 не распространяется, так как нельзя сме- шивать текущие и капитальные работы по охране и улучше- нию земель. За непринятие мер по устранению сорняков предусматривается, как известно, административная от- ветственность, но это уже не экономическое, а принуди- тельное стимулирование. Статья 106 ЗК предусматривает меры бюджетного и налогового поощрения землепользовате- лей и требует разработки ряда новых норм, дополняющих Кодекс, относящихся к финансовому, административному и лесному законодательству. Статья 106 ЗК содержит ряд принципиальных земельно-правовых положений, которыми следует руководствоваться при поощрении (заслуживающих этого) пользователей земли. Их анализ имеет немаловаж- ное значение для оценки того, насколько полно и точно они отражают замысел законодателя. Статья 106 содержит ряд независимых друг от друга групп условий, наличие которых (в случае принятия соответствующих норм финан- сового и административного права) дает право пользова- телям земли на получение финансовой поддержки за счет госбюджета. Эти условия следующие: 1) необходимость восстановления земель, нарушенных не по вине пользова- телей земли, за счет госбюджета. Здесь подразумевается прежде всего рекультивация земель, ранее временно пре- доставленных горным предприятиям, изыскательским парти- ям и другим пользователям. Но средства для рекультива- ции выделяются (в том числе из госбюджета) не пользова- телям земли, а организациям, повредившим эти земли, на которые возлагается обязанность провести рекультивацию земель и передать их пользователю. Главным здесь надо считать обязательство государства предоставить (вер- нуть) рекультивированную землю прежнему пользователю земли, который будет иметь экономический стимул для ее дальнейшего использования. Этим обеспечивается стабиль- ность использования земли. Более того, если пользова- тель земли знает, что земля будет ему возвращена, он будет уделять внимание проекту рекультивации и качеству работ; можно ждать, что он проявит необходимый интерес к своему будущему землепользованию, начиная со стадии отвода части его земли во временное пользование. Однако не во всех случаях площади горных выработок на сельско- хозяйственных площадях удается вернуть в сельскохозяйс- твенное или лесохозяйственное производство. Если они достаточно обширны, их заравнивание и окультуривание может обойтись слишком дорого. В этих случаях, возмож- но, на образовавшемся карьере целесообразнее устроить водоем или отвести его для других нужд (например, садо- водства, облесения и т.п.). При этом не обязательно но- вое угодье будет возвращено прежнему пользователю (он сам не всегда будет требовать такого возвращения). Поэ- тому обязательство государства возвращать рекультивиро- ванные земли прежнему пользователю следовало бы ограни- чить теми условиями, которые будут заложены в проектах рекультивации; 2) вторым условием является освобождение от платы за земельные участки, находящиеся в стадии сельскохозяйственного освоения, на период, предусмот- ренный проектом производства работ. Это правило исходит из того, что в период освоения новых или мелиорирования уже используемых земель эти угодья являются бесхозными. Освобождение от платы таких участков представляется да- же не льготой, а финансово-правовым выражением извест- ного экономического факта. В настоящее время многие ме- лиорированные проекты не содержат полного "расписания" намечаемых работ, т. е. не предусматривают точных сро- ков их начала и окончания. Это серьезный пробел. Приве- денная норма ст. 106 может быть полезна для ликвидации указанного пробела. Вместе с тем закон не предусматри- вает альтернативного варианта регулирования, а именно отсрочки (переноса) платежа за осваиваемый участок на более поздний срок. Этот вариант и более справедлив, и более выгоден для "казны", так как невыплаченные поль- зователем земли суммы не пропадают для нее вовсе, а только востребуются позднее. Для этого есть и экономи- ческое основание: после проведения мелиорации участок должен давать больше дохода, чем раньше. Указанный ва- риант регулирования имеет немалое дисциплинирующее зна- чение. Он препятствует проведению недостаточно проду- манных или недостаточно обеспеченных мелиоративных ра- бот, при которых ни общество, ни пользователь земли пользы не получают; 3) частичная компенсация пользова- теля земли из средств госбюджета за снижение дохода, которое произошло в результате временной консервации земель, нарушенных не по вине пользователя угодий. Здесь приводится ситуация, сходная с временным изъятием сельскохозяйственных земель для горнодобывающих предп- риятий или изыскательских работ. Разница в том, что временное изъятие производится легально, так что пос- ледствия оказываются предсказуемыми, тогда как рассмат- риваемый случай относится к непредсказуемым нарушениям. Например, если поверхность поля проседает под воздейс- твием горных выработок, это поле приходится переводить в разряд временно непригодных площадей. На соответству- ющее горнодобывающее предприятие возлагается обязан- ность привести поле в пригодное состояние, хотя площадь этого поля никогда предприятию не отводилась и не долж- на была отводиться. Возможны и другие случаи консерва- ции земли: в случае ее химического отравления соседними промышленными производствами, прекращения ведущихся на ней мелиоративных работ, непредвиденного подтопления или засоления и т.п. Однако в двух послед- них случаях уместна помощь пострадавшему хозяйству не за счет госбюджета, а за счет госстраха. Естественно, что выпадение из производства части продуктивной площа- ди вызывает у соответствующего хозяйства либо прямые убытки, требующие дополнительных затрат, либо компенса- ции упущенной выгоды. Этим можно объяснить, почему за- кон предусматривает "частичную компенсацию" затронутых хозяйств (раскрытие механизма этой компенсации, очевид- но, должно быть сделано в подзаконных актах к ст. 106). Возможны соответствующие выплаты не только за счет бюд- жета. Если нарушения вызваны работами конкретного гор- нодобывающего предприятия, то в соответствии со ст. 126 ЗК компенсация должна выплачиваться за счет предприя- тия, причинившего вред. Первоначально компенсация долж- на выплачиваться в виде страхового вознаграждения; но свой риск от воздействия на почву горных выработок должно возместить опять-таки горнодобывающее предприя- тие в размере неполученного хозяйством дохода; 4) мате- риальное поощрение пользователей земли, выполнивших ра- боты по улучшению качества земель, повышению плодородия почв и продуктивности земель лесного фонда. Эта норма - центральная не только для ст. 106, но и для земель- но-мелиоративного законодательства в целом. Законода- тель не уточняет формы возможного поощрения, оставляя их на усмотрение государственных органов - исполнителей закона. Но если попытаться проанализировать действие государственных органов, то можно увидеть три основные формы поощрения: а) льгота при плате за землю; б) воз- мещение за счет госбюджета части или полной стоимости капитальных работ, выполненных пользователем угодий; в) принятие на счет госбюджета всех или части расходов пользователя земли, необходимых для поддержания резуль- татов проделанных работ. В финансовом отношении наибо- лее приемлема для госбюджета первая форма. Она должны заключаться в том, что, несмотря на повысившийся чистый доход, получаемый пользователем угодий, ставка земель- ной платы не должна повышаться по крайней мере в тече- ние того срока, за который окупятся сделанные вложения. После истечения этого срока повышение ставки платежей должно быть умеренным, с тем чтобы пользователь земли смог регулярно получать прибыль на ту сумму средств, которую он затратил. Вторая и третья формы желательны в тех случаях, когда сравнительно небольшая поддержка со стороны госбюджета будет стимулировать пользователей земли вкладывать собственные средства в мероприятия по капитальному улучшению и защите своих угодий. Эти формы могут служить альтернативой односторонним мелиоративным и защитным работам, целиком выполняемым за счет госу- дарства. В этих случаях государство может претендовать на часть тех земельных доходов, которые возросли в ре- зультате проведения мелиоративных работ. Во всех случа- ях проведение в жизнь рассматриваемой нормы требует резкого повышения авторитета государственной землеуст- роительной службы. Эта служба должна не только удосто- верять сам факт и полезность результатов проводимых пользователями земли работ, их стоимость, влияние на окружающие земли и тому подобные обстоятельства. Земле- устроительная служба должна заранее знакомиться с про- ектами мелиорации и защиты земель, согласовывать места, сроки и порядок выполнения работ, контролировать их проведение, брать на себя ответственность за их резуль- таты; 5) установление повышенных цен на экологически чистую продукцию. Эта норма направлена на поощрение пользователей сельскохозяйственных угодий, которые воз- держиваются от чрезмерного применения химикатов, сохра- няют природные качества почвы и высокие экологические стандарты выращиваемой продукции. Юридическая и эконо- мическая слабость этой нормы состоит в том, что закон дает обязательства пользователям земли, но от имени са- мостоятельных хозрасчетных организаций - закупщиков сельскохозяйственной продукции, а не государства. Будут ли такие организации закупать экологически чистую про- дукцию по более высоким ценам, а если будут, то нас- колько дороже, чем загрязненную, - такую гарантию закон дать не может. В противном случае это означало бы пря- мое вмешательство в хозрасчетную деятельность закупоч- ных организаций. Государство могло бы гарантировать пользователям земли более высокие цены за экологически чистую продукцию, закупаемую только бюджетными органи- зациями (больницами, школами, детскими домами и т.п.), чью деятельность государство вправе и обязано контроли- ровать. Но в отношении основной массы потребителей та- кая гарантия весьма проблематична. Более реальное воз- действие на пользователей земли государство могло бы осуществить иным путем, а именно выдавая (от имени зем- леустроительной службы) сертификаты, удостоверяющие экологически выдержанную технологию производства на землях определенных хозяйств. На основе таких сертифи- катов хозяйства могли бы искать покупателей на свою продукцию, ценящих ее качество, и требовать за эту про- дукцию более высокую цену. Внедрение такого порядка требует возложения на землеустроительную службу допол- нительной обязанности - обеспечения контроля за химиза- цией земледелия. По-видимому, такой контроль был бы уместен, так как позволил бы сосредоточить все земель- но-контрольные функции в руках одной государственной организации. 3. Требования к проектированию и эксплуатации зданий и сооружений При проектировании, эксплуа- тации новых и реконструируемых здании, строении и соо- ружений, внедрении новой техники и новых технологий должны предусматриваться и осуществляться мероприятия по охране земель, соблюдению экологических, санитарно-гиги-енических и других установленных требо- ваний (норм, правил, нормативов). Должны соблюдаться общие требования ст. 49 Закона об охране окружающей природной среды. Проектирование, строительство, реконс- трукция городов и других населенных пунктов должны так- же соответствовать требованиям ст. 11 Закона Российской Федерации "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 19 апреля 1991 г.1 об обеспечении наибо- лее благоприятных экологических условий для жизни, тру- да и отдыха населения. Промышленные, транспортные предприятия, сооружения, транспортные магистрали и дру- гие хозяйственные объекты должны размещаться таким об- разом, чтобы исключить неблагоприятное влияние вредных факторов на здоровье и санитар-но-бытовые условия жизни населения. При планировании и застройке городов и дру- гих населенных пунктов должны предусматриваться сани- тарная очистка, обезвреживание, утилизация, складирова- ние, экологически безопасное удаление, переработка либо захоронение коммунально-бытовых отходов. В целях охраны окружающей природной среды вокруг крупных городов и промышленных центров, крупных экологически вредных объ- ектов создаются лесопарковые, зеленые, защитные зоны, изъятые из интенсивного хозяйственного использования. Оценка негативного воздействия на состояние земель и эффективности предусмотренных мероприятий по использо- ванию и охране земель проводится на основе экологичес- ких, санитарно-гигиенических и иных экспертиз, без по- ложительного заключения которых запрещаются внедрение новой техники и новых технологий, осуществление прог- рамм мелиорации земель и повышения плодородия почв, фи- нансирование строительства и реконструкции производс- твенных и других объектов. Земельные участки, которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению и на которых не обеспечивается получение продукции, отве- чающей установленным требованиям (нормам, правилам, нормативам), подлежат исключению из сельскохозяйствен- ного оборота и могут переводиться в земли запаса для их консервации. На таких землях запрещаются производство и реализация сельскохозяйственной продукции. Порядок ис- пользования земель, подвергшихся радиоактивному и хими- ческому загрязнению, установления охранных зон, сохра- нения на этих землях жилых домов, объектов производс- твенного и социально-культурного назначения, проведения на них мелиоративных и культуртехнических работ опреде- ляется Правительством Российской Федерации с учетом нормативов предельно допустимых уровней радиационного и химического воздействия. ________________________________________________________ 1.ВВС. 1991. ь 20. Ст. 641. ________________________________________________________ Загрязнителями городских, поселковых и сельских земель являются как жидкие, так и твердые промышленные отходы, масштабы которых столь стремительно возрастают, что не поддаются точному учету. Твердые отходы, кроме того, требуют отвода значительных площадей для их складирова- ния. Например, только под шламы (отработанные отходы) тепловых электростанций ежегодно занимается свыше 2 тыс. га земель. Большая часть твердых отходов вывозится на свалки, и очень малая - используется. Постепенно, однако, наша промышленность приобретает опыт утилизации отхо-дов. В частности, содержащийся в них мышьяк может быть использован для изготовления антисептических пре- паратов. Известна практика утилизации смолистых продук- тов, используемых в дорожном строительстве и для других целей. В условиях современного поселения существует также задача удаления и обезвреживания бытовых отходов и отбросов. Это необходимо для предотвращения инфекци- онных (заразных) и других заболеваний. Установлено, что многие возбудители инфекционных заболеваний и инвазий могут длительное время сохраняться в загрязненной поч- ве. Основная часть бытовых отходов вывозится на свалки (и лишь небольшая утилизируется), загрязняя окружающие город территории. Новые свалки выносятся на значитель- ные расстояния от города, иногда за 50-100 км. Это уве- личивает потребности в мусоровозах, парк которых и без того сильно перегружен. Решается задача строительства заводов по обезвреживанию мусора, его переработке и утилизации. Санитарная охрана земель предусматривает комплекс организационных, гигиенических, санитарных, санитарно-технических, планировочных, землеустроитель- ных и агротехнических мероприя-тий. Они должны ограни- чивать загрязнение почвы до величины не нарушающей про- цессов самоочищения. Другая их задача - не допустить накопления опасных веществ в посевах и других выращива- емых растениях, не допустить загрязнения воздуха, по- верхностных и подземных вод. В ряде отраслей законода- тельства имеются определенные нормы, предусматривающие санитарную охрану земель: в законодательстве о промыш- ленности - нормы, запрещающие произвольное распоряжение отходами производства; в законодательстве о сельском хозяйстве - нормы агротехники и культуры земледелия, исключающие какие-либо виды загрязнения почв- в законо- дательстве о капитальном строительстве - нормы строи- тельной, коммунальной гигиены; в экологическом законо- дательстве _ нормы об охране земель от загрязнения, за- сорения и отравления В подзаконных нормативных актах (строительных правилах нормативах, стандартах и т.д.) более подробно урегулирован порядок охраны окружающей среды в городах и других населенных пунктах. Так, сог- ласно правилам проектирования строительства отводимый участок должен иметь: определенный естественный или легко регулируемый уклон для стока; хорошо фильтру- ющую незагрязненную почву и низкое стояние грунтовых вод; достаточные разрывы по отношению к ближайшим ис- точникам загрязнения и шума. Местные органы государс- твенной власти и органы местного самоуправления разра- батывают генеральные схемы санитарной очистки населен- ных пунктов как единую систему мероприятий. Указываются места сооружений по очистке, транспортных баз, сливных, перегрузочных и моечных станций, обезвреживания сточных вод и отбросов, выпуска очищенных и неочищенных сточных вод, в том числе промышленных, в водоемы. Использовать отходы и отбросы в сельском хозяйстве можно лишь при строгом соблюдении действующих санитарных правил. Для жидких и твердых отбросов в домах предусмотрены необхо- димые установки, а в лечебно-профилактических учрежде- ниях - мусоросжигательные печи. Радиоактивные отходы собирают и вывозят в соответствии со специальными пра- вилами. Отбросы обезвреживаются различными способами: утилизация на мусороперераба-тывающих заводах и механи- зированных установках; сжигание; вывоз на свалки; ком- постирование во рвах (при закладке крупных компостов - с применением аэрации); сдача утилизационным заводам для ликвидации трупов животных; биотермические ямы; по- ля ассенизации и т.д. На основании генеральной схемы разрабатываются детальные проекты очистки районов, мик- рорайонов и кварталов, в которых подсчитываются необхо- димый транспорт, емкости и другое оборудование, указы- ваются пути движения транспорта. За чистоту города, по- селка, села отвечают управление благоустройством, трест или контора очистки, коммунальный отдел муниципалитета или соответствующий отдел (цех) предприятия. Очень ве- лика в этом деле роль жилищных контор и управлений, а также самого населения. КОНЕЦ