ГЕНЕРАЛ-ГУБЕРНАТОРСТВО В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ

Борис Межуев

Генерал-губернаторство как политический институт императорской России представляло собой интересную попытку отделить в системе местной власти функции надзора от административного управления, а также общий государственный (политический) надзор от местного. Такого рода двойная система управления областями и надзора за областными учреждениями и должностными лицами, когда поверх назначенного самим монархом губернатора — “начальника области” — руководство ею осуществлял еще и “самый главный начальник” — генерал-губернатор, была установлена императрицей Екатериной II в 1775 г. и просуществовала вплоть до 1837 г., когда в царствование Николая I она была признана полностью утратившей смысл.

Вначале следует сказать об исторических предпосылках возникновения этого института. Реформой 1708 г. в империи вводилось новое территориальное деление на губернии. Регулярное губернское деление, пришедшее на смену отличающимся по типу своего управления “четям” и “разрядам” XVII в., было нацелено прежде всего на обеспечение значительно увеличившихся при новом царствовании нужд армии, решение проблем финансирования, рекрутирования и т.д. Поэтому Петр имел обыкновение ставить во главе новых областных единиц своих адмиралов или генералов. Однако из восьми образованных Петром I в 1708 г. губерний всего две — Ингерманландская (с 1710 г. — СанктПетербургская) и Азовская — получили в качестве начальника генерал-губернатора. Особенность этих губерний заключалась в том, что они находились на военном положении, будучи расположены вблизи территорий враждебной державы: Швеции или Турции. Однако впоследствии — до реформы 1775 г. — введение генерал-губернаторского правления в области обусловливается уже не только ее пограничным положением или военной уязвимостью, но и просто неким особым, исключительным статусом данной территории. Так, при императрице Анне генерал-губернаторство было установлено и в находящейся далеко от границ государства Московской губернии ввиду значения первопрестольной как второй столицы империи.

Первоначально функции и объем полномочий губернаторов и генерал-губернаторов были практически одинаковыми. Все “начальники областей” обладали одновременно военной, административной и судебной властью в губернии. Каждый из них осуществлял свой контроль непосредственно на местах, что представляло собой серьезное отличие от прежней допетровской системы, когда управление территориями — кроме трех южных военных округов, “разрядов” — осуществлялось непосредственно из Москвы. Однако преодоление в ходе петровских преобразований разрыва между центром и управляемыми территориями породило новую проблему, а именно утрату эффективного контроля над действиями новых областных начальников. Петр пытался ограничить произвол губернаторов посредством передачи части контрольных функций образованному в 1711 г. Сенату и его комиссарам и также с помощью образования на местах выборных органов дворянства — ландратов, консультация с которыми считалась обязательной для губернатора. Однако последнее нововведение оказалось совершенно нежизнеспособным: ландраты почти никогда не избирались, их членов назначал Сенат из числа “кандидатов”, указанных губернатором. Никаким противовесом губернскому начальству эти органы местного дворянства служить не могли, ибо на местах вообще не существовало никакого организованного дворянского сообщества, способного отстаивать свои интересы перед администрацией.

Более эффективным оказался контроль над губернаторами со стороны прокуроров, подчинявшихся руководителю Сената — генерал-прокурору. Прокуроры осуществляли гласный надзор над действиями должностных лиц, обладая правом обжаловать их решение, обращаясь к вышестоящим инстанциям. Однако прокуроры не могли самостоятельно приостанавливать решения губернаторов, т.е. исправлять незаконные распоряжения местной власти. С другой стороны, деятельность прокуроров носила охранительный, но не политический характер. Они следили за правильным исполнением местными должностными лицами своих функций, но не за соответствием их действий конкретным целям и задачам верховной власти. Именно последнюю задачу, согласно “Учреждению для управления губерниями” Екатерины II, должны были взять на себя генерал-губернаторы.

Политическая функция екатерининских генерал-губернаторов, мне кажется, принципиально важной для понимания генезиса этого феномена. Бюрократическая система, созданная Петром I и его преемниками, не обладала необходимой пластичностью для быстрого реагирования на меняющиеся хозяйственные и внешне и внутриполитические приоритеты власти. Губернаторы были чересчур связаны с местными интересами и слишком ориентированы на решение стандартных проблем своих губерний, чтобы стать оперативными проводниками верховной воли. С другой стороны, губернатор, поглощенный текущими делами своей области, не был в состоянии следить за соответствием общей ситуации в ней безопасности государства, а также упреждать разворот событий, угрожающий внутреннему благополучию империи. Обеспокоенность высшей власти ситуацией в губерниях усилилось после восстания Пугачева, предотвратить и подавить которое местная власть сама по себе, как известно, оказалась неспособна.

Итак, “Учреждение для управления губерний Всероссийской империи” 1775 г. вводило помимо местного надзора за учреждениями и сословиями, осуществляемого самими губернаторами и независимыми от него прокурорами, еще и надзор политический, призванный направлять деятельность администрации сообразно видам высшей государственной власти. Накануне реформы было произведено новое членение территории России на губернии, провинции и уезды по количеству проживаемого в них населения. Большая часть основанных еще Петром коллегий были переведены на места под именем “палат”. Главное нововведение Екатерины заключалось в создании института наместника (или генерал-губернатора), которому поручалось осуществлять надзор за деятельностью всех должностных лиц на вверенной ему территории. Знаменитая ст. 82 Учреждения гласила, что “Государев наместник не есть судья”, по ст. 81 на генерал-губернатора налагались обязанности “попечения об исполнении законов”, а не непосредственное административное руководство. Фактически же в тексте того же документа признавалось возможное вмешательство генерал-губернаторов в сферы суда и администрации. Наместник в отличие от прокурора обладал полнотой власти для того, чтобы самостоятельно отменить распоряжение губернатора, он имел право возбуждать преследования и утверждать приговор по уголовным делам. Генерал-губернатор являлся главнокомандующим на своей территории, если там отсутствовал монарх. Он же был и руководителем всей полиции. Он мог вводить чрезвычайные меры, непосредственно обращаться к императору с докладом. Понятно, что на практике генерал-губернатор вынужден был чаще обращаться к административному управлению наместничеством, вторгаясь в сферу компетенции губернаторов.

Реформой 1775 г. устанавливался режим чрезвычайного правления на всей территории империи. В 1781 г. количество губерний было увеличено примерно вдвое, причем наместничества включали в себя как правило две губернии. Генерал-губернаторами становились люди, которые обладали неограниченным расположением императрицы — такие, как князь Григорий Потемкин или граф Петр Румянцев-Задунайский. Вообще эта система соответствовала общему характеру правления Екатерины II с его ориентацией не на бюрократические, отчужденные, а скорее на неформальные личные отношения императрицы с ее ближайшими помощниками. Подобным же образом личному произволу генерал-губернаторов не ставилось в принципе никакого законодательного ограничения. По мнению исследователя местной власти в России, историка А.Д. Градовского, “такая система едва ли могла послужить к укреплению государственного единства. Проведенная во всей строгости и последовательности, она скорее могла удалить страну от необходимой государственной централизации и привести к системе разрозненных сатрапий и многим замешательствам”. По Градовскому, екатерининская система сохранилась в ее царствование исключительно по причине выбора государыней в качестве наместников действительно способных и талантливых людей. Градовский, однако, не задается вопросом, как следовало трансформировать органы местной власти для того, чтобы бюрократическая система могла эффективно проводить в жизнь правительственную политику, каким образом можно было преодолеть бюрократическую инертность и неоперативность традиционных органов местной власти.

Недостатки регулярного генерал-губернаторского правления на местах и в самом деле были очевидны и в конечном счете ими объясняется непродолжительное существование этого института. Однако прежде чем говорить о недостатках, следует сказать несколько слов и о его определенных преимуществах, неведомых таким либеральным историкам XIX в., как Градовский, но вполне ясных нашим современникам, знающим о тесном взаимодействии партийных и государственных органов в советский период. Главной задачей генерал-губернаторства было преодоление узко-бюрократического характера государственной системы при отсутствии в стране иных политических субъектов кроме верховной власти. В целом аналогичную функцию должны были исполнять в советское время партийные органы, призванные, по Конституции 1977 г., быть руководящей и направляющей силой в обществе, т.е. осуществлять тот самый политический надзор, который был вменен в обязанность государевым наместникам. Однако в России начала XIX в. произошла своеобразная бюрократическая революция, вытеснившая “проводников государевой воли” из обычной системы управления, сохранив этот институт лишь в отдельных, исключительных случаях. Проще говоря, чиновники “одолели” комиссаров, частично забрав себе их функции, частично передоверив их новому начальству в лице министра внутренних дел.

Победа чиновничества в XVIII –XIX в. была вполне закономерной. Опасность децентрализации страны при дальнейшем развитии наместничества действительно существовала. Хотя история губернских учреждений России не знает примеров открытого неповиновения местных властей власти императорской, угроза дальнейшей феодализации и распада страны в случае возможного ослабления центра не была совершенно нереальной. Между собой наместники уже общались как полусуверенные государи, при этом не занимая себя способами осуществления тех задач, решение которых они возлагали на подчиненных. Сосредотачивая в своих руках военную и полицейскую власть, генерал-губернаторы представляли серьезную опасность для нового императора, которому они не были обязаны властью. Именно поэтому Павел I, критически относящийся ко всем нововведениям своей матери, пересмотрел губернскую реформу 1775 г. и ликвидировал в 1797 г. генерал-губернаторства в большинстве центрально русских областей.

В царствование его сына Александра I вопрос о генерал-губернаторстве поднялся вновь. В 1816 г. возник новый проект создания 12 наместничеств, каждое из которых должно было состоять из 3–5 губерний. В порядке эксперимента в 1819 г. было создано рязанское генерал-губернаторство, включавшее в себя пять губерний — Рязанскую, Тульскую, Орловскую, Воронежскую и Тамбовскую. Наместником был поставлен генерал-адъютант Балашов, впоследствии наиболее активный защитник института генерал-губернаторства.

Однако в XIX в. возникла проблема согласования деятельности генерал-губернаторов с установившейся в 1802 г. системой министерств, разделившей всю сферу управления по конкретным отраслям. По характеристике министра финансов графа Канкрина, министерский и генерал-губернаторский надзор различались по своему типу, как линеарный и островной. Последний распространялся на все части управления на определенной территории, как бы заслоняя их от вмешательства высшей власти. Полномочия генерал-губернатора, однако, превышали министерские: он мог приостановить указы Сената и предписания министра. Немаловажной была и право генерал-губернатора являться к монарху с докладом. Естественно, что воплотившая в себе барочный дух XVIII в. генерал-губернаторская система встретила резкое противодействие новой бюрократии, возникшей усилиями Сперанского. Оппозицию реанимации генерал-губернаторств в прежнем виде составил министр финансов Гурьев, который предложил ограничить функции наместников только надзором за местными властями, лишив из возможности задерживать действия как высшей, так и нижестоящей административной власти. Генерал-губернатор должен был, по проекту Гурьева, отвечать, “не попустил ли он в молчании и в невзыскании неправильного распорядка или исполнения”. Кстати, именно гурьевский вариант генерал-губернаторств более всего напоминает нынешний институт представителей президента в федеральных округах, ибо последние в отличие от генерал-губернаторов екатерининской эпохи по своему почину отменять распоряжения властей не могут.

В начале 20-х годов XIX в. Балашов попытался законодательно утвердить положение генерал-губернаторов. В этом некоторую помощь ему попытался оказать возвращенный в столицу в 1821 г. Сперанский (Градовский подозревает, что опальный реформатор делал это из чисто коньюнктурных соображений). Балашов посчитал, что наместников следует считать средней властью между министрами и губернаторами, Сперанский дополнил эту характеристику своим определением генерал-губернаторов как “министерств, действующих на месте”. Однако введение среднего звена в пирамиду государственного аппарата противоречило вечному стремлению правителей устранить средостения между верховной властью и властью на местах. Кстати, и утверждение генерал-губернаторов в 1775 г. призвано было сократить дистанцию между, как бы сейчас сказали, центром и регионами. В предложенном же Балашовым варианте генерал-губернаторства становились очевидно ненужным звеном в бюрократической цепочке, делающим всю систему еще менее проницаемой для контроля. Поэтому в 1837 г. должность генерал-губернаторов для областей центральной России (кроме Москвы и Петербурга, в котором она просуществовала до 1866 г.) решено было окончательно упразднить, оставив ее как орган чрезвычайной политической власти в тех районах, интеграция которых в основное тело империи по каким-либо причинам оказывалась неполной.

Генерал-губернаторы оставались там, где средств обычного бюрократического контроля, казалось, не хватало для решения специфических политических задач, прежде всего большей интеграции региона в империю. Для остальных губерний признавался достаточным политический надзор со стороны губернаторов и их нового начальства — министерства внутренних дел. Согласно “Инструкции генерал-губернаторам” 1853 г, наместники были призваны “устремлять все свое внимание на дух и нравственное направление во всех сословиях и устранять всякий повод к ложным понятиям, превратным толкованиям и гибельному лжемудрствованию”. Наверное, генерал-губернаторы и в самом деле способствовали выполнению тех задач, которые перед ними стояли. Впрочем, Градовский метко указывает на имманентное противоречие в их деятельности. Стремясь к унификации, они, с другой стороны, воспринимали находящуюся под их контролем территорию как исключение из единой системы местного управления. Обладая уникальными полномочиями, недоступными для обычного губернатора, они, конечно, подспудно желали закрепить за собой свой экстраординарный статус, поддерживая режим чрезвычайного положения на неопределенное время. Действительно, институт генерал-губернаторства в мирное время оказывался хорош для поддержания контроля империи над лимесами, но не для унификации территорий в рамках унитарного государства, что лучше, конечно, осуществлять посредством регулярной гражданской, а не чрезвычайной военной власти.

Генерал-губернаторства просуществовали до февральской революции 1917, затем они все (кроме финляндского, уничтоженного в октябре 1917 г.) были ликвидированы новой властью, которая сразу же создала свой собственный орган политического контроля в виде комиссаров Временного правительства, затем — после октябрьского переворота — сменившихся комиссарами большевистскими. При Советской власти политическая функция наконец подчинила себе не только функцию экономическую, но и социетальную, инструментом которой всегда была бюрократия. Впрочем, в скором времени сами “переродившиеся” партийные органы превратились в чисто бюрократическую инстанцию, подменяющую собой административную власть, постепенно оказавшись в плену либо местных, либо отраслевых интересов. Возникшая в 1991 г. новая “демократическая” власть не создала надежных проводников своего политического влияния, положившись поначалу на жесткую вертикаль исполнительной власти и на почти неработоспособный институт представителей президента на местах. Когда власть разрешила выборы глав субъектов Федерации, она утратила важнейший рычаг политического воздействия на регионы.

Нынешняя реформа местной власти действительно вызывает аналогии с реформой 1775 г. Однако речь идет пока о чисто функциональном, а не институциональном подобии. По-видимому, власть действительно хочет создать институт своего рода комиссаров на местах. Вряд ли функции семи новых наместников сведутся к надзору за строгим соблюдением законов главами администрации — этот надзор могли бы осуществлять и прежние представители президента, и центральные органы. И уж точно президентским наместникам не было никакой необходимости переселяться в специально оборудованные резиденции в семи городах России для юридической проверки тех или иных документов. Конечно, Кремль пытается создать своих политических представителей, т.е. тех, кто будет следить в регионах, скажем, за ходом внедряемой сверху экономической реформы. Понятно, что местные власти в федеративной системе не обязаны слепо следовать правительственным разработкам или, по крайней мере, своими действиями могут вносить существенные коррективы в план реформ (наиболее памятен в этой связи казус Лужкова, реализовавшего в Москве вопреки Чубайсу свою модель приватизации). Верховная власть стремится сейчас этих корректив избежать. Как я уже говорил, функциональная аналогия с екатерининскими генерал-губернаторами, призванными доносить до местной власти конкретные устремления центрального правительства и лично императрицы, в реформе Путина действительно просматривается отчетливо.

Но непонятно пока, как это функция будет закреплена юридически в нынешней федеративной системе государственного устройства. Дело не только в избираемости губернатора в современной России, последними путинскими проектами законов, получившими одобрение Государственной думы, независимость глав администрации от центра фактически сходит на нет. Проблема заключается в неопределенных пока полномочиях новых наместников. Пока их функции равны прежним прокурорским: в отличие от генерал-губернаторов они не могут своей властью исправлять распоряжение местной администрации или какое-либо решение законодательного собрания. Если Дума окончательно утвердит упомянутые законопроекты, то центральная власть сама сможет эффективно действовать в этой области, не прибегая к помощи посредников. С другой стороны, я сомневаюсь, что представителям президента будет предоставлена милицейская и тем более военная власть в округе: это ущемило бы права руководителей соответствующих силовых структур разного уровня и вправду создало бы угрозу распада страны по округам в случае непредвиденных обстоятельств подобно событиям 1993 г. Похоже, что новый институт будет некоторым соединением регионального отделения Федеральной службы безопасности с местным комитетом по приватизации (или Госкомимущества): задачей новых “генерал-губернаторов” станет сокрушение сопротивления местных элит (не только властных, но и в первую очередь экономических) при проведении целого ряда — очевидно, непопулярных — экономических реформ.

Следует признать, что при таком повороте событий власть действительно отойдет от федеративной модели, заимствуя целый ряд механизмов из прежней имперской практики “вчинивания” нововведений из центра в регионы. Институциональное оформление этого “вчинивания” пока совершенно непонятно, ясно, что от генерал-губернаторской модели 1775 г. оно будет сильно отличаться: наместникам никогда не будет предоставлена власть, равная той, какую имели при Екатерине Потемкин или Румянцев. Кстати, вполне вероятно, что данная практика вообще останется юридически неоформленной подобно партийной власти в Советскую эпоху вплоть до 1977 г. Однако сама возможность обращения к такой практике в “демократической” России свидетельствует о том, что на ее политической сцене как и прежде стал действовать только один игрок — верховная власть.


  |  К началу сайта  |  Архив новостей  |  Авторы  |  Схема сайта  |  О сайте  |  Гостевая книга  |